張曉敏

摘要：我國是農(nóng)業(yè)災害頻發(fā)的國家，農(nóng)業(yè)的強弱質性決定了農(nóng)業(yè)災害防治立法的必然性和重要性。我國農(nóng)業(yè)災害防治法律體系尚不健全，現(xiàn)有的防災減災立法傾向于對某一類災害的應急性救濟，農(nóng)業(yè)災害預警和救濟機制與日益嚴峻的災害形勢相比嚴重滯后。完善農(nóng)業(yè)災害防治立法、“依法減災”是加強我國農(nóng)業(yè)災害防治的必由之路。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)災害；立法

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0097—03

我國是世界上受自然災害損失最嚴重的國家之一，農(nóng)業(yè)災害損失已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一個重要因素。建立完善的農(nóng)業(yè)災害防治法律體系，是有效減輕災害損失，保證我國農(nóng)業(yè)長期、穩(wěn)定發(fā)展的重要前提。

一、我國農(nóng)業(yè)災害的特點

我國幅員遼闊，地質與地理環(huán)境比較復雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然環(huán)境及氣候條件的依賴性較強，不可避免地經(jīng)常受到各種災害的侵襲。概括起來，我國農(nóng)業(yè)災害呈現(xiàn)以下基本特征：第一，災種多、災域廣。我國農(nóng)業(yè)災害種類幾乎囊括了世界上所有自然災害類型，而且受災區(qū)域覆蓋面寬，橫貫中西，縱布南北。我國華北、西北、西南等常年受旱災困擾，有2/3的國土面積不同程度地受到洪澇威脅，其中長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)屬洪澇災害高發(fā)區(qū)，該地區(qū)集中了全國1/2的人口和近3/4的國內(nèi)生產(chǎn)總值。［1］此外，我國東南部沿海地區(qū)幾乎每年都受到臺風的侵襲。第二，災情重、損失大。近年來，在災種繁多且不斷惡化的條件下，災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失有逐年加重的趨勢。國家統(tǒng)計局2005、2006、2007年三年的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2005年我國各類自然災害造成直接經(jīng)濟損失2042億元，比上年上升274%，全年農(nóng)作物受災面積3882萬公頃，比上年上升了46%。2006年我國各類自然災害造成直接經(jīng)濟損失2528億元，比上年上升238%，全年農(nóng)作物受災面積4109萬公頃，比上年上升了59%。2007年我國全年因旱災造成直接經(jīng)濟損失785億元，比上年上升10.9%，全年農(nóng)作物受災面積4899萬公頃，比上年上升了192%。農(nóng)業(yè)災害頻發(fā)已經(jīng)對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)造成了嚴重損失，直接影響到我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，承災、救災能力弱。一般情況下，隨著農(nóng)業(yè)災害由災因積累到災害發(fā)生、息止這一過程的不斷演進，農(nóng)業(yè)災害的可控性會愈來愈小，農(nóng)業(yè)災害防御的經(jīng)濟效果也會愈來愈差。由于我國農(nóng)業(yè)對自然條件的依賴性較強，農(nóng)業(yè)致災因子多，災害預警機制不健全，缺乏完備的防災減災體系，致使我國農(nóng)業(yè)承災、防災、御災的能力與災害發(fā)生率、損失后果形成強烈的反差。受財力資源的限制，國家財政對逐年擴大的農(nóng)業(yè)受災區(qū)域只能是應急性的特殊援助，災后救助嚴重缺位。

二、我國農(nóng)業(yè)災害防治立法的缺陷

面對嚴峻的災害形勢，自20世紀80年代開始，我國先后頒布了一些有關災害防治的法律、法規(guī)及規(guī)章，如《防震減災法》、《水土保持法》、《消防法》、《防洪法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，逐步將我國災害防治工作納入了法制化的軌道，為調整災害防治領域中的各種社會關系、規(guī)制災害管理行為、保護國家、集體和公民的生命財產(chǎn)安全提供了法律保障，大大提升了我國災害防治和管理工作的法制化水平。但是，我國農(nóng)業(yè)災害防治立法與日益嚴峻的災害形勢相比仍顯得十分滯后，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

1.農(nóng)業(yè)災害防治法律體系不完善，缺乏規(guī)范農(nóng)業(yè)災害防治管理的基本法。目前，我國尚無一部全面地規(guī)范防災減災工作的綜合性立法，有關災害防治管理的法律規(guī)范主要散見于前述各單行法中，而前述各單項法律大都由全國人民代表大會常委會制定，防災救災關系到整個國家和社會帶有根本性和全局性的基本問題，從其重要程度上看應屬于全國人民代表大會立法調整的范圍。由于農(nóng)業(yè)災害防治管理基本法的空缺，使得相關的下位法不能依照上位法的要求制定配套規(guī)范，從而造成縱向立法的斷層，致使農(nóng)業(yè)災害防治立法缺乏權威性和統(tǒng)一的效力。

2.現(xiàn)有防災減災立法的指導思想與科學發(fā)展觀存在偏差。現(xiàn)有的防災減災立法傾向于對某一類災害的應急性救濟，未能有效貫徹“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、防治結合、以防為本、綜合治理”的方針，在強調以民為本、以恢復和發(fā)展經(jīng)濟為中心的同時，忽視了環(huán)境權在人類生存權中的地位，沒有從根本上認識人與自然的關系，未建立完善的有償使用自然資源和恢復生態(tài)的法律約束機制，難以實現(xiàn)防災減災與資源保護、環(huán)境治理、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調一致。單項災害防治立法分兵把口、自成系統(tǒng)的局面，造成重復建設和資源浪費，也不利于可持續(xù)發(fā)展方針的貫徹。

3.現(xiàn)行法律對農(nóng)業(yè)災害管理部門的職能定位不明確?，F(xiàn)行法律規(guī)定的涉災管理部門眾多，這些部門在職能上相互交叉，缺乏組織、協(xié)調和統(tǒng)一規(guī)范，容易造成管理工作的各自為政、條塊分割、相互推諉，難以形成合力，往往造成管理成本上升和資源浪費。［2］同時，隨著農(nóng)業(yè)災害類型的增加如生態(tài)災害、核污染以及化學污染等新型災害的出現(xiàn)，又會由于缺乏相應的災害管理機構而使受災者求助無門。

4.農(nóng)業(yè)應急法律制度不健全，農(nóng)業(yè)災害監(jiān)測、預警能力不足。我國現(xiàn)行的災害防治立法主要是針對水災、地震災害、氣象災害、森林草原火災等災害類型的單項立法，缺乏統(tǒng)一處置各種突發(fā)事件的緊急狀態(tài)立法，尤其缺乏農(nóng)業(yè)災害應急管理綜合立法，農(nóng)業(yè)災害突發(fā)事件應急機制不健全，應對能力較弱。由于現(xiàn)行農(nóng)業(yè)災害應急管理缺乏有效的法律規(guī)制和保障，使得農(nóng)業(yè)災害監(jiān)測、預警能力薄弱，對農(nóng)業(yè)災害不能進行有效的適時監(jiān)測和迅速準確的預報，對農(nóng)業(yè)災害的類型、性質、范圍、損失等的識別與初期評估不能作出快速反應和及時確定，導致農(nóng)業(yè)災害社會控制效能較差。

5.政府處置農(nóng)業(yè)突發(fā)災害的權限缺乏法定性。我國災害防治工作具有行政主導性的特點，在突發(fā)農(nóng)業(yè)災害時，政府緊急強制權的設定、運用時機、程序和效力、責任承擔等都于法無據(jù)。同時，在農(nóng)業(yè)災害應急管理過程中，政府發(fā)揮著社會動員和資源配置的重要作用，人力、物力、財力資源的儲備與調撥，應急儲備金的設立與管理，救災物質的運輸，社會賑災捐贈活動等大都由政府負責和實施。因此，如何規(guī)制和監(jiān)督政府行為，防止行政機關越權和濫用權力，需要相關法律予以進一步明確。

6.農(nóng)業(yè)災害救濟機制不完善。農(nóng)業(yè)災害來臨之際，在緊急狀態(tài)下，政府行政權力的運用由于情勢緊急往往會侵害公民的合法權益，如政府為了救災而強制征收、征用公民的私人財產(chǎn)，強制對人群進行疏散、隔離、檢查等。在此情況下，公民、法人等的合法權益受損如何尋求救濟，我國法律缺乏相應的可操作性規(guī)定。同時，現(xiàn)行法律對農(nóng)業(yè)災害救助的受災人和受益人的權利義務界定也不明確。

三、完善我國農(nóng)業(yè)災害防治立法的構想

（一）制定農(nóng)業(yè)災害防治基本法，完善《農(nóng)業(yè)法》和單一災種法

農(nóng)業(yè)災害防治基本法是以《憲法》和《立法法》為基礎，以科學發(fā)展觀為指導的有關農(nóng)業(yè)災害防治活動中各種主體的權利義務的基本法律，是統(tǒng)籌、協(xié)調農(nóng)業(yè)災害防治法律規(guī)范的核心，是一部能夠駕馭農(nóng)業(yè)災害防治工程全局的基本法。我國應當把農(nóng)業(yè)災害防治的關鍵環(huán)節(jié)、主要內(nèi)容、對策措施等以國家基本法的形式確定下來，全面地規(guī)范人們在農(nóng)業(yè)災害防治、救援行動中的行為，并明確規(guī)定各種強制手段和獎懲措施約束、引導人們的防災救災行為。未來農(nóng)業(yè)災害防治基本法應由全國人民代表大會制定，以提高其層級和效力，充分體現(xiàn)其權威性。另外，我國還應盡快審視、修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》和單一災種法?，F(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)災害防治只作了一般性規(guī)定，操作性不強，應當增加可操作性的標準、程序和規(guī)則。同時，應當按照科學發(fā)展觀重新審視現(xiàn)行單一災種法的立法精神和指導思想，將立法的重心向“預防優(yōu)先”傾斜，確立農(nóng)業(yè)災害防治在單一災種法中的重要地位，使相關法律規(guī)定能夠相互協(xié)調、彼此銜接。

（二）制定農(nóng)業(yè)災害救濟法律

1.制定農(nóng)業(yè)災害救濟與補償法。我國目前還沒有農(nóng)業(yè)災害救濟與補償法來規(guī)范各種農(nóng)業(yè)災害救濟行為，今后應借鑒國際經(jīng)驗，明確政府的農(nóng)業(yè)災害救濟法律責任以及救濟、補償?shù)姆秶头N類，建立以緊急救助為主的農(nóng)業(yè)災害救助體系，尤其要加強對農(nóng)業(yè)災害帶來的突發(fā)性后果的救助。農(nóng)業(yè)災害救濟與補償法應規(guī)定對救災經(jīng)費的預算要隨著中央財政收支的增加而增加，明確農(nóng)業(yè)災害的范圍、救助和補償方式、救助資金的來源和支付等內(nèi)容，將受災農(nóng)民在災害救助中的權利義務及災后的補償和撫恤制度化。要建立農(nóng)業(yè)災情評估、核查、發(fā)布制度和對救災物資的分配、監(jiān)督使用制度，對救災款物實行封閉運行和專賬管理，明確截留、挪用、擠占和滯撥農(nóng)業(yè)災害救濟資金行為的法律責任，確保農(nóng)業(yè)災害救濟資金及時、準確到位和規(guī)范使用，提高救災工作的效率和救災資源的使用效益。

2.建立農(nóng)業(yè)保險法律制度。我國農(nóng)業(yè)自然風險較大與農(nóng)民參保率低及支付保費能力弱的矛盾十分突出，必須通過立法明確農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活等方面的重要性。［3］要從法律上明確政府、保險人和被保險人之間的權利義務關系，對農(nóng)業(yè)保險的組織機構、政府職責、強制與自愿保險的范圍以及保險費率的制定、理賠數(shù)額的計算、再保險等作出明確、具體的規(guī)定，保費補貼可由中央和地方財政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風險狀況和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平從財政資金中各劃出一定比例的份額。為分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營風險，應建立農(nóng)業(yè)再保險機制及農(nóng)業(yè)巨災保險基金，確保農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村長期穩(wěn)定，規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的自然風險。

（三）建立農(nóng)業(yè)災害應急法律制度

1.要對農(nóng)業(yè)災害應急機構的設置作出明確規(guī)定。可在國務院設立國家農(nóng)業(yè)減災委員會，并在各級地方政府設立相應的機構，實行統(tǒng)一領導、分級管理。該機構是政府在農(nóng)業(yè)災害緊急狀態(tài)發(fā)生期間統(tǒng)一指揮應急工作的領導機構，平時主要起農(nóng)業(yè)災害預警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務指導作用，一旦災害發(fā)生，即轉為具體指揮與協(xié)調機構，在災害預防和災后重建方面發(fā)揮協(xié)調有關部門、調配資源的核心作用。要明確與減災相關的各部門之間的關系,使行政組織系統(tǒng)在自然災害應急管理中發(fā)揮高效的作用,最大限度地減少人員傷亡、財產(chǎn)損失和對生態(tài)環(huán)境的破壞,為災后重建工作奠定基礎。

2.要建立農(nóng)業(yè)災害預警系統(tǒng)。對農(nóng)業(yè)災害的監(jiān)測是減災的先導性措施，通過提供災害監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息進行示警和預報，是減災工作的前期準備和各項減災行動的科學依據(jù)。立法要明確規(guī)定有關部門在災害發(fā)生前對某區(qū)域的孕災環(huán)境、致災因子和承災體的脆弱性進行評估,對可能發(fā)生的災害作出預測,對各種災害進行有效的實時監(jiān)測和迅速準確的預報，從而將農(nóng)業(yè)災害識別與初期評估、向公眾及時發(fā)布災害監(jiān)測與預報信息等制度化，建立高效、暢通的災情評估系統(tǒng)及災害信息共享機制。［4］

3.要制定農(nóng)業(yè)災害應急預案。農(nóng)業(yè)災害應急預案是政府應對重大農(nóng)業(yè)災害的整體性緊急行動方案，是規(guī)范災害應急管理、提高緊急救災能力的一個關鍵措施。根據(jù)國務院頒發(fā)的《國家自然災害救助應急預案》，縣以上各級政府應按照災害損失情況制定相應的救災預案，并確定不同的災害救援響應等級，建立災害應急機制。立法要對相關地區(qū)、部門或單位的應急職責和主要任務、應急反應或行動措施作出科學、規(guī)范的表述，對防災救災資源、條件、力量的組織配備以及必要的應急避難場所安排、相應的防御指引、人員緊急轉移等應急響應措施作出可操作的明確規(guī)定，對受災者的臨時性緊急安置，災后重新規(guī)劃、恢復與重建,根據(jù)災情及時提供救災資金，進行各種災后保險賠償?shù)冉o予可行的安排。

4.健全農(nóng)業(yè)災害應急響應制度。災害的應急響應是一種準軍事化的措施，必須依法規(guī)定應急響應機制的啟動條件，明確規(guī)定應急響應機制的實體條件（如相關的監(jiān)測、檢測、報告主體，應急響應的請求主體、決定主體及其權限，災害嚴重性達到采取應急處理措施的程度等）和程序條件（如負有報告義務的主體向上級機關報告的期限、步驟與方法，決策主體作出決策并通知實施主體采取相應響應措施的期限、步驟與方式等）。

5.明確政府和公民在突發(fā)農(nóng)業(yè)災害事件中的權利義務，把災害狀態(tài)下政府與公民的行為納入法治軌道。為了依法、及時、有效地應對重大農(nóng)業(yè)災害突發(fā)性事件，防止政府在防治突發(fā)性農(nóng)業(yè)災害過程中的錯位、越位、缺位與不到位特別是緊急行政權的非理性運作，應當對政府在緊急狀態(tài)下的權力和職責作出盡可能明確、詳細的規(guī)定。立法必須嚴格規(guī)定政府采取行政強制、行政規(guī)制、行政征用等強制性應急措施的條件、權限和程序，嚴格區(qū)分由常規(guī)行政主導的防治機制和由緊急行政主導的應急處理機制，確保政府的防治機制在法律框架內(nèi)運作，防止政府緊急權力的濫用。同時，立法還應明確規(guī)定公民及社會組織在應對突發(fā)性農(nóng)業(yè)災害過程中的權利和義務，特別要明確因政府依法采取強制措施而使公民的人身自由受到限制、公民及社會組織的財產(chǎn)受到損失時如何獲得救濟和怎樣救濟。立法還要建立對政府行使緊急權力的監(jiān)督機制（包括司法審查、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督、公眾監(jiān)督等），設定各種權利救濟機制。

（四）加強對農(nóng)民的災害防治宣傳教育

農(nóng)業(yè)災害防治是一個系統(tǒng)工程，在建立健全相關法律制度的基礎上，要加強對農(nóng)業(yè)災害防治法律關系主體——農(nóng)民的災害防治宣傳教育，通過法律的指引、評價、預測、教育和矯正功能引導和規(guī)范農(nóng)民的防災減災行為，規(guī)范、約束其農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，引導其行為范式朝著人與自然相協(xié)調的方向發(fā)展。同時，要利用技術、經(jīng)濟、法律、教育、行政等多種手段有效地調動全社會的力量應對農(nóng)業(yè)災害，實現(xiàn)綜合治災，達到農(nóng)業(yè)災害防治的最大效益。

參考文獻

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［2］岳杰勇.中國社會危機管理的發(fā)展趨勢與機制完善研究［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2006，（3）：30.

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［4］王懷勇.政府信息分享利用機制論綱［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2006，（4）：54—55.

責任編輯：林墨