楊中旭
“先并后改”還是“先改后并”已經(jīng)不重要,解剖鐵道部“獨(dú)立”及大部制改革背后各方的利益博弈及權(quán)力歸位,是為了給后續(xù)改革提供鏡鑒。
鐵道部是分是合,之前的多個(gè)版本,在3月11日這天,煙消云散。
下午3時(shí)許,時(shí)任國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)的華建敏登上人民大會(huì)堂主會(huì)場(chǎng)的講臺(tái),向超過(guò)2900名全國(guó)人大代表報(bào)告《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》。眾所矚目的新版交通部中,鐵道部不在其列。
這一結(jié)果,顯然與人們的期望有著巨大的反差。這種心理直接表現(xiàn)在3月12日的“兩會(huì)”分組審議上,多名政協(xié)委員稱改革滯后,反而成了“獨(dú)立”的借口了。
躲過(guò)了“初一”
對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“保證”不敢相信,已經(jīng)不是第一次。
與外界強(qiáng)烈的不滿相比,鐵路系統(tǒng)內(nèi)部卻是人心初定。
對(duì)一些級(jí)別較高的鐵道部公務(wù)員來(lái)說(shuō),定心丸出現(xiàn)的時(shí)間比華建敏的報(bào)告要早一天。他們得到了可靠的消息,微調(diào)沒(méi)有進(jìn)行。
所謂微調(diào),是2月26日中共中央十七屆二中全會(huì)閉幕之后傳出來(lái)的說(shuō)法。鐵道部的一些官員已經(jīng)知曉,在二中全會(huì)上討論并通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》中,鐵道部獨(dú)立在交通運(yùn)輸部之外。大家剛剛松了一口氣,接著傳來(lái)的卻是“壞消息”:盡管方案已經(jīng)被中央原則通過(guò),但在3月11日之前,“仍有可能微調(diào)”。
如果鐵道部被“微調(diào)”進(jìn)新版交通部,“之前大半年的努力,仍將竹籃打水一場(chǎng)空”。3月5日,鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)在參加“兩會(huì)”分組審議時(shí)曾明確表示,這次機(jī)構(gòu)改革,鐵道部不會(huì)并入交通部。但鐵路系統(tǒng)絕大多數(shù)職工仍然不敢相信,都在忐忑不安地等待命運(yùn)的最后裁決。
對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“保證”不敢相信,已經(jīng)不是第一次。
在此之前,2008年1月,全國(guó)鐵路工作會(huì)議在京召開(kāi),鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)首次在公開(kāi)場(chǎng)合表示,鐵路管理體制不會(huì)有變。講話中,這位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō),大部制乃大勢(shì)所趨,鐵道部對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院的決定堅(jiān)決擁護(hù),將不打折扣地執(zhí)行。
會(huì)議一片笑聲。
在接下來(lái)的講話中,這位領(lǐng)導(dǎo)又表示,鐵路方面的工作,總得有人干。
又是一片笑聲。
“堅(jiān)決擁護(hù),不打折扣地執(zhí)行,意味著鐵道部有可能執(zhí)行‘進(jìn)去的方案,也有可能執(zhí)行‘不進(jìn)去的方案;鐵路方面的工作總得有人干,意味著鐵道部‘進(jìn)去了有人在干這攤活兒,‘不進(jìn)去也有人干這攤活兒?!币晃划?dāng)時(shí)坐在臺(tái)下的官員回憶。
對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話做出模棱兩可的理解,而不是絕對(duì)信任,多少讓人覺(jué)得有些不解。但鐵路系統(tǒng)一位職工告訴《中國(guó)新聞周刊》記者:“如果你了解了3年前那次‘3·18改革給鐵路系統(tǒng)、特別是鐵路系統(tǒng)職工心理帶來(lái)的沖擊,就會(huì)明白我們?yōu)槭裁床桓倚??!?/p>
2005年3月18日,通過(guò)鐵路系統(tǒng)電視電話工作會(huì)議,鐵道部正式宣布撤銷全國(guó)范圍內(nèi)的41個(gè)鐵路分局,變鐵路四級(jí)管理體制為三級(jí)管理體制(鐵道部一鐵路局一站段)。這一決定,令很多在場(chǎng)的司級(jí)干部目瞪口呆。
就在之前一周,一些司級(jí)干部還曾找到鐵道部主要領(lǐng)導(dǎo),問(wèn)及傳聞中的分局裁撤改革。主要領(lǐng)導(dǎo)“拍著胸脯”保證:裁撤分局,純屬無(wú)中生有。消息迅速擴(kuò)散,鐵路系統(tǒng)職工普遍覺(jué)得,領(lǐng)導(dǎo)的保證是一顆定心丸。
站在全局的角度,裁撤分局當(dāng)屬順應(yīng)潮流之舉。在那之前的8年間,中國(guó)鐵路歷經(jīng)5次大面積提速,隨著電力機(jī)車全面取代內(nèi)燃機(jī)車,單列火車往返距離被大大延長(zhǎng),因應(yīng)往日“短距離”往返而設(shè)置的諸多分局開(kāi)始成為累贅。
但是,41個(gè)分局下轄的兩萬(wàn)余名鐵路職工,卻在利益乃至情感上都無(wú)法接受這一結(jié)局。
歷經(jīng)磨難之后,鐵路系統(tǒng)很多職工始終對(duì)各種傳聞保持著“最高的警惕”,凡事總會(huì)先想到“最壞”的結(jié)果。現(xiàn)在,鐵路職工暫時(shí)松過(guò)一口氣之后,迅即開(kāi)始為5年之后的變化憂愁。在他們看來(lái),鐵道部終究“躲得過(guò)初一,難逃十五”。
改革路徑的選擇
鐵道部沒(méi)有任何借口回避改革。
鐵道部之所以能夠“躲得過(guò)初一”,在于決策層最終采用了大部制改革中的第二種思路。
據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解,這兩種思路是:第一,先并后改,第二,先改后并。
中國(guó)機(jī)構(gòu)編制研究會(huì)副理事長(zhǎng)張卓元持后一種觀點(diǎn)。在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí),他這樣表述:一個(gè)政府部門(mén),如果還有下屬企業(yè),政企不分,顯然會(huì)對(duì)大部制的“純潔性”有所影響。
在這家隸屬中編辦的研究會(huì)中,人力資源和社會(huì)保障部人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江持前一種觀點(diǎn)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》,先并后改,可以有效促進(jìn)鐵道部改革政企不分;“或者,為了‘純潔性考慮,你也可以理解為倒逼改革。”
分局撤銷之后,國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了對(duì)鐵路系統(tǒng)政企分開(kāi)的研究,研究成果讓鐵路系統(tǒng)職工很是緊張:鐵道運(yùn)輸總公司負(fù)責(zé)運(yùn)輸,鐵道建設(shè)總公司負(fù)責(zé)建設(shè),行政職能劃分新版交通部。同時(shí),鐵道運(yùn)輸總公司下設(shè)4~6家區(qū)域性公司,取代現(xiàn)有的18個(gè)路局。
2007年8月,《中國(guó)新聞周刊》記者得知,鐵路系統(tǒng)職工已經(jīng)做好了打算:到2008年3月,經(jīng)濟(jì)職能剝離,行政職能并入新版交通部。
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所黨委書(shū)記、前所長(zhǎng)董焰全程參與了關(guān)于鐵道部改革的課題。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者表示:交通部23年前就已啟動(dòng)政企分開(kāi)的改革,民航總局也在本世紀(jì)初基本結(jié)束了政企不分的局面,鐵道部沒(méi)有任何借口回避改革。
關(guān)于改革的邏輯,董焰做出了詮釋:2007年,鐵路建設(shè)資金缺口在700億~1000億之間,計(jì)劃需要建設(shè)資金3500億,實(shí)際完成不到3000億,2006年,需要國(guó)家投資3000億以上,實(shí)際完成2100億,基建投資只有1500億。
“總有很大的缺口,幾十年來(lái)一直如此”。董焰說(shuō)。
由于民資進(jìn)入不力,鐵道部設(shè)想通過(guò)運(yùn)作中國(guó)鐵路工程總公司和中鐵建設(shè)總公司上市緩解資金缺口。但是,前者上市3個(gè)月來(lái),融資不超過(guò)160億;后者最早要到下月才能上市,計(jì)劃融資30億~40億美元,兩者相加之后,尚不及資金缺口的一半。
董焰舉例說(shuō),一條青藏鐵路,從最初預(yù)算的190億,到中期的260億,到最后的360億,行政權(quán)力配置資源的低效已是鐵證?!袄锩孢€要向中央要一筆不菲的搬遷費(fèi),如果是公司化運(yùn)作,搬遷費(fèi)顯然不由中央財(cái)政出,而是算在公司的成本里?!倍嬲f(shuō),“通過(guò)招投標(biāo)等方式,低價(jià)公司終將競(jìng)標(biāo)成功,進(jìn)而有效節(jié)約資源?!?/p>
在公權(quán)力低效配置資源的背后,是國(guó)進(jìn)民退。
首納民資的衢常鐵路(衢州——常山)本已明確鐵道部、當(dāng)?shù)卣?、民企三方股?quán),但參與建設(shè)的民企常山水泥卻悄然減持股份,“究其原因,在于鐵道部一直沒(méi)有明確民企方面的產(chǎn)權(quán),民企對(duì)未來(lái)收益
的不確定性懷疑程度加深了?!倍嬲f(shuō),“我們當(dāng)然希望改革的腳步越快越好,但現(xiàn)在只能退而求其次,希望在未來(lái)的5年時(shí)間內(nèi),鐵道部能夠最大限度地緩解鐵路運(yùn)輸?shù)钠款i之困。”
鐵路“自救路線圖”
雪災(zāi)保住了鐵道部?
為了能夠說(shuō)服決策層“先改后并”——按照全國(guó)政協(xié)委員、中央黨校副校長(zhǎng)李君如的說(shuō)法——鐵道部從去年下半年就開(kāi)始“到處做工作”。
鐵道部“自救列車”停靠的第一站是中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃。規(guī)劃稱,到2020年,全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到10萬(wàn)公里,其中,建設(shè)客運(yùn)專線1.2萬(wàn)公里以上,投資總額達(dá)兩萬(wàn)億人民幣。“這件事,總要有機(jī)構(gòu)去做?!辫F道部官員告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。
此前,鐵道部在兩年的時(shí)間內(nèi),簽署了30份部省合資協(xié)議,為中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃埋下地基?!叭绻F道部和民航總局一樣,降格為交通運(yùn)輸部下屬的一個(gè)局,將喪失與地方政府談判的對(duì)等權(quán);在民營(yíng)資本尚未在鐵路系統(tǒng)全面開(kāi)花的前提下,鐵道部降格將不利于中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的落實(shí)?!边@位官員稱。
“自救線路”的第二站是核算體系。和航空公司業(yè)已從民航總局獨(dú)立,隸屬國(guó)資委管轄不同,鐵道部下屬路局、公司均“政企不分”,執(zhí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”制度?!叭绻闪^(qū)域性公司,一列火車穿過(guò)幾個(gè)區(qū)域,公司之間怎么核算?”上述官員反問(wèn)。
在分局裁撤之后一年,曾有消息傳出,全國(guó)18個(gè)路局亦將被8大區(qū)域性公司取代,曾經(jīng)作出過(guò)巨大貢獻(xiàn)的鄭州鐵路局將被拆分,拆分之后分別隸屬北京公司和武漢公司。這一次,鐵道部同樣出面辟謠,聲稱并無(wú)此事。
考慮到分局裁撤已經(jīng)造成軍心不穩(wěn),如果改革接二連三,將路局也撤銷,鐵道部核心層開(kāi)始擔(dān)心鐵路系統(tǒng)職工的承受力。
“自救線路”的第三站則是票價(jià)。鐵道部四處“痛陳”的理由是:中國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段,大多數(shù)民眾出行還只能選擇性價(jià)比最高的鐵路運(yùn)輸。鐵道部時(shí)至今日仍然執(zhí)行半軍事化的管理方式,投入不計(jì)成本,票價(jià)偏低。如果實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng),票價(jià)必然上揚(yáng),“影響民生”。
3月12日,鐵道部副部長(zhǎng)陸東福在參加全國(guó)人大浙江代表團(tuán)審議時(shí)表示:保留鐵道部,是基于國(guó)防建設(shè)、維護(hù)國(guó)家民族統(tǒng)一、服從國(guó)家戰(zhàn)略的需要?!俺鲇趪?guó)防的需要”,是“自救線路”的第四站——據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解,其中一些涉及國(guó)防、戰(zhàn)略、安全的任務(wù),外界并不會(huì)從公開(kāi)報(bào)道中得知,“有時(shí)一些列車的正常運(yùn)行會(huì)因此延誤,鐵道部也無(wú)從辯解,白挨了百姓不少罵”。
“自救列車”駛過(guò)了“自救路線圖”中主要的四個(gè)車站之后,鐵道部依舊前途未卜。即便到了2008年初,前述“模棱兩可”的講話也給外間足夠想象的空間。
就在“模棱兩可”的講話之后3天,2008年的第一場(chǎng)大雪飄落在南方。兩個(gè)月后,全國(guó)政協(xié)委員、中央黨校副校長(zhǎng)李君如在“兩會(huì)”期間表示:最終還是雪災(zāi)保住了鐵道部。
“我們?nèi)匀缓芨锩?,救?zāi)之時(shí)不計(jì)成本,不計(jì)代價(jià)。如果不是現(xiàn)有的體制發(fā)揮了巨大作用,從其他區(qū)域調(diào)機(jī)車前往南方救災(zāi),而是靠公司體制各自為戰(zhàn),救災(zāi)工作就不會(huì)取得更高的效率和成績(jī)?!币晃昏F道部官員說(shuō)。
人力資源和社會(huì)保障部人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江則表示:改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。雪災(zāi)是鐵道部暫時(shí)保全的重要因素,但不是決定因素。這場(chǎng)雪災(zāi),凸顯了鐵道部的特殊性。
在通過(guò)了一系列人事任免和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案之后,3月18日,十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕。這一天,同時(shí)也是鐵路分局裁撤3周年。過(guò)路者都能看到,位于長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線上的鐵道部辦公大樓上遍插紅旗,迎風(fēng)招展。