左　然

當(dāng)代西方國家處于較為成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境之中和民主監(jiān)督之下，其對政府機構(gòu)的設(shè)計和接納在滿足本國的各方需求的過程中，也折射出某些共同的特性。考察西方政府機構(gòu)設(shè)置，首先是要考察和研究居于決策地位的內(nèi)閣機構(gòu)，因為它們是政府的核心和骨架。但是，僅僅只有內(nèi)閣機構(gòu)還不行，還必須有大量機構(gòu)的支持和支撐，執(zhí)行內(nèi)閣機構(gòu)的決策，反饋執(zhí)行決策中的問題，并對決策的改進提出建議。這些圍繞在內(nèi)閣機構(gòu)周圍的數(shù)量眾多的機構(gòu)，有的國家稱之為獨立機構(gòu)，有的稱法定機構(gòu)，有的稱執(zhí)行機構(gòu)。此外，還有一些咨詢機構(gòu)，承擔(dān)信息收集和整理、提出建議和意見的功能。

一、中央政府內(nèi)閣機構(gòu)設(shè)置

西方國家的內(nèi)閣機構(gòu)相當(dāng)于我國的政府組成部門，其增和減在政府提出動議后，需要經(jīng)過議會的辯論和投票通過。過程復(fù)雜，時間漫長，因此除非絕對必要，政府一般不經(jīng)常進行內(nèi)閣機構(gòu)的調(diào)整。所以，內(nèi)閣機構(gòu)的數(shù)量較少，比較穩(wěn)定。這是內(nèi)閣機構(gòu)的第一個特點。世界上經(jīng)濟、政治和軍事力量最強的美國，內(nèi)閣機構(gòu)卻很精干，一共才15個。曾經(jīng)為政治和軍事實力世界第二且在世界上仍然具有巨大影響的俄羅斯政府內(nèi)閣機構(gòu)也只是15個。目前經(jīng)濟上居于世界第二強國的日本，其內(nèi)閣機構(gòu)僅為12個。英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞和西班牙等國家政府的內(nèi)閣機構(gòu)都在14～19個之間（見表1）。

第二個特點，世界上很多國家的內(nèi)閣機構(gòu)的設(shè)置相同或基本相同?？疾毂泵馈W洲和亞洲主要國家的內(nèi)閣機構(gòu)，可以看出它們中有三分之一名稱和職能相同，三分之一名稱和職能基本相同。這一現(xiàn)象說明，無論是在哪一個國家，無論是大國或小國，也無論是聯(lián)邦制或是單一制，其政府面臨的管理的主要內(nèi)容基本相同。國防、外交、財政、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、內(nèi)政、司法、運輸、環(huán)境保護、商務(wù)、文化、退伍軍人安置等，是每一個國家都必須面對、必須承擔(dān)的管理職能。

第三個特點，依據(jù)本國情況設(shè)置個別獨特機構(gòu)。各個國家也有自己獨特的問題，這與本國的國情相關(guān)。但是這種獨特的問題是很少量的。如新西蘭的毛利人服務(wù)、加拿大的印地安人服務(wù)等部門、韓國的統(tǒng)一部等。

西方國家內(nèi)閣機構(gòu)設(shè)置情況，反映了這些國家政府管理的共同性和特殊性。實行市場經(jīng)濟和不斷融入世界經(jīng)濟體系的中國，其政府組成部門的設(shè)置也應(yīng)當(dāng)照應(yīng)和遵循世界上市場經(jīng)濟國家的政府內(nèi)閣機構(gòu)設(shè)置的一般性特點，因為照顧了這些特點，就照應(yīng)了共性，照應(yīng)了國際發(fā)展的客觀趨勢。

二、政府機構(gòu)設(shè)置中的大部門制度

西方國家的內(nèi)閣機構(gòu)之所以較為精干， 除了政府管得少外，還得益于大部門制度。所謂大部門制，就是西方國家把一些職能相近的部門或職能相關(guān)的部門重組為一個大部，把原來的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨立地位的機構(gòu)。

澳大利亞的大部門制:澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部， 澳大利亞通訊、信息和藝術(shù)部是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個較為典型的大部。

英國的大部門制:英國的大部稱超級部（giant department ）,特指那些具有廣泛管理職能的部門。目前的超級部主要有環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及貿(mào)易和工業(yè)部等。前者于2002年以后由原來的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運輸和地區(qū)部整合而成。主要負(fù)責(zé)環(huán)境保護、牲畜飼養(yǎng)與加工衛(wèi)生、動植物防疫、種植業(yè)、食品和酒業(yè)、農(nóng)村事務(wù)、鄉(xiāng)村景觀與旅游、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)計等政策和管理。該部僅執(zhí)行機構(gòu)就有21個，如環(huán)境、漁業(yè)、海洋生物科學(xué)中心，英國土豆委員會，環(huán)境保護局，本土種植谷物管理局，漁業(yè)管理局，肉類和牲畜委員會，殺蟲劑安全管理局，酒業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會。該部還有幾十個咨詢委員會。

日本的大部門制始于1998年國會通過2001年1月正式實施的行政改革。目前大部有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省等。國土交通省由原運輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并而成，在12個省中塊頭最大。主要負(fù)責(zé)國家有關(guān)土木、建筑、國內(nèi)外海陸空運輸事務(wù)管理、國土整治、開發(fā)和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。

法國的經(jīng)濟、財政和工業(yè)部是一個超級大部，被人們戲稱為“一個不可攻破的大城堡”。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟政策、財政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟宏觀管理、財政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)。其下屬機構(gòu)眾多，包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬人。

三、中央政府的獨立機構(gòu)、法定機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)

除了內(nèi)閣機構(gòu)之外，在政府組織系統(tǒng)中還存在著數(shù)量眾多的機構(gòu)。這些機構(gòu)在不同的國家有不同的稱呼。在美國等一些國家稱為獨立機構(gòu)或管制機構(gòu)；在英國等一些國家稱監(jiān)管機構(gòu);在新加坡等一些國家稱法定機構(gòu)。無論稱呼如何，它們在政府管理系統(tǒng)中也是不可或缺的。上述機構(gòu)涉及的領(lǐng)域和范圍、履行的職責(zé)和行使的權(quán)力多種多樣，但是它們的法律地位基本相同:即獨立于政府的部委機構(gòu)之外，履行法律賦予的職責(zé)，直接向議會負(fù)責(zé)，可以依據(jù)法律不受內(nèi)閣部門的指手畫腳。其共同的特點是：第一，具有法律地位，依法負(fù)責(zé)某一項或某一領(lǐng)域的具體的管理事務(wù)。第二，具有規(guī)章制定權(quán)力，等于獲得了制定政策的權(quán)力。第三，它們具有執(zhí)行權(quán)力，監(jiān)督社會執(zhí)行并可以對違法行為進行處罰。第四，依法向公眾公開工作報告，獲取公眾的支持，體現(xiàn)獨立、公開和公正的理念，樹立一種道義權(quán)威。

（一）美國的獨立機構(gòu)

(independent agency)

美國獨立機構(gòu)由聯(lián)邦法律建立，具有獨立的法律地位，直接對國會負(fù)責(zé)。美國獨立機構(gòu)分為兩類：一是獨立管制機構(gòu)。它們依據(jù)法律對經(jīng)濟領(lǐng)域進行廣泛的管理和監(jiān)督。管制機構(gòu)一般實行委員會制，其成員由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)只能因訴訟的原因而不能因政策或觀點的不同撤換委員會成員。二是行政事務(wù)性機構(gòu)。主要為政府或公眾提供特殊或?qū)ｉT的服務(wù)。這類機構(gòu)實行首長負(fù)責(zé)制，其正職和副職主要負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。如田納西流域管理局、美國郵政局、聯(lián)邦總務(wù)署、環(huán)境保護署等。獨立管制機構(gòu)與行政事務(wù)性機構(gòu)的區(qū)別是，前者具有廣泛的權(quán)力。

獨立管制機構(gòu)具有“三權(quán)”：1.準(zhǔn)立法權(quán)，管制機構(gòu)在國會“委任立法”的授權(quán)下，可以依據(jù)國會的立法，制定實施條例或規(guī)章。這種權(quán)力一般由法律中宣告性授予或由法律特別授予。2.行政權(quán)，管制機構(gòu)還負(fù)責(zé)執(zhí)行有關(guān)法律，或依據(jù)法律授權(quán)進行行政管理活動。主要包括，發(fā)布行政命令和決定，分配資金，核發(fā)各種許可證，征集稅款，批準(zhǔn)專利，做出處罰決定等。規(guī)定其管轄范圍內(nèi)工商企業(yè)的價格和運費，控制價格，檢查質(zhì)量。檢查監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況，并對違法情況進行處理和處罰。3.準(zhǔn)司法權(quán)，或稱行政裁判權(quán)?！堵?lián)邦行政程序法》賦予管制機構(gòu)的行政裁判權(quán)以突出的法律地位，規(guī)定一般行政案件不經(jīng)過管制機構(gòu)的行政裁判，不得向法院提起訴訟，法院也不予受理，使此種裁判成為行政訴訟的前置條件。管制機構(gòu)還可以應(yīng)國會和行政部門的要求，開展專項調(diào)查。目前，管制機構(gòu)約30個，如聯(lián)邦儲備系統(tǒng)(局)、證券交易委員會等。

（二)法國的獨立管制機構(gòu)

(independent regulatory agency)

法國的獨立管制機構(gòu)一般設(shè)在公法人的內(nèi)部。它自己沒有法人資格，不能夠單獨提起訴訟。獨立管制機構(gòu)在預(yù)算上也不能直接對財政部，而要通過所屬的公法人進行。但是法國的獨立管制機構(gòu)不受所屬公法人的領(lǐng)導(dǎo)，也不受其他行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。它們的活動不受行政等級權(quán)力的監(jiān)督。對它們的唯一監(jiān)督措施是它們必須如實公開自己的工作報告。法國的獨立管制機構(gòu)可以分為兩大類：一類負(fù)責(zé)規(guī)范經(jīng)濟活動，這是它們優(yōu)先進行干預(yù)的領(lǐng)域，如股票交易委員會、競爭委員會、法蘭西銀行等。另一類是負(fù)責(zé)保護公民的權(quán)利，如作為接受公民申訴的共和國調(diào)停人等。

（三)新加坡的法定機構(gòu)

（Statutory agency）

新加坡的法定機構(gòu)是由專門的法律成立，其職責(zé)也由專門的法律規(guī)定。有些法定機構(gòu)行使對某一領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，如會計和公司監(jiān)管局、新加坡民航監(jiān)管局、建筑和建設(shè)監(jiān)管局等；有些法定機構(gòu)對市場進行監(jiān)管，如新加坡競爭委員會、新加坡體育委員會、新加坡旅游委員會、新加坡醫(yī)療委員會；還有的法定機構(gòu)是教學(xué)、科研及咨詢機構(gòu)，如文官學(xué)院、東南亞研究院、技術(shù)教育學(xué)院、新加坡國立大學(xué)、南洋理工學(xué)院、南洋技術(shù)大學(xué)、國家圖書館委員會等。目前新加坡法定機構(gòu)有76個。

四、 中央政府部門的執(zhí)行機構(gòu)

執(zhí)行機構(gòu)是英國和英聯(lián)邦國家的特色機構(gòu)。上世紀(jì)80年代末期，英國政府發(fā)起了提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率，公開向市民的服務(wù)承諾等一系列活動，突破了傳統(tǒng)的管理模式，將執(zhí)行性、服務(wù)性和商業(yè)性、甚至監(jiān)管性部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能成建制地轉(zhuǎn)為行政執(zhí)行機構(gòu)。這些執(zhí)行機構(gòu)仍然屬于政府公務(wù)員的一部分，仍然是主管部門的一個機構(gòu)，其負(fù)責(zé)人仍然由主管部門的部長任命。執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立是由主管部門的部長提出，經(jīng)過內(nèi)閣辦公室和財政部審核批準(zhǔn)，形成正式文件，清晰界定部門與執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)、財政預(yù)算，并授權(quán)執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人選擇人員和重新組織內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的權(quán)力、自主支配財政資源的權(quán)力。因而，執(zhí)行機構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)，在與主管部門簽訂的合約框架之內(nèi)，具有很大的自主權(quán)，主管部門各司局一般不能干預(yù)。有些重要執(zhí)行機構(gòu)可以就其職權(quán)范圍的事項直接接受議會的咨詢。目前，英國的執(zhí)行機構(gòu)數(shù)量很多，執(zhí)行監(jiān)管工作的人員數(shù)量已經(jīng)超過英國中央政府公務(wù)員總數(shù)的四分之三。

英聯(lián)邦國家在行政改革中深受英國的影響。執(zhí)行機構(gòu)也在這些國家政府改革中大行其道。它們都依據(jù)自己的情況，設(shè)立了大量的執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行機構(gòu)的職能范圍廣泛，主要包括以下幾種：

1.承擔(dān)行政管理的執(zhí)行機構(gòu)。如英國的海關(guān)總署、國內(nèi)稅務(wù)局、高速公路局等， 澳大利亞漁業(yè)管理局、移民代理機構(gòu)注冊管理局，加拿大邊境服務(wù)局，新西蘭政府通訊安全局等。

2.承擔(dān)監(jiān)管職能的執(zhí)行機構(gòu)。如英國金融服務(wù)監(jiān)管局、天然氣和電力監(jiān)管辦公室、公平交易辦公室等，澳大利亞金融管理辦公室、通訊和媒體監(jiān)管局、體育藥品監(jiān)管局等，加拿大運輸局，新西蘭公路運輸安全局等。

3.承擔(dān)咨詢職能的執(zhí)行機構(gòu)。如英國國家公園聯(lián)席會、警察局聯(lián)席會，澳大利亞的土地照料委員會、法律改革委員會、國防儲備和支持委員會， 加拿大危險物品評估委員會，新西蘭的婦女就業(yè)國家咨詢委員會等。

4.承擔(dān)服務(wù)職能的執(zhí)行機構(gòu)。如英國的文官學(xué)院，澳大利亞的海上博物館，加拿大國際開發(fā)研究中心，新西蘭的交響樂團、奧克蘭大學(xué)等。

英國和英聯(lián)邦國家的執(zhí)行機構(gòu)與美法等國的獨立機構(gòu)不同，它們沒有獨立的法律地位，而是仍然隸屬于政府的某個部門，受主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算經(jīng)費和人事任免受主管部門的直接約束。但是，執(zhí)行機構(gòu)也有其優(yōu)點，就是在服務(wù)內(nèi)閣決策部門，決策和執(zhí)行分開，形成政府整體合力，通過主管部門向議會負(fù)責(zé)等方面具有更強的一致性。

五、 內(nèi)閣的委員會和部際聯(lián)席會議機構(gòu)

為了加強政府決策的整體性和一致性、科學(xué)性和可行性，減少交叉和互相掣肘，各國中央政府在內(nèi)閣中普遍成立了一些專門委員會，成員按照不同的委員會由內(nèi)閣成員組成。這些委員會不單設(shè)辦事機構(gòu)， 而由內(nèi)閣辦公室承擔(dān)日常的文秘工作。部際聯(lián)席會議也是一個議事機構(gòu)，沒有專門的辦事機構(gòu)， 而由牽頭的部門承擔(dān)日常的秘書工作。雖然，這些委員會和聯(lián)席會議沒有專門的人員和機構(gòu)，但是在政府運轉(zhuǎn)過程中卻起著十分重要的作用。

六、國外中央政府機構(gòu)設(shè)置對我們的幾點啟示

（一）政府內(nèi)閣機構(gòu)或組成部門的設(shè)置要精干。內(nèi)閣機構(gòu)中經(jīng)濟部門、政務(wù)部門、社會部門數(shù)量大致平衡。當(dāng)代政府機構(gòu)的設(shè)置具有一定的共性，遵循一定的規(guī)律。在市場經(jīng)濟背景下，在世界經(jīng)濟不斷走向一體化的歷史進程中，國外政府的決策機構(gòu)具有綜合性、宏觀性，數(shù)量少。除了內(nèi)閣辦公室（內(nèi)閣府或總理和內(nèi)閣部）外，多數(shù)國家的內(nèi)閣決策機構(gòu)在12個至19個。內(nèi)閣部門中一些部門往往實行大部門制，用大部來協(xié)調(diào)和指揮某些相關(guān)的業(yè)務(wù)，整合行政資源。在內(nèi)閣機構(gòu)之外和之下，設(shè)置了各類機構(gòu)，進行監(jiān)管、管理、服務(wù)、咨詢。它們圍繞內(nèi)閣機構(gòu)，共同形成中央政府的整體。

（二）決策機構(gòu)的大部門制度因國家的關(guān)注重點的不同而不同。有的國家把外交與對外貿(mào)易職能相融合，有的把財政與宏觀經(jīng)濟管理職能相融合，有的把國土整治與運輸和環(huán)境保護等職能相融合，有的把農(nóng)林水職能融合，有的把運輸、建筑和城市發(fā)展的職能融合。因此，大部門制的內(nèi)容并沒有統(tǒng)一的情形。

（三）政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管適當(dāng)分開，而不是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開。特別要注意分開的形式。決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)管職能相對分開是國外政府機構(gòu)設(shè)置的通行做法。其形式有兩種：一是決策與執(zhí)行的大分開。它是指內(nèi)閣機構(gòu)與所有其他的機構(gòu)，如獨立機構(gòu)、法定機構(gòu)等都要分開。所有內(nèi)閣機構(gòu)作為政府的一個決策整體進行決策，其他所有機構(gòu)都是政府決策的執(zhí)行者。二是決策與執(zhí)行的小分開，它是指每一個內(nèi)閣機構(gòu)之下都所屬或指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)著眾多的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)都是按照主管部門和主管部門首長制定的政策行事。三是監(jiān)管機構(gòu)可以是獨立機構(gòu)，由法律直接設(shè)立，也可以是政府管理下的一個專門機構(gòu)，或者是一個部門下的執(zhí)行機構(gòu)。四是監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)涵不同。前者是對社會事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)的監(jiān)管，后者是對政府自身的監(jiān)督。在西方國家對政府機構(gòu)的監(jiān)督除了設(shè)置少量的申訴專員辦公室、仲裁委員會、行政仲裁廳外，最重要的是司法部門的法律監(jiān)督。

（四）機構(gòu)設(shè)置、職能、編制、機構(gòu)之間相互關(guān)系的法定化。政府機構(gòu)的地位、職能、經(jīng)費來源、與其他部門的關(guān)系、主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生和免除都由法律規(guī)定，受人為因素影響較小。

(摘自《中國行政管理》

作者單位：中央機構(gòu)編制委員會辦公室)