燕繼榮

建設(shè)服務(wù)型政府，是不是意味著政府提供的服務(wù)越多越好?是不是政府應(yīng)該包攬所有公共服務(wù)供給?改革開放以來，我們一直在努力探索“公域”和“私域”的界限，我們剛剛要走出大包大攬的“保姆國家”的陰影，難道還要回歸政府的全能主義?

一切為公民著想，這應(yīng)該是服務(wù)型政府的核心理念，相信大多數(shù)人對于這一說法都不會持有異議。但是，政府為公民著想到哪一步?怎么表達和釋放它對公民的“愛心”?在這些問題上人們似乎并沒有達成一致。有關(guān)《安全帶法》的議論就是一個明顯的例證。

開車的人都知道，出門駕車要系安全帶，這是政府法律所規(guī)定的，否則，警察將以違法論處。要問政府為什么如此立法，大多數(shù)的釋法機構(gòu)會這樣解釋：“為了更好地保障你的安全”。相信世界上絕大多數(shù)政府都會采用這樣的立法，絕大多數(shù)人也都會認(rèn)可上述說法，支持政府實施這樣的法律。但是，世界大了，什么人都會有，總有喜歡鉆牛角尖較真的人，偏偏不領(lǐng)政府的情，不買政府的賬。

被視為美國自由主義者刊物《紐約》雜志唯一的全國性記者、右翼脫口秀主持人塔克·卡爾遜(Tucker carlson)在題為《說說我們的“保姆國家”》的談話中，就拿安全帶說事，認(rèn)為那是“保姆國家”苛政的表現(xiàn)。讓許多人費解的是，一項本來是為駕車人安全著想的法律(在常人看來，體現(xiàn)人民利益、全心全意為人民服務(wù)的立法，應(yīng)該視為“良法”)，怎么會被看成是“苛政”的表現(xiàn)呢?

根據(jù)塔克·卡爾遜的言論，引發(fā)他在公開場合就安全帶問題發(fā)表如此“不切實際”的言論的原因，并不是《安全帶法》的立法意圖值得懷疑，也不是安全帶的實際效用需要改進，而是他認(rèn)為“要求系安全帶的法律有辱美國人的精神”。他的評論自然引出一個問題：還有比生命安全考慮更加重要的精神么?那會是一種什么樣的精神?

塔克·卡爾遜引述肯尼思·布拉扎克的案例來說明他的觀點。他說，“這位53歲的伊利諾斯州老人用了兩年時間，花去2000美元來打一場只有25美元的違反《安全帶法》的官司。布拉扎克當(dāng)時并沒有超速駕駛，也沒有橫沖直撞，更沒有危及其他乘車者的生命。正如他所說的，‘我只是自顧自地沿著路行駛。陪審團的成員們并未在意他的話，最終否決了他的說法。在這場注定失敗的官司中，布拉扎克激勵了我們?yōu)槿松碜杂啥範(fàn)幍亩分??！币驗樗麨樽约禾岢隽诉@樣的辯護：“真正的問題是，是誰掌握著你的生命?你的命是你自己的還是政府的?如果政府為我做出了本應(yīng)由我自己做出的決定，那我就沒有什么自由可言了?！?/p>

這個案例看來真的印證了美國人所說的“不自由，毋寧死”的精神。原來，還有比政府的善意保護更加重要的東西，那就是公民的自由、自主、自立和自治?！拔业牡乇P我做主”，“在關(guān)涉我個人福祉的問題上，誰也不能替我做出判斷”，“決不能用懲罰的方式來告誡我，哪怕你的本意確實是要保護我”。

服務(wù)型政府與全能政府

誰都希望政府能夠全心全意為人民服務(wù)，而且，政府也確實能夠做一些有益于人民的善事。既然政府能夠為人民謀福利。而且又確實期望它如此，那些奉行自由主義的人們?yōu)槭裁床蝗ハ敕皆O(shè)法地為它發(fā)揮最大的功效提供便利，反而要絞盡腦汁地去約束和限制它呢?難道他們不懂得政府服務(wù)的重要意義?

上文提到的布拉扎克的案例替自由主義者作了回答：我知道政府是為我好，也能替我辦事，但是，如果事事都讓政府替我辦了，我還有什么獨立和自由可言?而且，即使是一個再好的政府，也總有忙不過來的時候，再說，政府也不可能把每件事情都辦好，也不會時時刻刻總是替我操心辦事，與其花我的錢還辦不好事，甚至根本就不辦好事，那我還不如不求它，要么自己動手，要么從社會上招標(biāo)買服務(wù)，請一個更能辦事的主。更何況，即使政府真的能替我辦事，那我也寧愿少求它，因為今天一旦給它提供了這樣的理由和便利，放手讓它替我力、了這件事情，那它明天還會以同樣“為你著想”的理由干出讓我很不情愿的事情來。

一個主張“消極政府”的古典自由主義者和一個倡導(dǎo)“積極政府”的現(xiàn)代自由主義者的爭論，為不同政府職能定位模式提供了幾乎所有可能的解釋版本。歸結(jié)起來，有兩種政府角色比較典型：“靈魂”引路人和服務(wù)“供應(yīng)商”。前者是一個全能政府的形象，它高高在上，扮演著準(zhǔn)宗教領(lǐng)袖的角色——不遺余力地以它所希望的模式來塑造人民，告訴人民其幸福所在，并以“為你著想”為理由，釋放無微不至的“關(guān)懷”，懲戒那些不識抬舉者。后者是一個服務(wù)型政府的形象，它客客氣氣，像一個小心翼翼的服務(wù)供應(yīng)商，生怕自己服務(wù)不好而跑了客戶——政府的任務(wù)只是受人民委托來管理公眾事務(wù)，沒有任何權(quán)利要干預(yù)或者指導(dǎo)人民的生活。前者以“我”(政府)為中心，根據(jù)“我”的思路來安排公眾生活，甚至經(jīng)常強制性地提供“服務(wù)”(如強買強賣)；后者以“客戶”(公眾)為中心，根據(jù)公眾需求來組織服務(wù)團隊、安排政府生活。毫無疑問，服務(wù)型政府所力圖扮演的是后一種角色。

相比之下，盼政府、求政府、靠政府、找政府、怨政府，這大概是中國公民普遍的政治心理，反映了中國特色的政治文化，也體現(xiàn)了中國特色的政治生態(tài)。一方面，政府由于思想觀念、組織結(jié)構(gòu)、部門利益和官員腐敗等問題而表現(xiàn)出治理能力有限，服務(wù)不到位，由于社會矛盾集聚凸顯而又窮于應(yīng)付。另一方面，離了政府辦不成事，這也成為民眾普遍的政治認(rèn)知和思維慣性。政府說“沒事不要找我，有事更不要找我”，而民眾卻不理不睬，“關(guān)不關(guān)你事我都要找你”。大到住房、上學(xué)、就業(yè)、看病等民生問題，中到企業(yè)債務(wù)糾紛、勞資矛盾，小到豬肉面條價格上漲，所有這些問題的解決都離不開政府，都得政府出面干預(yù)。就是素不相識的人街頭行走發(fā)生摩擦，最后也可能要將矛頭轉(zhuǎn)向政府，演變?yōu)橐粓鋈后w性的反政府事件。民眾普遍地依賴政府，折射出中國社會公民不能自立、社會不能自治的嚴(yán)重不足。

而且，事實上，在一個利益分化不甚明顯，資源配置方式單一的國度，一個全能的政府也許還可以應(yīng)付自如。但是，在一個利益多元化，社會矛盾突起，資源分配多樣化的國度，政府如果依然扮演全能的角色，它的窮于應(yīng)付以至焦頭爛額(超負(fù)荷運轉(zhuǎn))就是必然的宿命。

再造政府還是重建社會?

近年來，許多中國學(xué)者借鑒上個世紀(jì)80年代歐美“新公共管理運動”的做法，主張通過政府改革來實現(xiàn)“政府再造”(reinventinggovernment)；中國政府領(lǐng)導(dǎo)人也大力倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府管理方式，構(gòu)建服務(wù)型政府。

構(gòu)建服務(wù)型政府，讓政府職能回歸公共服務(wù)，確實是問題的關(guān)鍵，說明中國政府正在通過自身改革努力實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。但是，需要特別強調(diào)的是：服務(wù)型政府并不意味著政府包辦一切，重建各類服務(wù)機構(gòu)，擴大服務(wù)人員編制，提供全方位服務(wù)，因為那會讓政府重歸故里，強化其全能主義角色；服務(wù)型政府也不意味著社會和公民被動地接納政府惠顧，萬事盼政府、求政府、靠政府，等候政府公正仁慈地“分發(fā)”福利，因為那會讓社會資本(social capital)的性質(zhì)更加難以改善，讓“強社會”的目標(biāo)更加難以實現(xiàn)，樹立公民自立、自強和自治的精神更加無望。

一項好的管理或制度需要滿足一些條件。分而治之，共管共治，自下而上與自上而下的互動，這些都是新近政府管理研究和實踐提供的寶貴經(jīng)驗。就當(dāng)下中國的情況而言，要形成一種上下互動、共管共治的良好管理模式，就需要解決兩大問題：第一，從政府的角度看，就是怎么擺正位置，回歸公共服務(wù)的核心職能，為此，政府需要把一直以來管不了也管不好的事情分解出去，盡可能實現(xiàn)管理社會化；第二，從社會的角度看，就是社會組織和個人如何獨立自主，并積極參與管理過程，甚至分擔(dān)原來由政府包攬的管理和服務(wù)任務(wù)，盡可能實現(xiàn)社會自治化。

顯然，在不放松管制，不給社會和民間生活以更大的自主空間的情況下，很難期待能夠構(gòu)建一個真正的服務(wù)型政府。因為道理很簡單，“店大欺客”，沒有競爭，就不會有優(yōu)良的服務(wù)。正如一個壟斷企業(yè)所宣稱的改善服務(wù)往往最終不過是謀取壟斷利益的手段和方案更加精細(xì)優(yōu)良。如此看來，與其再造政府，不如重建社會，構(gòu)建服務(wù)型政府還真不是政府單方面建立幾個便民服務(wù)中心、開通幾條服務(wù)熱線、或者“笑一笑敬個禮”這么簡單的事情，它還真是一個值得深入探討的大課題。

如此說來，政府再好，也不能替我包辦，再怎么強調(diào)政府服務(wù)，也不能超越個人自由和社會自治的界限。服務(wù)型政府并不是要政府包攬所有公共服務(wù)的供給，更不是要政府包攬公眾的所有利益需求，否則就會混淆“私域”與“公域”的界限，走向新的全能主義政府和“保姆國家”，產(chǎn)生新的政府神話。