尹鴻偉

在政權安全與賑濟災民之間，緬甸軍政府仍然毫不猶豫地選擇了前者。顯然，災情也無法避開復雜的國際政治角力，無法改變緬甸將軍們對國家權力的掌握。

“我們已在經(jīng)濟、社會及其他領域取得成功．并且恢復了和平與穩(wěn)定。因此，多黨且民主的選舉將在2010年舉行。”2008年2月9日，緬甸軍政府意外發(fā)表聲明：“根據(jù)軍方的‘民主路線圖，有關新憲法的全國公投，將在2008年5月10日舉行?！?/p>

正當緬甸各方政治力量準備角力公投前夕，5月2日一場突襲的颶風給這個貧窮的國家?guī)砹饲八从械木薮鬄碾y，也使軍政府未來的權力部署變得棘手。

而在公投如期在多數(shù)省份舉行后的5月15日下午，官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，強熱帶風暴“納爾吉斯”已造成約43318人死亡，另有27800多人失蹤。聯(lián)合國機構(gòu)警告說，救援不力將導致災民的第二波死亡。目前，緬甸已決定接受來自中國、泰國、印度和孟加拉國的救援隊進入，但聯(lián)合國機構(gòu)仍在呼吁緬甸開放海上和空中走廊。據(jù)悉，東盟外長將在稍后舉行特別會議，討論后續(xù)的救援與重建工作。

意外災難后的角力

遭遇“納爾吉斯”襲擊之初，緬甸不但自己的安全部隊救援遲緩，還一度拒絕外國和國際機構(gòu)的救援隊進入災區(qū)。在以總理登盛中將(TheinSein)為首的中央救災防災委員會成立后，緬甸才部分允許西方國家的救援物資空運到緬甸境內(nèi)，而與此同時，緬甸方面堅持要由自己來分配所接受的所有救援物資。由于對緬甸的限制不滿，聯(lián)合國糧農(nóng)組織曾經(jīng)暫停了滿載救援物資的飛機飛往緬甸。

相比2004年東南亞海嘯時拒絕所有國際援助的立場，此次緬甸政府的立場還是有所松動，像中國、泰國、印尼的援助物資、款項和運輸人員都較順暢地進入，印度的救援船只更是深入災區(qū)救援……當然，凡是參與過制裁緬甸，批評緬甸公投沒意義，或是附加了政治條件的國家的援助請求，起初一律被拒絕了。像美國第一夫人勞拉在第一時間就提出美方愿意提供援助，但因為她批評緬甸政府沒有及時向國民發(fā)出風暴警報，并要求緬甸讓美國派遣災難協(xié)調(diào)小組到當?shù)卦u論災情，違背了上述原則，所以就被Pass了。此外，歐盟的300萬美元援助以及加拿大的援助承諾，也被緬方一口回絕，因為它們一是參與過對緬制裁，二是在提援助時附加了“不直接由緬政府經(jīng)手，而要通過世界糧食署等國際機構(gòu)分發(fā)救援物資和款項”等條件，很傷緬甸政府的自尊和顏面。

緬甸軍政府的顢頇態(tài)度讓美國人又急又惱，國務卿賴斯打電話給中國外長楊潔篪，呼吁中國說服緬甸讓國際援助進入災區(qū)。一些國際組織也呼吁緬甸政府立即給國際救援人員發(fā)放入境簽證。終于，在災后第七天，中國常駐聯(lián)合國副代表劉振民在紐約聯(lián)合國總部公開呼吁緬甸“向參與國際人道主義救援的有關各方提供與救援活動相關的必要的協(xié)助和便利”。外交部發(fā)言人秦剛則表示，中國會盡自己的最大努力為緬甸提供幫助，包括提供救援小組和醫(yī)務人員，“最早的時候，中國承諾給緬甸100萬美元的援助，后來再增加了430萬美元的援助?！?/p>

另一方面，國際糧農(nóng)組織的初步數(shù)據(jù)顯示，緬甸50％的水稻田受到了颶風的侵襲，受災稻田的產(chǎn)量約占緬甸大米總產(chǎn)量的65％。災區(qū)的畜牧業(yè)和魚蝦養(yǎng)殖業(yè)也可能受到了重創(chuàng)。

鑒于災情比預想的要嚴重，加之中國的耐心勸說，緬甸方面隨后放寬了入境標準，聯(lián)合國救援小組和美國的軍用運輸機得以陸續(xù)進入緬甸。但是時間已經(jīng)太晚了，聯(lián)合國人道主義協(xié)調(diào)辦公室發(fā)言人伊麗莎白·比爾斯說，風暴過后已有10多天，但聯(lián)合國救援小組迄今只掌握27萬災民的情況，只占預計災民總數(shù)的1／5。她還說，世界糧食計劃署現(xiàn)階段只運進去：361噸糧食，而發(fā)放的只有175噸；預計接下來3個月，受災最嚴重地區(qū)需要5．5萬噸糧食；如不加快援助步伐，緬甸存在發(fā)生“第二場災難”甚至“第三場災難”的風險。

鑒于此，法國向安理會提議繞過緬甸當局，直接用飛機向緬甸境內(nèi)空投物資，但這一設想因涉嫌侵犯緬甸主權而遭到包括英國、俄羅斯在內(nèi)的多個安理會成員國質(zhì)疑。

盡管以緬甸軍政府目前的能力，根本不足以擔負如此繁重、復雜的救災、災后防疫和重建工作，但是在政權安全與賑濟災民之間，軍政府仍然毫不猶豫地選擇了前者，使那些正處于水深火熱的災區(qū)和災民，很可能得不到理應急需得到的東西。顯然，災情也無法避開復雜的國際政治角力，這次熱帶風暴帶來的災難，給國際社會介入緬甸問題提供了一個契機，緬甸問題也因此在憲法公投前夕再添變數(shù)。

公投前4天的5月6日，美國總統(tǒng)布什簽署了美國參眾兩院一致通過的一份法案，頒贈象征美國最高平民榮譽的國會金質(zhì)獎章給緬甸反對派領導人昂山素季，據(jù)信她將是世界上第一位在監(jiān)禁中得此獎的人。僅隔一天，加拿大國會也授予昂山素季“加拿大榮譽公民”稱號，她是第四位獲得該獎項的人。而在此前的5月2日，在緬甸當?shù)卣賳T張貼選舉人的海報中，昂山素季的名字出現(xiàn)在她所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名單上。

另外，鑒于嚴重的災情將使緬甸全國約一半人無法或無心按時投票，聯(lián)合國秘書長潘基文以及相關官員呼吁緬甸推遲5月10日的憲法公投，但未被理睬。

5月10日上午6時到下午4時，緬甸公投在全國大部分省份舉行，仰光省和伊洛瓦底省部分受災地區(qū)共47個鎮(zhèn)區(qū)的投票因災情推遲到5月24日舉行。5月15日，緬甸新憲法公投委員會宣布在已經(jīng)舉行投票的278個鎮(zhèn)區(qū)中，選民投票率為99．07％，贊成票為92．4％。按照緬甸憲法公決法，新憲法草案已獲通過，剩余47個鎮(zhèn)區(qū)的投票情況不可能影響該結(jié)果。

新憲法公投內(nèi)外交困

這次憲法公投是緬甸自1990年以來的首次投票活動，現(xiàn)年63歲的昂山素季曾在18年前的一場“大選”投票中獲得足以組建新政府的壓倒性勝利，但政府未承認那一選舉結(jié)果。之后昂山素季被長期軟禁，軍方和民主勢力的較量也自此轉(zhuǎn)入地下。

2006年末，在緬甸領導人丹瑞大將傳出健康惡化后，人們曾以為這個軍人統(tǒng)治的國家將步入權力交接時代，但現(xiàn)在看來外界判斷錯了?，F(xiàn)年75歲的大將身體很好，緬甸遭風災的第八天，他在電視上首次露面。畫面上顯示，他將救災物資分發(fā)給災民。此前的3月26日，丹瑞將軍還出席了在首都內(nèi)比都舉行的閱兵式。在1.3萬名士兵面前，大將在長達一個小時的閱兵過程中絲毫沒有疲倦的跡象，并且進行了長達15分鐘的講話。

在丹瑞將軍的主導下，休會8年之久的緬甸國民大會于2007年9月制定了“通向民主”的新憲法草案。草案規(guī)定緬甸實行總統(tǒng)制，總統(tǒng)南議會選舉產(chǎn)生；三軍總司令是緬甸武裝力量的最高統(tǒng)帥，總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下可將權力移交軍隊；新議會中，25％的議席將由陸軍軍官把持，該比例足以否決任何一方的修憲沖動，不管這種挑戰(zhàn)是來自民主勢力、民族武

裝力量還是兩者的聯(lián)合?？梢钥闯觯莅缸畲笙薅鹊鼐S護了軍方的既得利益。

自1962年起就由軍人治國的緬甸，在1988年后實施國家緊急狀態(tài)，憲法被廢止至今。2003年8月，軍政府宣布旨在實現(xiàn)民族和解、推進民主進程的7點民主“路線圖”，但在4年后，緬甸國內(nèi)的燃料漲價觸發(fā)民眾和僧侶上街抗議，抗議后來演變成一場要求民主的反政府示威，最終軍政府采取了武力鎮(zhèn)壓，致使示威者死傷無數(shù)，一名在示威現(xiàn)場采訪的日本記者也遭殺害。這一事件使緬甸軍政府以及丹瑞大將再度成為了眾矢之的。

離公投還有一個多月的時候，昂山素季領導的全國民主聯(lián)盟呼吁選民投票否決軍事執(zhí)政團所提出的憲法草案。因為新憲法草案中有一條奇怪的規(guī)定：凡是與外國人結(jié)婚的緬甸人都不得參與選舉。這就在無形中將昂山素季剔除出未來的國會和總統(tǒng)選舉。

雖然有一些國際分析人士認為，緬甸軍政府花了很多年才說服各民族代表進行會談，達成一個關于國家未來的共同愿景，而新憲法公投象征著這個愿景的成熟與走向定型，也是其60年來民族和解的一個高潮，不過，仍有許多緬甸人并不認為新憲法能夠為他們帶來民主，因為一些程序的不公，例如強制投票或漏記部分選民，將損害結(jié)果公正。

例如在緬甸北部佤邦，特區(qū)政府很早就命令“所有持緬甸身份證的人都必須參加新憲法投票”。當?shù)匾幻袊倘吮硎荆骸邦愃曝舭钸@樣的地方民族武裝控制地區(qū)，很希望通過大量人數(shù)參加投票，來向中央政府顯示自己的勢力，以期成為未來談判的籌碼?！庇谑?，在佤邦還有這樣的提醒：“不參加投票的當?shù)鼐用?，隨后很可能會被清除邦籍?！?/p>

在4月提前進行的海外公投，也是頻頻遭遇抵制。在日本，至少230名緬甸人拿著他們仿制的“憲法”，聚集在緬甸使館外，指責公投毫無意義；在泰國曼谷和馬來西亞，分別有近百名緬甸民運分子和平示威，反對新憲法；在緬甸駐華盛頓和駐渥太華大使館外，都聚集了一批緬甸示威者；韓國首爾也有大約60名緬甸人示威；在約有1077緬甸人的新加坡，一群被拒于大使館外的緬甸人，一度不滿地高舉護照，以示自己有權投票。

早在今年3月，剛從緬甸回來的聯(lián)合國緬甸問題特使甘巴利曾表示，緬甸軍政府正在尋找一個接近印度尼西亞的模式，從軍人統(tǒng)治回歸文人政府，最終達到民主目標。而一些聯(lián)合國專家也相信，緬甸反對派將推動在新憲公投中投下反對票，以逼使軍政府溫和派重新考慮憲法，這包括尋找較為接近印度尼西亞模式的替代性憲法，推進政改。

更早的2月28日，緬甸聯(lián)邦眾土族委員會(Ethnic Nationalities Council)發(fā)表聲明，稱“已經(jīng)與其他民主力量草擬了‘緬甸聯(lián)邦共和國新憲法”，它將確保眾土族的集體利益諸如人權、信仰、男女平等、政教分離等；如果軍政府要和平履行其7步路線圖，完全有必要與眾土族、民主力量、停戰(zhàn)組織、不肯停戰(zhàn)的武裝組織等進行廣泛商討。

可見，倘若軍政府之國民會議所草擬的新憲法“闖關”失敗，更符合民主派要求的各種新憲法版本必然魚貫而出，中國、印度和東盟屆時還得扮演協(xié)調(diào)人角色。只是，在公投委5月15日一錘定音之后，這樣的希望變得分外渺茫。

緬甸政局的未來

緬甸曾是東南亞最富裕的國家之一，但自軍隊在1962年掌權并開始鎖國后，逐漸成為東南亞最窮困的國家。最近數(shù)年，緬甸人均收入僅為200美元左右，屬東南亞最低。

目前，約有200萬緬甸勞工生活在泰國，其中不少是偷渡過去的。2008年4月9日，在一輛偷渡前往泰國的貨柜車里，有54名年輕的緬甸勞工被發(fā)現(xiàn)窒息死亡。另外，在與緬甸北部接壤的中國云南省邊境瑞麗市和盈江縣等一些小縣城里，同樣生存著大量的緬甸勞工。大量緬甸平民千方百計奔向鄰國，進一步加劇了非法勞工、人口販賣、毒品走私、色情服務，以及傳染病蔓延等諸多問題，嚴重威脅鄰國的社會安定，甚至造成沉重負擔。

值得注意的是，除了中國、印度和少數(shù)東南亞鄰國對緬甸這次的新憲法公投表示歡迎外，西方國家?guī)缀醵急б岳溲叟杂^的態(tài)度。美國一如既往地強硬，認為在繼續(xù)軟禁或關押民主活動人士的環(huán)境下舉行憲法公投，難有自由公正的結(jié)果產(chǎn)生。緬甸東北部城市東枝的一名居民就說：“我會投贊成票，因為官方說了，如果我們不同意，軍隊執(zhí)政的時間會更長?！?/p>

多年來，西方國家陸續(xù)對緬甸政府實行嚴厲的制裁，但緬甸的經(jīng)濟體系并不至于徹底崩潰，原因正在于其擁有石油、天然氣，以及黃金、玉石、寶石和木材等多種天然資源，而且所得的盈利主要歸軍政府所有。顯然，只要經(jīng)濟不垮，緬甸軍政權也不會輕易失勢。

現(xiàn)在，歐美方面已經(jīng)意識到，如果繼續(xù)采取經(jīng)濟制裁，受傷害的將是緬甸平民，于是有人提議應該對緬甸實施武器禁令，直接打擊軍政府力量。另有學者表示，緬甸現(xiàn)在之所以出現(xiàn)政治和解跡象，一方面固然是因為當局開始留意國際壓力，另一方面卻是因為亞洲國家并沒有放棄通過接觸來促使軍政府讓步，事實證明，胡蘿卜加大棒比一味制裁更有效。

過去10多年來，作為鄰國的中國給予了緬甸強力援助，這也有利于軍政權的穩(wěn)固和延續(xù)。在中國的幫助下，緬甸甚至與巴基斯坦和孟加拉國舉行了聯(lián)合海軍演習。國際社會普遍認為，貧窮的緬甸垂涎于中國對其農(nóng)業(yè)、能源、水電、通訊和港口等基礎設施領域的援助以及供給數(shù)量驚人的廉價商品。

中國的角色存在甚至為緬甸這次勝負未卜的公投提供了信譽擔保。如果軍政府版本的新憲法草案在公投中獲勝，意味著現(xiàn)狀將持續(xù)下去；而如果贊成票達不到半數(shù)，要迫使軍政府認賬，就得由一直支持它搞公投的國家出面，其中中國說話的分量自然最重。當然，中國現(xiàn)在可以慶幸的是，緬甸已經(jīng)以一種相對平穩(wěn)的方式走向了“可控性民主”，而中國更可以以此為依據(jù)，要求歐美放松對緬甸的經(jīng)濟制裁，從而進一步增進自身在緬甸的戰(zhàn)略利益。