馬文田

摘要：盡管中國農(nóng)村公路供給主體在改革開放前后發(fā)生了變化，但中央政府和國家財政的缺位現(xiàn)象基本上沒有改變。為促進(jìn)我國農(nóng)村公路建設(shè)，要合理界定各級政府對于農(nóng)村公路的供給職責(zé)，創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)的融資機(jī)制，改革農(nóng)村公路的決策機(jī)制，從而有效滿足農(nóng)民的修路需求，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；制度變遷；農(nóng)村公路供給

中圖分類號：F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0057—03

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)村公路具有較強(qiáng)的社會公益性，屬于公共產(chǎn)品，大多需要公共部門（政府）介入并由財政提供資金來源。中國的農(nóng)村公路供給同樣存在國家財政以及各級政府支持。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國農(nóng)村公路的供給主體是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地方政府以及農(nóng)民個體，采用了財政制度以外的籌資方式，這與當(dāng)時的歷史背景和國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。改革開放后，中國逐漸具備了將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村的基本條件，由于各級政府對農(nóng)村公路供給的財權(quán)、事權(quán)劃分不清，農(nóng)村公路供給相對滯后，成為當(dāng)前制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。

一、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展時期的農(nóng)村公路自給自足

1949年新中國成立時，現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。全國鐵路營業(yè)里程僅2.18萬公里，公路8.07萬公里，內(nèi)河航道7.36萬公里，通郵里程70.6萬公里，航空郵路014萬公里。中央政府在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并為此做出一系列制度安排，實行“財政收支、物資調(diào)度、現(xiàn)金管理”三統(tǒng)一。其中，公路建設(shè)由中央、地方政府共同承擔(dān)，中央政府負(fù)責(zé)國家干線公路的規(guī)劃、投資與修建；各省、自治區(qū)以及直轄市人民政府負(fù)責(zé)本行政管轄區(qū)域內(nèi)的公路規(guī)劃、投資和建設(shè)。除了鼓勵以鐵路為主的交通設(shè)施向東北等重工業(yè)基地延伸之外，農(nóng)村公路建設(shè)并未納入國家發(fā)展戰(zhàn)略（Demurger，2001）。1953—1957年，中央政府的公路投資約6.05億元，主要投向國家重點發(fā)展的工業(yè)基地，新建改建干線公路約15.28萬公里；同期，各省區(qū)政府公路投資約5億元。1958年起，除了國防公路仍由中央政府?？罱ㄔO(shè)外，公路建設(shè)不再納入國家發(fā)展計劃，全部下放由省、自治區(qū)政府負(fù)責(zé)，而農(nóng)村公路建設(shè)則由農(nóng)村各級集體經(jīng)濟(jì)組織(公社、大隊、生產(chǎn)隊)自籌資金、自行組織勞動力進(jìn)行修建和養(yǎng)護(hù)，即所謂的“民工建勤”制度。

這一時期的農(nóng)村公路供給主體是人民公社和農(nóng)戶個體，籌資方式以“民工建勤、民辦公助”為主。據(jù)估算，1949至1978年間，全國農(nóng)村公路的每年民工建勤折算投入約為40億元，約占農(nóng)村公路建設(shè)總投資的30%左右（郭小碚、羅仁堅，1998）。

二、財政包干后的農(nóng)村公路快速發(fā)展

1978年，中國的改革開放首先從農(nóng)村起步，為了增加農(nóng)民收入，國家也相應(yīng)加大了財政支農(nóng)力度。1980年，我國開始實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，調(diào)整了中央和地方的財政分配格局。1984年起設(shè)立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級財政，1985和1988年又分別實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制和“包干財政”的辦法?！鞍韶斦钡霓k法實施之后，有力地刺激了地方政府增收創(chuàng)收的積極性，不少財政實力雄厚的省份加大了農(nóng)村公路投資力度，希望通過交通條件的改善帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如廣東省率先引入外資修建了全國第一條收費公路，通過“以貸修路、以路還貸”的籌資方式推動了全省農(nóng)村公路建設(shè)，加快了廣東特別是珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展速度。交通部也對廣東省的公路融資機(jī)制創(chuàng)新予以肯定，在1994年7月發(fā)布的《關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)問題的通知》規(guī)定，“為了籌集公路建設(shè)資金，加快公路建設(shè)發(fā)展速度，國家允許外商或國內(nèi)非交通管理部門獨資、合資建設(shè)和經(jīng)營公路，對已建成的收費公路允許有償將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商或國內(nèi)非交通管理部門”。但在此階段，農(nóng)村公路供給主要依靠地方政府的財政投入，民工建勤制度也依然發(fā)揮著重要作用。

三、分稅制改革后的農(nóng)村公路供給停滯

20世紀(jì)90年代之后，財政包干制度的弊端日漸顯現(xiàn)，中央政府和地方政府之間的財權(quán)、事權(quán)配置錯位。中央政府的財政收入日益下降，無力在全國范圍內(nèi)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，而地方財政收入則主要集中在省、市一級政府，財政收入最少的縣、鄉(xiāng)政府卻承擔(dān)了大部分的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職能。中國約有70％以上的公共支出由地方政府承擔(dān)，其中55％以上由縣、鄉(xiāng)及以下政府承擔(dān)。1994年，我國進(jìn)行了分稅制改革，開始構(gòu)建公共財政制度框架，但財政支農(nóng)范圍仍集中在農(nóng)田水利建設(shè)，只有中西部地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)由于“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”的實施而有所加強(qiáng)。1994年財稅體制改革之后，地方政府財力大幅下降，財政缺口的出現(xiàn)引發(fā)了地方政府的亂收費、亂攤派、亂集資行為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。1999年，全國約有1100多個縣不能正常足額發(fā)放工資，全國農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費負(fù)擔(dān)約計1200多億元。其中“三提五統(tǒng)”約600億元。受財政壓力以及本位利益驅(qū)動，地方政府傾向于將資源投向工業(yè)和城鎮(zhèn)，農(nóng)村公路建設(shè)再度停滯。

2000年，中央政府選取了安徽等省區(qū)進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，2006年1月1日起全國免征農(nóng)(牧)業(yè)稅。鄉(xiāng)、村兩級政府無法再通過稅費向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁債務(wù)，鄉(xiāng)村債務(wù)日漸顯性化。2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政凈債務(wù)1770億元，全國約有65％的鄉(xiāng)村負(fù)債，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比例更高。為了實現(xiàn)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，中央政府承擔(dān)了中西部地區(qū)的公路供給職能，僅2002年就在西部地區(qū)建設(shè)通縣公路項目252個，建設(shè)里程2.61萬公里，涉及17個省區(qū)，總投資310億元，其中國家財政撥款167億元，地方配套資金143億元。2003年，中央政府又在全國范圍內(nèi)啟動了縣際及農(nóng)村公路建設(shè)項目5300多個，建設(shè)總里程達(dá)78萬公里，總投資750億元。截至2005年底，全國尚有75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路、1.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青(水泥)路，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的0.2%和35%；有3.8萬個建制村不通公路、38萬個建制村不通瀝青(水泥)路，分別占建制村總數(shù)的57%和59%。

四、中國農(nóng)村公路供給不足帶來的不良后果

由于中國農(nóng)村公路的供給不足，導(dǎo)致了中國農(nóng)村公路的諸多問題。

1.中國農(nóng)村公路的總量少，通暢率低。據(jù)交通部2007年4月23日的《全國農(nóng)村公路通達(dá)情況專項調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》的數(shù)據(jù)，截至2005年12月31日，全國農(nóng)村公路總里程為296.5萬公里，其中縣道公路只有50.7萬公里、鄉(xiāng)道公路只有98.8萬公里，且通暢率不高，農(nóng)民出行難的問題未能得到全面解決。

2.農(nóng)村公路整體技術(shù)等級較低。中國農(nóng)村公路的技術(shù)等級整體呈現(xiàn)出隨行政等級的降低而降低的特點，表現(xiàn)為等級公路里程比重下降、等外公路里程比重上升。改革開放前，中國的農(nóng)村公路以等外公路為主，技術(shù)等級低，低級路面和無路面公路占多數(shù)。改革開放后，農(nóng)村公路建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)村公路技術(shù)等級逐年提高，路面狀況明顯改善。據(jù)交通部2007年4月23日的《全國農(nóng)村公路通達(dá)情況專項調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》的數(shù)據(jù)，截至2005年底，全國農(nóng)村公路中等級公路達(dá)到117萬公里，占農(nóng)村公路總里程的80%，瀝青水泥路面里程64萬公里，占全國農(nóng)村公路總里程的43%。

3.農(nóng)村公路質(zhì)量相對較低。據(jù)交通部2007年4月23日的《全國農(nóng)村公路通達(dá)情況專項調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村公路中，瀝青水泥路面（有鋪路裝路面、簡易鋪裝路面）里程102.7萬公里，占全國農(nóng)村公路總里程的34.6%；未鋪裝路面里程193.8萬公里，占全國農(nóng)村公路總里程的654%，存在著隨行政等級降低，瀝青水泥路面里程比重下降、未鋪裝路面里程比重上升的特點。

五、中國農(nóng)村公路有效供給不足的原因

1.國家財政投入不足。從國外經(jīng)驗來看，農(nóng)村公路是專為農(nóng)村居民提供出行、交通運輸?shù)确?wù)的公共產(chǎn)品，投入大但經(jīng)濟(jì)效益低，具有消費的非排他性和非競爭性，通常由政府作為供給主體。但中國的國家財政在農(nóng)村公路供給過程中長期缺位，這與中央政府的工業(yè)化、城市化投資傾向有關(guān)。據(jù)各年《中國統(tǒng)計年鑒》資料，“一五”到“九五”期間，財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比重在5.92％—11.71％之間，20世紀(jì)90年代之后雖然提至13％—16％，但財政支農(nóng)支出占GDP的比重卻低于改革開放前的水平。1978—2004年間的財政支農(nóng)支出占GDP的平均比重為5.39%，明顯低于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期的11.58%，其中，1979—1994年間平均為5.7％，1995—2004年間平均為4.89%，2005年末的財政支農(nóng)比重達(dá)到建國后最低水平。國家財政的投入不足，影響了包括農(nóng)村公路在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給。

2.制度外籌資機(jī)制難以滿足農(nóng)村公路建設(shè)需求。與普通公路特別是高速公路相比，農(nóng)村公路具有一次性投資規(guī)模巨大、資金回收期長、風(fēng)險較高但利潤較低的特點，在市場經(jīng)濟(jì)條件下對商業(yè)資金缺乏天然的吸引力，目前主要以地方政府財政投資與民工建勤制度為主，實際上是一種制度外籌資模式，即資金來源于財政預(yù)算之外，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種形式集資的自籌資金，以及農(nóng)村各級集體經(jīng)濟(jì)組織為了提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的籌資，收支范圍、用途投向等缺乏透明度和明確的法律法規(guī)依據(jù)。1994年分稅制改革后，事權(quán)逐級下放，財權(quán)卻向中央及省級政府集中。2000年的農(nóng)村稅費改革僅強(qiáng)調(diào)了減少農(nóng)民稅負(fù)，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路建設(shè)費、集資和村提留，卻未能夠形成有效的農(nóng)村公路融資機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公路的主要供給主體，財政收入大幅減少，而上級政府給予的轉(zhuǎn)移支付很少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織陷入了無錢無力辦事的困境，難以滿足日益增長的農(nóng)村公路需求。

此外，上級的農(nóng)村公路專項投資往往需要地方政府再安排一定比例的配套資金，也制約了地方政府建設(shè)農(nóng)村公路的積極性。比如在河南省鶴壁市，“村村通”工程的資金供給標(biāo)準(zhǔn)是河南省財政補(bǔ)貼10萬元，鶴壁市財政補(bǔ)貼10萬元，縣財政補(bǔ)貼2萬元，村里負(fù)責(zé)路基修建。

3.農(nóng)村公路供給的決策機(jī)制難以體現(xiàn)農(nóng)民實際需求。從各國的經(jīng)驗來看，政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策主要有兩種模式：一是“自下而上”的決策模式，一是“自上而下”的決策模式。前者是指政府主要以居民的需求為主確定公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、供給數(shù)量和供給價格，將公共產(chǎn)品的供給目標(biāo)確定為滿足公共產(chǎn)品的社會消費需求，以達(dá)到整個社會福利最大化。西方國家一般采取這種公共產(chǎn)品供給模式。后者是指政府主要從經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，提出公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、供給數(shù)量和供給價格，并以此為依據(jù)進(jìn)行供給。該供給決策模式的出發(fā)點是政府能夠從宏觀的角度出發(fā)考慮長遠(yuǎn)利益，制定出更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的公共產(chǎn)品供給方案，而居民的需求通常是短視的和自利的，有時還會與政府的目標(biāo)沖突，同時，出于免費搭車的心理，政府也難以從居民手中得到真實的需求信息。因此，該決策模式雖然也考慮居民對公共產(chǎn)品的需求，但并不以此為依據(jù)。我國的農(nóng)村公路供給就采取了“自上而下”的決策模式。農(nóng)村公路供給量不由農(nóng)民需求而定，而是由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力決定。廣大農(nóng)民并不真正具備對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路供給的決策權(quán)或者參與權(quán)，農(nóng)民的意見和利益難以傳遞到上級政府，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村公路的供求錯位。

六、政策建議

我國的農(nóng)村公路特點和中國農(nóng)民的實際需求，決定了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度應(yīng)該是政府供給制度為主體的制度集合。在當(dāng)前的社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)村公路供給，滿足農(nóng)民強(qiáng)烈的修路需求。

1.建立農(nóng)村公共財政制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求會不斷增加，如何在公共財政范圍內(nèi)增加基層政府提供公共產(chǎn)品供給的能力就成為迫切需要解決的問題。當(dāng)前，應(yīng)建立農(nóng)村公共財政制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對包括農(nóng)村公路在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給能力。

2.合理界定各級政府的公共產(chǎn)品供給職能。根據(jù)農(nóng)村公路的級別和受益范圍，合理界定各級政府的職責(zé)，進(jìn)一步加大中央政府對農(nóng)村公路的投資。中西部地區(qū)財力較弱，建議由中央財政承擔(dān)較多的農(nóng)村公路供給職責(zé)，同時，加大并落實國家財政對各項農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，例如對農(nóng)民自建通村公路給予適當(dāng)補(bǔ)助等。同時，對屬于國家財政職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目負(fù)責(zé)到底,盡量不要求地方政府配套,以免造成新的欠賬和村級債務(wù)。

3.改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制，在財政資源有限的情況下優(yōu)先提供農(nóng)民最急需的公共服務(wù)項目。不少學(xué)者的實地調(diào)研結(jié)果表明，中國農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出先生產(chǎn)、后生活的特點，對農(nóng)村公路的需求較為迫切。在當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的決策機(jī)制中，雖然農(nóng)民可以對一些村級公共品實行“一事一議”，但對包括農(nóng)村公路在內(nèi)的規(guī)模較大的公共產(chǎn)品供給難以直接表達(dá)訴求，農(nóng)村公路的供求之間存在信息不對稱。因此，要提高農(nóng)村公路的供給水平，需要探索可以反映農(nóng)民訴求的決策機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)村公路供給過程中的參與權(quán)。

4.改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金籌集機(jī)制，建立多主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。中國農(nóng)村公路建設(shè)需求規(guī)模較大，在單靠政府有限財力的投入和農(nóng)民積累無法滿足的情況下，建議借鑒國外經(jīng)驗，改革農(nóng)村公路供給的資金籌集機(jī)制，積極利用市場力量和非政府組織來共同參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，這樣既可以滿足農(nóng)民的需求，又可以緩解國家的財政壓力。對于農(nóng)村公路可以嘗試采用政府與市場混合提供的方式，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，按照“誰投資誰受益、誰引進(jìn)誰收費”的原則，通過優(yōu)惠政策積極引進(jìn)民間資金或者外資參與供給。如通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村公路的經(jīng)營權(quán)等方式引入民間資金和外資進(jìn)行投資建設(shè)。

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