地球的演進(jìn)和人類(lèi)的生存發(fā)展為人類(lèi)社會(huì)留下了許多珍貴的自然遺跡和人文遺跡，前者如華山風(fēng)景名勝區(qū)，后者如平遙古城。這些遺跡是人類(lèi)的自然和文化遺產(chǎn)。我國(guó)對(duì)這些文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)不遺余力，并已形成了一個(gè)較完備的法律體系。

我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律現(xiàn)狀

我國(guó)疆域廣闊、地形復(fù)雜，氣候多樣，歷史悠久。因此，和其他國(guó)家相比，我國(guó)是世界遺產(chǎn)資源最豐富的國(guó)家。

1.我國(guó)的文化和自然遺產(chǎn)現(xiàn)狀。我國(guó)于1985年11月22日加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，至2007年6月，我國(guó)共有35處世界遺產(chǎn)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《名錄》），排名世界第三。

除了已列入《名錄》中的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)外，目前，我國(guó)還擁有如云南石林喀斯特地貌、陜西華山風(fēng)景名勝區(qū)等具有文化和自然遺產(chǎn)價(jià)值的各類(lèi)國(guó)家遺產(chǎn)地3795個(gè)，約占國(guó)土面積的十分之一。對(duì)這些未列《名錄》的文化和自然遺產(chǎn)，國(guó)家和地方政府通過(guò)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)制度、重點(diǎn)文物保護(hù)制度、自然保護(hù)區(qū)制度來(lái)加以重點(diǎn)保護(hù)。從1982年至2005年，我國(guó)已分六次共批準(zhǔn)了187個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和上百座歷史文化名城。同時(shí)，為了保護(hù)文化、自然遺產(chǎn)，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施遺產(chǎn)地全民教育普及工程（通過(guò)多種形式在廣大學(xué)生中普及遺產(chǎn)地保護(hù)的基本知識(shí)，增強(qiáng)公眾意識(shí)，倡導(dǎo)全民參與遺產(chǎn)地保護(hù)），國(guó)家遺產(chǎn)地能力建設(shè)工程（如西安大明宮大遺址建設(shè)保護(hù)工程），國(guó)家遺產(chǎn)地?cái)?shù)字化工程（建立遺產(chǎn)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)），國(guó)家遺產(chǎn)地和諧發(fā)展示范工程（選擇一批地處貧困地區(qū)的國(guó)家遺產(chǎn)地，在有效保護(hù)的前提下，發(fā)展遺產(chǎn)地旅游業(yè)）等四大工程。

2.我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護(hù)的法律現(xiàn)狀及其特點(diǎn)。我國(guó)對(duì)文化和自然遺產(chǎn)的法律保護(hù)已形成了“國(guó)際公約—國(guó)家法律法規(guī)—地方法規(guī)”三級(jí)框架格局，并形成了五大特點(diǎn)：第一，以國(guó)際條約的原則和范圍作為我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護(hù)的主線。第二，憲法、法律、國(guó)家法規(guī)多法規(guī)定，分散保護(hù)。第三，編制階段性規(guī)劃綱要，為文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)提供綜合性和整體性規(guī)劃和指導(dǎo)。第四，職能部門(mén)政策性文件對(duì)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡的保護(hù)進(jìn)行政策宣示、行動(dòng)指南和法律保護(hù)輔助。第五，有關(guān)自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方性專(zhuān)門(mén)法規(guī)或規(guī)章，成為我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護(hù)的主要法律形式。

我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡法律保護(hù)發(fā)展趨勢(shì)前瞻

雖然我國(guó)已形成了文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護(hù)的法律體系，并依法對(duì)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡進(jìn)行了不遺余力地保護(hù)。但是，由于自然力的長(zhǎng)期分化和腐蝕及近年來(lái)遺跡地旅游業(yè)的發(fā)展和其他開(kāi)發(fā)活動(dòng)，不少遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性遭到了破壞，遺產(chǎn)也存在許多隱患，加之科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)力量等的不足使遺產(chǎn)得不到有效而充分地保護(hù)。因此，結(jié)合我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)在制度方面做前瞻性的研究既是必要的，也是重要的，它將推動(dòng)中國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)由粗放化轉(zhuǎn)向完善和科學(xué)化。

1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)際合作，增強(qiáng)履約能力是我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)的趨勢(shì)之一?！侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）的宗旨在于為全人類(lèi)保護(hù)具有突出的普遍價(jià)值的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，并要求建立一個(gè)依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)方法組織的永久性的有效制度。所以，在我國(guó)成立專(zhuān)門(mén)的遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，與《公約》所確立的世界遺產(chǎn)委員會(huì)對(duì)口銜接。

2.制定綜合性和專(zhuān)門(mén)性保護(hù)法律，將相關(guān)公約義務(wù)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法上的義務(wù)是我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)的趨勢(shì)之二。目前，我國(guó)沒(méi)有一部能對(duì)公約進(jìn)行轉(zhuǎn)化而使其進(jìn)入我國(guó)國(guó)內(nèi)法體系的法律。因此，為了將公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，保持國(guó)內(nèi)法與公約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并切實(shí)履行《公約》義務(wù)，制定一部綜合性的《文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，規(guī)定明確統(tǒng)一的監(jiān)管體制、確立主體的基本權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，將成為中國(guó)遺產(chǎn)地保護(hù)法體系建設(shè)的一大趨勢(shì)。

3.改進(jìn)國(guó)家遺產(chǎn)地管理體制是我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)的趨勢(shì)之三。目前，中國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行多部門(mén)分工管理的體制。這種多頭管理、政出多門(mén)、權(quán)責(zé)不明的格局，容易產(chǎn)生各部門(mén)之間追求本部門(mén)利益的現(xiàn)象。同時(shí)，各類(lèi)遺產(chǎn)地區(qū)劃重疊、邊界不清、核心功能不明也造成了管理效能低下，不利于統(tǒng)籌遺產(chǎn)地資源的整體保護(hù)。

我國(guó)遺產(chǎn)的管理體制，不能照搬任何模式，須結(jié)合我國(guó)行政管理體制的特點(diǎn)和遺產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，明確中央和地方各級(jí)政府在國(guó)家遺產(chǎn)地保護(hù)中的職責(zé)，在條件成熟后，成立統(tǒng)一的中國(guó)文化和自然遺產(chǎn)管理委員會(huì)，改變當(dāng)前按部門(mén)按地方設(shè)置管理權(quán)的現(xiàn)狀，由其統(tǒng)一監(jiān)管和保護(hù)全國(guó)的文化和自然遺產(chǎn)，并負(fù)責(zé)中國(guó)遺產(chǎn)的世界申報(bào)和對(duì)外協(xié)調(diào)。

4.完善管理制度和配套性激勵(lì)政策是中國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)的趨勢(shì)之四。對(duì)文化和自然遺產(chǎn)、遺跡的可持續(xù)發(fā)展，需要可持續(xù)的法律手段，為此必須從代際公平的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，建立科學(xué)的規(guī)劃制度和激勵(lì)政策。

5.改善執(zhí)法環(huán)境，促進(jìn)守法意識(shí)是我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)法治建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)之五?！胺刹皇菫榱朔勺陨矶恢贫ǖ?，而是通過(guò)法律的執(zhí)行成為社會(huì)的約束，使國(guó)家的各部分各得其所、各盡其應(yīng)盡的職能”，我國(guó)也應(yīng)該逐步地將重點(diǎn)放在法律的實(shí)施和環(huán)境執(zhí)法能力的建設(shè)上，主要應(yīng)通過(guò)以下制度的推行而不斷努力：首先，實(shí)行遺產(chǎn)地決策問(wèn)責(zé)制，對(duì)重大決策失誤當(dāng)事人追究責(zé)任，并強(qiáng)化決策過(guò)程中多學(xué)科專(zhuān)家的參與，逐步推廣遺產(chǎn)地駐場(chǎng)科學(xué)家制度和專(zhuān)家決策咨詢制度，在中央和省級(jí)政府組建遺產(chǎn)地專(zhuān)家咨詢委員會(huì)，及時(shí)了解遺產(chǎn)地的保護(hù)狀況，提出改進(jìn)措施和建議，增大遺產(chǎn)地決策的透明度。其次，建立公眾參與機(jī)制，引進(jìn)聽(tīng)證制度，保障公眾表達(dá)意見(jiàn)的法定權(quán)利。第三，加大宣傳教育的力度，營(yíng)造良好的守法意識(shí)。

本文為司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目：《生態(tài)城市建設(shè)法律保障體系研究》階段性研究成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：07SFB5043

參考文獻(xiàn)

[1]參見(jiàn)《國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)“十一五”規(guī)劃綱要》前言.

[2]新華網(wǎng).國(guó)家歷史文化名城http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/12/content_1022232.htm，2007-11-14.

[3][法]洛克.政府論（下）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1964.132.

作者單位：西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 陜西西安