摘 要：我國人大專門監(jiān)督機構的設置是完善我國人大制度和充分發(fā)揮我國人大監(jiān)督功能的重要途徑，它具有政治合理性、合憲性和現(xiàn)實性，目前當務之急是要在我國人大內建立憲法監(jiān)督委員會、預算審批與審計監(jiān)督委員會和人大監(jiān)察委員會，以此加強和完善人大監(jiān)督制度，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督功能。

關鍵詞：人大專門監(jiān)督機構；憲法監(jiān)督；預算審批監(jiān)督

中圖分類號：D622 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0010—03

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是我國的權力機關，但在我國的現(xiàn)實政治生活中其權力尤其是監(jiān)督職能發(fā)揮的并不理想，這在一定程度上同人大專門監(jiān)督機構的缺失有著直接的關系。因此，完善人大專門監(jiān)督機構的設置具有現(xiàn)實性和緊迫性。

一、人大專門監(jiān)督機構設置的基礎

人大監(jiān)督制度與機制的建立和完善，是一個龐大而復雜的社會系統(tǒng)工程。在宏觀上，它是一個政治文明建設的問題，要理順人大與其他國家機關以及政黨的關系；在微觀上則是人大自身建設的問題，主要包括完善人大監(jiān)督機構與機制的問題。因此，探討人大專門監(jiān)督機構的設置，是加強人大監(jiān)督的起點，它既是加強人大監(jiān)督功能、發(fā)揮人大作用的理論之必然，也是現(xiàn)實之選擇。

1.人大專門監(jiān)督機構設置的政治合理性

人大專門監(jiān)督機構的設置是人民代表大會制度的本質要求，也是人大制度本身應有的內容。在我國的各項民主制度中，人民代表大會制度作為國家形態(tài)的民主，具有第一位的決定性的意義，是國家的根本政治制度，是我國的制度體系和權力體系的中樞機構，也是我國社會主義政治制度的基礎。完善我國社會主義政治制度，首要的就要從完善人大自身這一基本制度開始?？梢哉f，就我國的民主政治發(fā)展而言，“人大民主”的推進模式是我國民主政治發(fā)展的“硬道理”。所以，作為民主政治基石的人民代表大會制度，必須適應時代發(fā)展的潮流，必須具有足夠的開放性，必須提供足夠的制度空間來吸納和滿足廣大人民群眾的政治訴求，在實踐中完善自己。人大專門監(jiān)督機構的設置就是此種開放性制度完善的重要方面。

人大專門監(jiān)督機構的設置是加強和發(fā)揮人大監(jiān)督功能的重要方面和途徑?！皣烂鼙O(jiān)督政府的每一項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議制機構的天職?！雹傥覈娜舜缶佑跈嗔w系中心，是整個權力運行和政治體制的核心，其最基本的權力主要有創(chuàng)制權、監(jiān)督權、決定權、選舉與罷免權等方面。監(jiān)督職能是人大的基本職能，是其權力體系的重要組成部分。行使監(jiān)督權，就是要實現(xiàn)人大對其產生的機構進行監(jiān)督，而且，其監(jiān)督的對象、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式等各個方面，必須與憲法及相關法律賦予的權力機關的地位和性質相匹配。人大監(jiān)督在我國目前的政治體制下是最根本的法律監(jiān)督形式，人大專門監(jiān)督機構的設置是發(fā)揮人大監(jiān)督功能的重要途徑，只有監(jiān)督權得以充分有效行使，人大的功能才能得以有效的發(fā)揮。

西方主要國家議會專門監(jiān)督機構的設置對我們也不無啟迪和借鑒之處。早在16世紀，英國議會的下院就有5個委員會，分別處理選舉、宗教、民眾請愿、貿易和法庭事務，但當時這些委員會還不能算是嚴格的監(jiān)督委員會，其主要職能是協(xié)助議會處理日常工作事務，重心不是監(jiān)督。為了有效地管好資產階級的“錢袋子”，防止貴族和官僚亂用，1667年，英國資產階級在自己控制的議會中建立了審計機構，專門監(jiān)督英國政府的財政收支情況。這種審計機構的設置，首開了議會專門監(jiān)督機構設置的先河，使得英國議會的監(jiān)督權和地位得以大大改觀和加強。當今，絕大部分議會制國家，在其議會內部都有一定數(shù)量的監(jiān)督機構的設置。實踐證明，在議會內部建立專門監(jiān)督機構是切實可行的。這一歷史經驗對我國人大專門監(jiān)督機構的設置也有借鑒之處。

2.人大專門監(jiān)督機構設置的合憲性

我國現(xiàn)行憲法第70條規(guī)定，全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。這一規(guī)定為我們增設人大專門監(jiān)督機構提供了明確而具體的憲法保障，提供了廣闊的制度發(fā)展空間。以往的實踐也證明，根據時代的需要增設專門機構是必要的。在七屆人大期間增設了內務司法委員會，在八屆人大期間增設了環(huán)境與資源保護委員會，在九屆人大期間增設了農業(yè)與農村委員會。所以，根據時代的發(fā)展需要，在人大之下設立專門監(jiān)督機構是有明確的憲法依據的，不存在違憲的問題，并且，在憲政體制內設置專門監(jiān)督機構與我國漸進式政治改革模式也是吻合的。

3.人大專門監(jiān)督機構設置的現(xiàn)實性

任何制度的構建與機構的設置，從根本上說，必須源于現(xiàn)實的需要。人大專門監(jiān)督機構的設置，具有深厚的現(xiàn)實基礎。

首先，從國外的經驗和我國人大專門委員會的設置數(shù)量來看，存在著人大專門監(jiān)督機構設置的現(xiàn)實空間。國外議會下設各種專門委員會都是一種慣例，而且數(shù)量很多，下表是西方幾個主要國家議會的專門委員會的設置情況②。

由此可見，在數(shù)量上，我們有進一步增加專門委員會的空間，并不會因此增設而導致專門機構過于膨脹。

其次，從我國人大肩負的職能來看，也有增設人大專門監(jiān)督委員會的必要。前面對人大監(jiān)督職能已有論述，這里需進一步指出的是，由于我國人大職責和任務繁多，加上法律授權不明等原因，使其監(jiān)督之權往往被虛化，甚至流失。在一定程度上，議會職權的大小，工作任務的多少，決定了議會常設委員會的數(shù)量。一定的任務必須由一定的機構去完成。從全國人大常委會辦公廳對63個國家的議會常設委員會的統(tǒng)計來看，設8—12個常設委員會的占28％，設12—20個的占41％，設20個以上的占31％。③而我國目前人大的專門委員會僅僅有9個，這個數(shù)目與其肩負的職責是不相適應的。所以，從我國人大肩負的職責和現(xiàn)有的機構設置來看，增設一些人大專門監(jiān)督機構是必要的，它可以“有效地解決現(xiàn)有的監(jiān)察機關、審計機關隸屬于同級政府的從屬地位和政府機關自我監(jiān)督問題，還可以解決檢察、審判機關等部門的工作監(jiān)督問題。有利于將監(jiān)督真正納入法制軌道，有利于加強我國人民代表大會制度建設”④。

此外，當前黨和國家以及廣大民眾對人大監(jiān)督及其作用的認同和接受，是設置人大專門監(jiān)督機構的政治和社會基礎。任何制度的推行，都離不開社會的接納和推動，因為制度畢竟最終要靠社會中的具體的人去實施的，是與社會個體相關的，沒有社會的認同和支持，制度是沒有生命力的，更是沒有實效的。當前社會民眾對人大監(jiān)督權的認識逐步提高，出現(xiàn)了“我要當人大代表，代表說話了”等多種自主自發(fā)的政治參與模式⑤，這充分說明社會民眾逐步認識到通過人大來行使自己的民主權利是根本的途徑，而且通過人大行使監(jiān)督權也是其民主權利的重要內容。所以，人大監(jiān)督機構的設置已具備廣泛的社會基礎。

二、關于我國人大專門監(jiān)督機構設置的構想

人大專門監(jiān)督機構的設置是權力配置、制約與監(jiān)督體制的重要變革，關系著我國整個政治制度和體制的運行，盡管具有上述一系列的基礎和條件，但其設置仍要遵循以下原則：（1）適應社會主義民主政治要求的原則。不論任何政治改革和實踐，都應以發(fā)展社會主義民主政治為根本目標，否則，就背離了政治改革的基本目的，是注定要失敗的。（2）有利于人大及其常委會職權發(fā)揮的原則。人民代表大會制度是我國的根本政治制度和權力體系的基礎，完善人大制度是完善我國政治制度的根本出路，加強人大監(jiān)督權是完善人大制度和充分發(fā)揮人大功能的重要內容和途徑，人大專門監(jiān)督機構的設置，其目的就是要有利于人大及其常委會職權的發(fā)揮。（3）堅持監(jiān)督機構異體設置的原則。要克服和避免同體監(jiān)督現(xiàn)象。同時，人大之下的各個委員會之間，以及人大的監(jiān)督和政黨、政府（狹義的政府）、司法機關的監(jiān)督在功能上要協(xié)調一致，并且要在基本法律上對其各自的職責有明確的規(guī)定，防止機構相互打架，權責不明。

根據以上的原則，結合我國漸進式改革的思路，筆者認為在目前9個委員會的基礎上，應增設以下專門委員會，以期解決當前存在的迫切問題。

1.增設憲法委員會

依法治國的實質就是依憲治國，依憲治國就要加強憲法的監(jiān)督實施，因此應增設憲法專門監(jiān)督機構。就目前來看，筆者認為以增設憲法監(jiān)督委員會為宜，待以后條件成熟時，直接成立憲法法院，開展司法審查。

憲法監(jiān)督委員會的成員由全國人大選舉并與人大常委會同時產生，人大閉會期間接受人大常委會的領導。其主要職能是在全國人大的直接領導下，監(jiān)督各級權力機關、政府和司法機關制定的法規(guī)、規(guī)章、決議、決定等各種規(guī)范性文件是否違憲，監(jiān)督全國人大及其常委會產生的國家機關及其組成人員的職責行為是否違憲，以及裁決國家機構之間的權限爭議。

2.增設專門的預算審批與審計監(jiān)督委員會

由議會來掌管政府的“錢袋子”，是現(xiàn)代議會國家的一個慣例，我國的憲法也明確賦予了人大審查和批準國民經濟計劃和財政預算及其執(zhí)行情況，監(jiān)督政府各部門的財政收支及其使用情況的權力。人大對該項權力行使的如何，不僅涉及憲法賦予它的監(jiān)督權能否有效充分發(fā)揮的問題，而且直接關系到人大所代表的全體人民的權利實現(xiàn)問題。當前，人大之下雖然有財政經濟委員會，但由于機構設置以及制度規(guī)定等多方面的因素，其行使監(jiān)督權的機構空間和制度空間都十分狹小，導致人大的財政監(jiān)督權往往流于形式。因此筆者認為應另增設預算與審計監(jiān)督委員會，其人員由人大選舉產生，對人大負責，在閉會期間受人大常委會領導。同時，在預算與決算、審計的具體制度規(guī)定上，應進一步健全和完善。該機構的主要職責就是審查國家預算及其執(zhí)行情況，提出審查意見；監(jiān)督預算的實施情況，向全國人大或其常委會提出建議；對政府部門各機構的開支進行審查和監(jiān)督，向人大或其常委會報告。

3.針對人大肩負的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督的職能，人大內亦應成立專門的監(jiān)督機構

該機構，縣級以上可稱之為監(jiān)察委員會，鄉(xiāng)級可稱為監(jiān)察小組。該機構由同級人大于每屆第一次會議期間從代表中選舉產生，對同級人大負責并報告工作，“大會”閉會期間，對同級人大常設機構(鄉(xiāng)級人大也應設常設機構)負責并報告工作，受其領導和監(jiān)督。該監(jiān)督機構具體承擔權力機關的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督之責，受理其監(jiān)督對象除構成犯罪應追究刑事責任之外的違法、違紀案件，維護和保證國家法律的嚴格實施，維護和保證國家機關廉潔高效地運行。該監(jiān)督機構的監(jiān)察對象除包括國家權力機關產生的所有國家機關及其工作人員外，還應包括國家主權管轄下的所有黨派和團體。任何黨派和團體都必須在憲法和法律的范圍內活動。該監(jiān)督機構的領導體制，可借鑒我們現(xiàn)行的檢察機關的雙重領導體制，即一方面向各該級人大及其常設機構負責并報告工作，同時還向其上一級監(jiān)督機關負責并報告工作。各級人大內設立專門的監(jiān)察機關后，現(xiàn)行政機關內的監(jiān)察機關仍可予以保留，實行權力機關、行政機關雙軌的監(jiān)察體制。權力機關的監(jiān)察機關可以向行政機關的監(jiān)察機關派駐監(jiān)察員或巡視員，以加強與行政監(jiān)察機關的聯(lián)系和溝通。此外，企業(yè)、事業(yè)單位及村和城市的街道辦事處，也應設立監(jiān)察小組，負責本單位、本區(qū)域內的監(jiān)督事宜，作為國家監(jiān)督機關的“觸角”和“神經末梢”，形成網絡化的監(jiān)督系統(tǒng)。這類監(jiān)察小組應由職工代表大會或村民代表大會選舉產生，對其負責并報告工作，同時也應接受上級監(jiān)察機關的領導。

通過上述分析，我們深深地認識到，在我國各級人大內設立專門監(jiān)督機構，不僅是必要的，而且是可行的。

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①［美］威爾遜：《國會政體：美國政治研究》，熊希齡譯，商務印書館，1989年，第167頁。

②中國社會科學院美國研究所編：《美國年鑒：2000》，中國社會科學出版社，2000年，第16頁。

③全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會論叢（第一輯）》，中國民主法制出版社，1992年，第266頁。

④韓明德：《倚天之劍——反腐敗法制機制研究》，河南大學出版社，1999年，第152—153頁。

⑤蔡定劍：《中國社會轉型時期的憲政發(fā)展》，《華東政法學院學報》2006年第4期。

責任編輯：浩 淼