地方政府改革關(guān)鍵是處理和老百姓的關(guān)系

《南風(fēng)窗》：政府創(chuàng)新是一個(gè)在全世界范圍內(nèi)都被接受的提法，但是創(chuàng)新這個(gè)詞更多地用于商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新獲得更大的市場(chǎng)份額，在這里，創(chuàng)新有一個(gè)明確的目的。但政府是不該有獨(dú)立的利益的，那么該怎樣理解政府創(chuàng)新呢?

李凡：我覺(jué)得用改革比較好一點(diǎn)，但創(chuàng)新這個(gè)詞更有中國(guó)特色。政府創(chuàng)新主要是為了治理，首先是政府內(nèi)部的治理，比如機(jī)構(gòu)多了，砍掉一些；再一個(gè)是怎么面對(duì)老百姓，政策怎么體現(xiàn)老百姓的利益。我關(guān)注的更多是后者，即政府在制定政策、執(zhí)行政策的過(guò)程當(dāng)中所體現(xiàn)的和老百姓的關(guān)系，是用民主的方式，還是用專制的方式。是像傳統(tǒng)的方式，我說(shuō)話你就得聽(tīng)，不聽(tīng)就是壞蛋就要抓起來(lái)；還是允許老百姓說(shuō)話，甚至允許老百姓改變政府的政策。

比如湖北成寧的改革，主要就是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，把“七站八所”都去掉，基本上沒(méi)有涉及如何處理與老百姓的關(guān)系。再比如深圳曾經(jīng)嘗試的“行政三分”，就是要把香港的經(jīng)驗(yàn)搬過(guò)來(lái)，在行政權(quán)內(nèi)部實(shí)行權(quán)力制衡。也可以說(shuō)這些是創(chuàng)新，但不是解決和老百姓的關(guān)系上，是政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革。在中國(guó)目前的情況下，各種創(chuàng)新都可以試，不過(guò)還是要關(guān)注政府和老百姓的關(guān)系。

《南風(fēng)窗》：與政府相比，老百姓的力量相對(duì)是比較弱的，事實(shí)上并沒(méi)有力量真正促使政府去改變，政府不改變，老百姓拿他也沒(méi)辦法，如果政府愿意改變，老百姓大概也只能接受。那么政府創(chuàng)新的動(dòng)力從哪里來(lái)?

李凡：對(duì)，各地確實(shí)也有一些不講理的創(chuàng)新，比方說(shuō)河北的某些地方就認(rèn)為，既然村支部書記是代表黨的，就該讓他吃皇糧，變成公務(wù)員，理由是這能保證地方治理的穩(wěn)定，村支書也有意愿去好好干活。有人在提這樣的方案。再舉一個(gè)例子，現(xiàn)在一些地方正在搞這樣的試驗(yàn)，縣委書記到了年限不升職，但級(jí)別上提到副市級(jí)，這樣縣委書記在退休時(shí)就可以享受副局級(jí)待遇。這樣的試驗(yàn)叫做穩(wěn)定官員，好好工作。當(dāng)然，官場(chǎng)有官場(chǎng)的邏輯，升遷就代表你有成就，可是越往上官位越少，這就引起了下層官員“跑官”，于是就開(kāi)始試驗(yàn)，他們管這些也叫政府創(chuàng)新。我不認(rèn)為這是創(chuàng)新，這就是吃老百姓，有錢也不能這么花啊。

中國(guó)現(xiàn)在最大的問(wèn)題是政府跟老百姓的關(guān)系怎么解決，在中國(guó)要是講創(chuàng)新的話，還是要圍繞這個(gè)問(wèn)題來(lái)展開(kāi)。當(dāng)然我指的是地方政府，中央政府面臨的是另外的問(wèn)題，比如部門利益的協(xié)調(diào)。

“不鼓勵(lì)，不反對(duì)，不處罰”

《南風(fēng)窗》：中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平有這樣一個(gè)論述，他說(shuō)：“政府創(chuàng)新是通過(guò)政府官員的改革行為得以實(shí)現(xiàn)的，因而其直接動(dòng)力就是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，選拔和培養(yǎng)一批具有改革精神和公共責(zé)任感的高素質(zhì)官員隊(duì)伍，是政府創(chuàng)新的基本條件?！钡钦畡?chuàng)新的目的就是推進(jìn)民主，就是解決怎么選擇好的官員的問(wèn)題，因?yàn)榇饲暗倪x人體制讓很多不合適的人占據(jù)了政府的崗位。于是在政府創(chuàng)新的邏輯上，就出現(xiàn)了一個(gè)解不開(kāi)的死循環(huán)了，怎么才能突破這個(gè)困境呢?官員們?yōu)槭裁匆阏畡?chuàng)新呢?

李凡：我觀察的政府創(chuàng)新案例也比較多了，可以從幾個(gè)角度看這個(gè)問(wèn)題。一是現(xiàn)在的基層官員們學(xué)歷高、年紀(jì)輕、思想比較開(kāi)放，能接觸到國(guó)內(nèi)國(guó)外各種信息，他知道未來(lái)大概會(huì)怎么發(fā)展，在觀念上有了這個(gè)基礎(chǔ)。第二，地方官員看到了老百姓的生活，很多人又是從農(nóng)民家庭出來(lái)的。地方官員跟上面的官不一樣，他要直接面對(duì)老百姓，要想問(wèn)題怎么解決，用什么辦法緩和政府跟老百姓的關(guān)系。我問(wèn)過(guò)很多官員，他們認(rèn)為跟老百姓用對(duì)話的方式進(jìn)行改革是可以解決問(wèn)題的，但現(xiàn)在上面沒(méi)有指令，做還是不做?他認(rèn)識(shí)到必須立足于解決問(wèn)題的姿態(tài)，要解決問(wèn)題，現(xiàn)有的體制就必須變，這是促使創(chuàng)新的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。第三，從各級(jí)政府來(lái)看，都是給下級(jí)一個(gè)空間，中央不斷強(qiáng)調(diào)民生，要給老百姓做好事。這個(gè)空間不大，但做什么好事是可以選擇的。如果仔細(xì)看各地的政府創(chuàng)新，就會(huì)發(fā)現(xiàn)都是向前邁了一個(gè)小碎步，就走不動(dòng)了。第四，還有個(gè)政績(jī)考量，這是官場(chǎng)的邏輯。各地政府都愿意做全國(guó)第一，如果他認(rèn)為創(chuàng)新動(dòng)作能獲得上級(jí)的認(rèn)可，他就會(huì)做。第五，就是俞可平說(shuō)的責(zé)任心，比如沿海各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政收入上動(dòng)輒幾億元，每年都有老百姓罵街，同僚也罵街，說(shuō)當(dāng)官的瞎花錢。這些官員就有動(dòng)力讓別人不罵他，證明自己沒(méi)亂花錢，把錢是怎么花的公開(kāi)。這就變成改革了，我們現(xiàn)在做的預(yù)算公開(kāi)就是這個(gè)道理的。官員進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)因就是把這些因素綜合考慮的。

但總的來(lái)看，創(chuàng)新的問(wèn)題也很大。第一，沒(méi)有“尚方寶劍”，中央對(duì)此基本上什么都不說(shuō)，既沒(méi)有政策支持，也沒(méi)法律支持。為此改革呈現(xiàn)出分散性，這個(gè)地方搞這個(gè)，那個(gè)地方搞那個(gè)。第二，往往改革搞三兩年，甚至一年就進(jìn)行不下去了，搞改革的官員調(diào)走了就“人亡政息”了。

在改革中官場(chǎng)邏輯非常重要，例如人們要看改革是否影響了升遷，如果官員們并沒(méi)有因?yàn)楦母镉绊懙缴w，就會(huì)有別人繼續(xù)去做，比如主持步云直選的區(qū)委書記現(xiàn)在是雅安市委副書記，雖然選舉做不下去了，但官員不受影響。這個(gè)官場(chǎng)邏輯存在的話，大家就敢往下走了。上面實(shí)際上給了地方改革一個(gè)空間，總結(jié)起來(lái)就是幾句話，對(duì)地方的改革“不鼓勵(lì)，不反對(duì)，不處罰”。

《南風(fēng)窗》：持這種態(tài)度是出于什么原因呢?

李凡：經(jīng)濟(jì)體制改革的初期就是這個(gè)狀態(tài)，從上到下都不大知道怎么走，從鄧小平的經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始到現(xiàn)在的政治體制改革，還是“摸著石頭過(guò)河”，誰(shuí)來(lái)摸呀?地方政府去摸，地方政府試水，上級(jí)政府在看，對(duì)嘗試的結(jié)果不表態(tài)，但心里有數(shù)，在評(píng)估該往哪個(gè)方向走，如果結(jié)果都不行，那就先不動(dòng)。地方政府改革就是個(gè)“試水”的過(guò)程。

矛盾處于中間狀態(tài)，最容易出現(xiàn)改革

《南風(fēng)窗》：改革的過(guò)程某種意義上可以視為中央向地方政府放權(quán)的過(guò)程，在改革之前，政府官員對(duì)資源的控制權(quán)和剩余索取權(quán)之間的聯(lián)系是被切斷的，放權(quán)也就是把尋租的權(quán)力給了地方政府和官員。政府創(chuàng)新會(huì)不會(huì)是這個(gè)過(guò)程的繼續(xù)呢?很難讓人不聯(lián)想到“尺蠖效應(yīng)”。

李凡：不完全是。我們談到的政府創(chuàng)新是怎么解決政府和老百姓之間的關(guān)系問(wèn)題，比如用行政改革，用政治改革的方式來(lái)解決。到目前為止，地方政府創(chuàng)新基本上還是個(gè)政治問(wèn)題，中國(guó)的政治體制改革滯后是毫無(wú)疑問(wèn)的，所以面臨一大堆問(wèn)題，比如你說(shuō)的尋租。有的地方政府現(xiàn)在變得很壞，我們大量的調(diào)查已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，但這樣的大背景下有那么幾個(gè)地方在進(jìn)行地方政府改革，這些創(chuàng)新就是要解決地方政府很壞的問(wèn)題。從中國(guó)地方政府的整個(gè)格局來(lái)看，這是很小的一塊。俞可平他們兩年才評(píng)了10個(gè)獎(jiǎng)，但全國(guó)有2500個(gè)縣、3.5萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)，絕大部分都不搞政府創(chuàng)新的。

但有那么一些人是想辦好事的，我們不能把人都看成混蛋。我們接觸過(guò)很多官員，改革思想很強(qiáng)的。

《南風(fēng)窗》：你前面提到的湖北成寧改革，據(jù)媒體報(bào)道似乎完全是宋亞平個(gè)人想法的實(shí)施，與老百姓的推動(dòng)沒(méi)有關(guān)系。而那些致力于改善與民眾關(guān)系的改革，其動(dòng)力和壓力也不一定直接來(lái)自老百姓吧?

李凡：那不一定?？戳诉@么多地方政府的改革之后，可以感覺(jué)到，在沒(méi)有老百姓的壓力的情況下，地方政府沒(méi)有創(chuàng)新的沖動(dòng)。還有一種情況，老百姓與地方政府矛盾處于尖銳階段，政府也是不會(huì)搞改革的，搞了老百姓就要造反了，他敢跟老百姓對(duì)話嗎?那時(shí)候他怕老百姓。我們看過(guò)很多壓力很大的地方，跟政府官員談，他根本沒(méi)心思搞改革，因?yàn)樯霞?jí)給他的任務(wù)是維持治安，是要政治穩(wěn)定，先把老百姓壓住再說(shuō)。越壓老百姓越罵，越罵就越要壓，就形成了一個(gè)循環(huán)。

只能在矛盾相對(duì)處于中間狀態(tài)，有壓力、但不至于讓地方政府喘不過(guò)氣來(lái)的時(shí)候，官員才會(huì)搞改革。老百姓有上訪的，有上街的，但不是特別強(qiáng)烈，他就要找個(gè)辦法把老百姓的壓力釋放一下。現(xiàn)有的改革都是跟這個(gè)有關(guān)系的，比如步云鄉(xiāng)長(zhǎng)直選，為什么選那個(gè)鄉(xiāng)，就是因?yàn)槟莻€(gè)鄉(xiāng)的壓力不大。包括地方的預(yù)算改革，我們?cè)谀抢镒觯习傩章?tīng)說(shuō)北京來(lái)人了，要來(lái)見(jiàn)我們“上訪”。但那個(gè)壓力不大，如果老百姓把政府圍住，他們還敢搞嗎?不敢了。

改革的標(biāo)志性人物與官場(chǎng)邏輯

《南風(fēng)窗》：每個(gè)地方的改革都有一個(gè)標(biāo)志性的人物在推動(dòng)，這些人和他們的際遇有哪些共同之處嗎?

李凡：年輕、有學(xué)歷、思想比較開(kāi)放，信息獲取多，比較開(kāi)明，看到的基本上是這樣。在溫嶺，是宣傳部出面改革。這是中國(guó)唯一的一家，跟他們的官員一談，那思想解放得恐怕你我都跟不上。

《南風(fēng)窗》：他們的思想解放到了他的心真正跟老百姓在一起了嗎?

李凡：至少想給老百姓辦點(diǎn)好事。不是說(shuō)所有搞改革的人都和老百姓站在一起，因?yàn)楸澈筮€有官場(chǎng)邏輯，當(dāng)官是個(gè)職，目標(biāo)就是升遷。這是一個(gè)文化傳統(tǒng)，光宗耀祖，治國(guó)平天下。還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是清官思想，搞改革的人一般都有這個(gè)。清官思想不是說(shuō)要把權(quán)力讓給老百姓，而是想為老百姓做好事，而現(xiàn)代社會(huì)的清官思想就不光是做好事，還要讓老百姓自己決定一些什么，這就是民主思想和清官思想的結(jié)合。

比如溫嶺搞了七八年的民主懇談，他的目的是通過(guò)與老百姓對(duì)話，知道老百姓想的是什么，然后再做決策，避免老百姓的不滿意。整個(gè)民主懇談的思路就是讓老百姓把話說(shuō)出來(lái)，然后“為你做主”。我跟當(dāng)?shù)毓賳T講，這個(gè)思路有問(wèn)題，應(yīng)該是讓老百姓來(lái)做主，如果老百姓形成了多數(shù)意見(jiàn)，政府必須做。不能是老百姓形成了多數(shù)意見(jiàn)，政府還是拿來(lái)做參考，那就沒(méi)意義了這就變成了老百姓可以做主了。這個(gè)老百姓是誰(shuí)呢?是法律授予權(quán)力的老百姓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表。把你的預(yù)算拿出來(lái)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表真正行使決定權(quán)。這就從民主懇談?dòng)诌M(jìn)了一步，真正能形成人大代表和政府之間的一個(gè)制衡關(guān)系了。

很多地方政府在做聽(tīng)證會(huì)，但多數(shù)是假的。如果老百姓形成多數(shù)意見(jiàn)，就按老百姓的要求去做，這對(duì)現(xiàn)在的政府來(lái)說(shuō)是很難的。只有老百姓說(shuō)話能起作用的，可以叫政府創(chuàng)新，別的不能叫。

《南風(fēng)窗》：按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在被認(rèn)為是政府創(chuàng)新的試驗(yàn)就有很多假貨了。

李凡：對(duì)，很多都不是。我是公開(kāi)這么講的。

《南風(fēng)窗》：對(duì)于地方政府進(jìn)行創(chuàng)新而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否也是一個(gè)必要條件呢?有多重要?

李凡：我仔細(xì)研究了十七大報(bào)告，還是在強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一位的，第一還是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第二才是考慮其他一些問(wèn)題。到了中西部地區(qū)，發(fā)展絕對(duì)還是排在第一位的事，來(lái)個(gè)企業(yè)能發(fā)財(cái)就行，管什么環(huán)境啊。但東部沿海地區(qū)就不一樣了，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到幾億元了，在這樣的情況下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核在變，老百姓的要求也在變。比如在溫嶺，讓我們都想不到的，老百姓最關(guān)注的是環(huán)境問(wèn)題。老百姓的要求在變，中央又一再要求樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，那地方官員聰明點(diǎn)的還不跟著快點(diǎn)轉(zhuǎn)?

責(zé)編：趙 義