任劍濤

當國家范圍內(nèi)發(fā)生重在自然災害的時候，如何更為有效地救災，防止災害規(guī)模和程度的大與加深？如何使災區(qū)民眾得到救助、而救助本身又能保證及時有效、有條不紊？

我們可以斷言，一個在法律系統(tǒng)支持下的抗擊自然災害的救災系統(tǒng)的啟動，是抗災救災最為有效的系統(tǒng)

汶川發(fā)生地震后，國家力量的緊急投入，軍隊、武警和公安官兵的英勇奮戰(zhàn)，地方政府的積極抗災，以及志愿者冒著極大風險的救助行動，無不讓人感動。人們有理由相信，災區(qū)人民能夠戰(zhàn)勝地震，重建家園。

同時，每次災害發(fā)生之后，救助行動的秩序性、組織性、效率性，還是讓人覺得存在改進的余地——比如，領導人的行動快于組織力量的動員；比如，應該投入的有效力量與需要投入的力量存在距離；比如需要投入的力量投入分散使救災的效率遞減。

這些情況顯示了——我們需要在國家基本法律的層面上，明確規(guī)定遭遇自然災害和社會緊急狀態(tài)的清晰法規(guī)；也需要一部應對緊急狀態(tài)的國家綜合性部門法規(guī)。

前者，是一個在國家憲法中如何明確規(guī)定緊急狀態(tài)的法律問題；后者，則是一個如何制定國家緊急狀態(tài)法的問題。

在我們國家，由于憲法沒有明確具體的緊急狀態(tài)法條，也沒有制定專門的國家緊急狀態(tài)法律文獻，因此，國家的既定體制，是為了滿足日常狀態(tài)下的國家治理的法律需要。也就是說，緊急狀態(tài)一旦出現(xiàn)，就面臨著屬于行政權(quán)力領導范圍之外的組織系統(tǒng)，包括軍事與武裝力量，如何有效地動員，國家中最有組織、最有力量、最守秩序、最能戰(zhàn)斗的人員如何有效地投入救災抗災的問題。

成熟的現(xiàn)代法治國家都制定有國家緊急狀態(tài)法。一般而言，國家緊急狀態(tài)法都是為了應對特大自然災害和社會動蕩而制定的。

國家緊急狀態(tài)法通常分為三個內(nèi)容：既包含國家基本法律也就是憲法對緊急狀態(tài)的總體規(guī)定，也包括一般性地規(guī)定緊急狀態(tài)與治理緊急狀態(tài)的專門法律，更包括國家進入緊急狀態(tài)時的諸法律文獻的匹配性條規(guī)。

這樣的法律，在憲法層次是為了解決日常在分權(quán)原則下運作的各種國家權(quán)力——諸如政黨、立法、行政、司法在緊急狀態(tài)下整合使用的需要，并對不介入公民日常生活的軍事力量在緊急狀態(tài)下的行政性動員加以明確規(guī)定。

在專門法律層次，則明確規(guī)定在什么情況下可以宣布緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)下公民權(quán)利如何獲得底線保障，緊急狀態(tài)下公民得到救濟的途徑、方式和手段，政府采取的解決緊急問題的非常手段，政府應對緊急狀態(tài)的組織架構(gòu)和領導者任用，以及宣布進入緊急狀態(tài)的范圍、時間和解除緊急狀態(tài)的程序。

國家緊急狀態(tài)法不是授權(quán)國家機關(guān)隨意處置緊急問題的法律。國家緊急狀態(tài)法必須是在非常狀態(tài)下才能啟動的法律。這些非常狀態(tài)，國家緊急狀態(tài)法具有明確的規(guī)定。

從自然災害的角度看，除非遭遇特大的自然災害，并需要動員國家整體力量才能加以救治的時候，不能宣布國家進入緊急狀態(tài)；從社會動蕩的角度看，除非公民的整體利益受到侵害的時候，也不能宣布國家進入緊急狀態(tài)。

而且，為自然災害而啟動的國家緊急狀態(tài)，必須限定在自然災害發(fā)生的時限范圍內(nèi)；為整頓社會政治秩序而啟動的緊急狀態(tài)，也必須限定在恢復秩序的原則條件下。

國家緊急狀態(tài)法不是國家在法外行權(quán)的法律說辭，因此，國家緊急狀態(tài)法必須以保證公民基本權(quán)利為取向、以解決緊急狀態(tài)為目的、并以法律規(guī)定的時限(一般不超過6個月)取消緊急狀態(tài)為目標。

此外，除非在緊急的政治動亂發(fā)生時，需要限定社會組織的運行。當自然災害發(fā)生的時候，國家應當鼓勵社會組織加入抗災救災的行列。

因自然災害出現(xiàn)的國家緊急狀態(tài)，國家、社會、市場三種力量——只要是有利于抗擊災害的，應當納入緊急動員抗擊災害的資源范圍。當然，民間組織、非營利組織和市場機構(gòu)參與抗擊災害的前提是，有利于抗擊災害，并保證自身不成為加重災害的因素。

要知道，在自然災害發(fā)生之后的救助行動中，動員社會力量，不僅是充分發(fā)動救助遭遇不幸人士的有效力量的要求，也是公民認知災害、增強自助助人能力的過程。一個由政府力量大包大攬的救災抗災，效果往往難以保證不說，社會的抗災救災能力也會遭到弱化。

汶川地震災害已經(jīng)發(fā)生，災后重建即將啟動。在這過程中間，我們與緊急的救災抗災需要緊緊關(guān)聯(lián)著的問題就是緊急狀態(tài)的法律治理問題。這對我們這個自然災害非常頻繁的國家來講，深遠的意義不言而喻。

(中山大學政治與公共事務管理學院政治科學系教授)