政策，往往是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨或政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，法規(guī)則體現(xiàn)為政策的進(jìn)一步發(fā)展，如法、法令、措施、辦法、方法、條例等。建國(guó)以來，黨和國(guó)家制訂了一系列檔案政策，并及時(shí)廢止了不宜施行的檔案規(guī)章；這些政策與法規(guī)成了當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的重要保障。

一、當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展過程中政策法規(guī)建設(shè)的簡(jiǎn)單回顧

早在1951年9月，中央人民政府就公布了《公文處理暫行辦法》。由于各大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的撤銷，1954年6月中共中央辦公廳頒發(fā)《關(guān)于中央局撤銷后檔案集中管理的辦法》，同年8月中央人民政府政務(wù)院秘書廳發(fā)布《關(guān)于大區(qū)行政機(jī)構(gòu)撤銷后檔案集中管理的辦法》。這兩個(gè)辦法都指出了集中檔案的重要性及意義，規(guī)定了在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下集中大區(qū)機(jī)關(guān)檔案的原則、步驟和范圍，并要求成立相應(yīng)的檔案保管機(jī)構(gòu)。在當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)創(chuàng)建之初，就得到了相應(yīng)的政策的保駕。

在檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，黨和國(guó)家通過政策與法規(guī)的制定實(shí)現(xiàn)了對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的主動(dòng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)檔案工作的引導(dǎo)與規(guī)范。從施行的角度來說，當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)有創(chuàng)建初期的黨、政系統(tǒng)的檔案工作政策與法規(guī)，1959年黨、政檔案工作統(tǒng)一后黨、政檔案工作統(tǒng)一施行的相關(guān)政策與法規(guī)，以及如1980年發(fā)布的《中國(guó)人民解放軍檔案工作條例》等建國(guó)以來相對(duì)獨(dú)立的軍隊(duì)檔案工作的政策法規(guī)。從施行的范圍來看，有全局性的檔案政策法規(guī)以及部門與地方性的檔案政策法規(guī)。前者如《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》），后者如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》等。至“九五”末已制訂并在使用的全局性的政策與法規(guī)共217項(xiàng)，其中綜合類26個(gè)，專門檔案管理類115個(gè)，檔案的收集保管類8個(gè)，檔案開發(fā)利用類11個(gè)，檔案科研管理類6個(gè)，檔案管理升級(jí)、目標(biāo)管理類6個(gè)，編制、職稱與經(jīng)費(fèi)類12個(gè)，檔案工作標(biāo)準(zhǔn)33個(gè)。廢止88個(gè)。“十五”期間，國(guó)家檔案局依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》和國(guó)務(wù)院行政審批制度改革的要求，對(duì)法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的檔案行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理，取消了33項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，按照現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定繼續(xù)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目3項(xiàng)、繼續(xù)實(shí)施的非行政許可審批項(xiàng)目3項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意暫予保留的非行政許可審批項(xiàng)目6項(xiàng)。地方各級(jí)檔案行政管理部門也根據(jù)要求努力做好行政審批項(xiàng)目改革和行政許可清理的后續(xù)工作，建立健全配套制度。截至目前，已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和18個(gè)較大的市頒布或修訂了地方性檔案法規(guī)。

這些政策與法規(guī)，是人民利益在檔案領(lǐng)域的體現(xiàn)與表達(dá)，有明確的思想導(dǎo)向性，是當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的規(guī)范，針對(duì)檔案工作的現(xiàn)實(shí)而制定，并隨著檔案工作實(shí)踐的進(jìn)步及環(huán)境的發(fā)展而發(fā)展，對(duì)當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)作用和指導(dǎo)意義。

二、當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的政策與法規(guī)保障

（一）政策與法規(guī)是當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向

黨和國(guó)家根據(jù)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，以“便于社會(huì)各方面的利用”為目標(biāo)，制定了相關(guān)的檔案政策與法規(guī)，并以之引導(dǎo)人們對(duì)檔案事業(yè)的認(rèn)識(shí)，明確人們的檔案行為與準(zhǔn)則，從而引導(dǎo)檔案工作達(dá)到一定的目標(biāo)，引導(dǎo)著當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)會(huì)的發(fā)展。1956年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》第一條規(guī)定：“檔案工作的基本原則是集中統(tǒng)一地管理檔案，維護(hù)檔案的完整與安全，便于國(guó)家各項(xiàng)工作的利用”。這體現(xiàn)了國(guó)家的檔案意志，是當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。該決定的頒布奠定了新中國(guó)檔案事業(yè)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)有了原則的指導(dǎo)和明確的方向與目標(biāo)，成了當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的指南。不久，該決定所規(guī)定的原則和明確的目標(biāo)在《檔案法》得到了重申：“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分組管理的原則，維護(hù)檔案完整與安全，便于社會(huì)各方面的利用”。當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)管理的原則及發(fā)展目標(biāo)以法律的形式固定下來，對(duì)于國(guó)家加強(qiáng)檔案工作的管理，維護(hù)檔案的完整與安全，大力開發(fā)利用檔案信息資源，更好地為社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)服務(wù)，都有十分重要的意義。當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

檔案政策與法規(guī)的目標(biāo)導(dǎo)向功能還體現(xiàn)為它的公布與施行過程，也是面向社會(huì)各階層進(jìn)行檔案教育的過程，從而有利統(tǒng)一人們的檔案意識(shí)，協(xié)調(diào)人們的檔案行為。檔案政策與法規(guī)不僅讓人們知道在檔案行為上什么是應(yīng)該做的，什么是不宜做的，而且也讓人們明白為什么這樣做而不那樣做，怎樣做才能做得更好。1956年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》中指出，建國(guó)以來以及中華人民共和國(guó)成立以前存在的革命歷史檔案和舊政權(quán)檔案，“都是我們國(guó)家的歷史財(cái)富”，在檔案的價(jià)值意義上“使我們檔案工作者和其他機(jī)關(guān)工作人員都有了統(tǒng)一的和正確認(rèn)識(shí)”，①1959年1月《中共中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》認(rèn)為：“黨的檔案和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系，而且各機(jī)關(guān)的檔案都必須以黨的方針為綱才好整理”，對(duì)全國(guó)檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，起到了很大的推動(dòng)作用。20世紀(jì)80年代以來，專業(yè)管理部門或行業(yè)組織與國(guó)家檔案局聯(lián)合頒發(fā)了眾多的專業(yè)、行業(yè)檔案管理的條例、辦法等，這些條例、辦法等對(duì)檔案工作以及檔案事業(yè)的發(fā)展所產(chǎn)生的導(dǎo)向作用，同樣地也是顯而易見的，這里不作一一論述。

顯然，檔案政策與法規(guī)對(duì)檔案工作、檔案事業(yè)的發(fā)展具有導(dǎo)向性功能，從而規(guī)范社會(huì)的檔案行為，最大限度地避免檔案工作過程中的不協(xié)調(diào)、盲目性或隨意性的產(chǎn)生，確保了工作質(zhì)量，確保了檔案事業(yè)的順利發(fā)展。

（二）政策與法規(guī)是實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案事業(yè)管理的手段

國(guó)家作為社會(huì)管理的主體，通過對(duì)整個(gè)社會(huì)生活過程進(jìn)行計(jì)劃、組織、控制、調(diào)節(jié)的活動(dòng)，從而使整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)一致地發(fā)展，而政策與法規(guī)則是社會(huì)管理的重要手段之一?！凹幢忝绹?guó)這樣高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，政府幾乎也是靠發(fā)布政策法規(guī)過日子的”。② 發(fā)展需要管理，管理離不開政策與法規(guī)。檔案事業(yè)的發(fā)展也不例外。當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，檔案政策與法規(guī)對(duì)檔案事業(yè)的管理具有無可替代的作用。

檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展的過程中具有計(jì)劃功能。當(dāng)然，這樣的計(jì)劃功能更多地通過檔案政策得以體現(xiàn)，即通過檔案政策，檔案工作及檔案事業(yè)得到規(guī)劃和部署。雖然這樣的規(guī)劃和部署，有短期、中期或長(zhǎng)期的不同，但依據(jù)政策的規(guī)劃和部署，檔案工作活動(dòng)、檔案事業(yè)得以有目的、有秩序地進(jìn)行。1956年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》指出，“二、全面檔推行文書處理部門立卷，以建立統(tǒng)一的歸檔制度?！€沒有這樣做的，應(yīng)當(dāng)迅速地做好準(zhǔn)備，在1956年內(nèi)全面推行”；“三、迅速整理建國(guó)以來的積存檔案?！醒胍患?jí)和省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)機(jī)關(guān)在整理各機(jī)關(guān)的積存檔案和代管的原大區(qū)行政區(qū)機(jī)關(guān)檔案的時(shí)候，都應(yīng)該組織一定的力量，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大力進(jìn)行，要求在1956、1957兩年內(nèi)完成。專、縣級(jí)機(jī)關(guān)的積存檔案也應(yīng)該著手進(jìn)行整理”。這既是對(duì)當(dāng)時(shí)重大檔案工作問題的具體規(guī)劃，也是具體的部署，在時(shí)間上也非常具體。該決定頒布后，機(jī)關(guān)的文書立卷工作和檔案工作得到了合理的分工，案卷的質(zhì)量得到了基本保證和提高，建國(guó)以來省級(jí)機(jī)關(guān)所形成的檔案整體上得到整理。而類似1964年4月《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、文化部、國(guó)家檔案局下達(dá)1963至1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃（情報(bào)、圖書、檔案資料）的通知》及其附件，其本身就是一個(gè)規(guī)劃性文件，也是一個(gè)政策性文件，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的積極意義不言而喻，只是因?yàn)椤拔母铩倍苡绊?。根?jù)《檔案法》規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)的建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”。20世紀(jì)90年代以來，《檔案法》的這一規(guī)定在全國(guó)各地基本得到落實(shí)。這一切，對(duì)于檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展意義是深遠(yuǎn)的。

（三）政策與法規(guī)是有效控制檔案事業(yè)發(fā)展的手段

檔案政策與法規(guī)，是國(guó)家對(duì)檔案事業(yè)實(shí)行有效控制的重要手段。政策帶有強(qiáng)制性，它必須為政策對(duì)象所遵守。檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，國(guó)家力量以相關(guān)的檔案政策與法規(guī)為依據(jù)為準(zhǔn)繩，對(duì)良好的檔案行為給予物質(zhì)、精神鼓勵(lì)，以調(diào)動(dòng)、激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性；對(duì)不良的檔案行為予以懲處，以杜絕類似事情的發(fā)生。1981年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《圖書、檔案、資料專業(yè)干部業(yè)務(wù)職稱暫行規(guī)定》，是以對(duì)檔案專業(yè)人員進(jìn)行職稱評(píng)定為切入點(diǎn)控制檔案事業(yè)發(fā)展的一種體現(xiàn)。對(duì)從業(yè)人員職稱的評(píng)定是肯定與鼓勵(lì)，同時(shí)也是鞭策。檔案職稱是檔案專業(yè)人員的目標(biāo)與向往之一，“隨著檔案專業(yè)干部職稱的頒布，檔案干部隊(duì)伍的重要和作用就得以正式的和明確的確定，并將更受到社會(huì)上的承認(rèn)和尊重，從而鼓舞我們檔案工作者積極做好檔案工作而艱苦奮斗”。③ 當(dāng)然，這其中的控制頗有間接性。而《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的直接控制作用的，則非常明顯。依筆者之見，《檔案法》可以認(rèn)為是國(guó)家檔案事業(yè)宏觀控制的具體辦法，“是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織與公民從事檔案事務(wù)的行為準(zhǔn)則”，《檔案法》“規(guī)定了國(guó)家管理檔案的范圍，檔案的管理原則，檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，檔案的利用和公布，國(guó)家機(jī)關(guān)、集體單位和公民在檔案方面的權(quán)利和義務(wù)，以及法律責(zé)任等。”“是強(qiáng)化檔案事業(yè)管理工作的法律依據(jù)”。④ 《檔案法》的頒布，開創(chuàng)了當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)建設(shè)的新局面，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展步入了新的階段。

（四）政策與法規(guī)的懲處作用為當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航

檔案政策與法規(guī)對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的積極意義，還通過它的懲處功能得以體現(xiàn)。這方面的功能作用類似于檔案政策與法規(guī)的管理功能中的控制作用，但又有區(qū)別?？刂?，主要是避免檔案活動(dòng)的任意性或者越出范圍；懲處，則是對(duì)已發(fā)生的錯(cuò)誤檔案行為人從精神或物質(zhì)上作較嚴(yán)厲的處理，使行為者有所損失，對(duì)不良的檔案行為具有某種程度上的震懾作用。為了檔案事業(yè)的發(fā)展，可以通過對(duì)不良的檔案行為進(jìn)行處罰或?qū)α己玫臋n案行為加以獎(jiǎng)勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案事業(yè)行為的控制，。新中國(guó)建國(guó)以來的各項(xiàng)檔案政策與法規(guī)，是國(guó)家檔案利益和檔案意志的體現(xiàn)，表達(dá)了國(guó)家的檔案意圖、檔案利益訴求。因此，雖然沒有為此而制訂有專門政策或法規(guī)，但在相應(yīng)的政策法規(guī)條文中已有體現(xiàn)，它規(guī)定了社會(huì)各界的檔案責(zé)任，明確了檔案活動(dòng)的可作為與不可作為，如《檔案法》第五章“法律責(zé)任”中的條款內(nèi)容等。盡管1996年修改后的《檔案法》在關(guān)于懲處錯(cuò)誤檔案行為方面也不能說已盡善盡美，但強(qiáng)化了檔案行政管理部門的管理手段，賦予了檔案行政管理部門行政處罰權(quán)，這是一大進(jìn)步。懲處不是目的而是手段，但必要的懲處則是良好的管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必要措施之一。

（五）政策與法規(guī)是協(xié)調(diào)檔案事業(yè)發(fā)展的依據(jù)

檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展過程中的管理功能，還通過它的協(xié)調(diào)作用得以體現(xiàn)。檔案事業(yè)的管理活動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。檔案事業(yè)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間、檔案事業(yè)內(nèi)部宏觀管理與微觀管理之間，以及檔案事業(yè)宏觀管理各項(xiàng)工作之間甚至檔案的微觀管理之間等，諸多關(guān)系需要協(xié)調(diào)，才能更好地保障和促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展。顯然，這協(xié)調(diào)工作的有效進(jìn)行，都必須以賴政策法規(guī)為支持、為依據(jù)?！稒n案法》是協(xié)調(diào)檔案事業(yè)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的大法，“它是一種社會(huì)規(guī)范，它規(guī)定了一定的行為規(guī)則，指示人們?cè)谔囟ǖ臈l件下，可以做什么，不可以做什么，必須做什么，禁止做什么，也就是規(guī)定法人享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，從而調(diào)整人們?cè)谏鐣?huì)生活中的相互關(guān)系”。⑤ 1980年12月國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家建委、國(guó)家科委、國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，涉及工業(yè)、交通、基建、科研、農(nóng)林、軍事、地質(zhì)、測(cè)繪、水文、氣象、教育、衛(wèi)生等單位，對(duì)自然科學(xué)研究、生產(chǎn)技術(shù)、基本建設(shè)等活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的圖紙、圖表、文字材料、計(jì)算材料、照片、影片、錄像、錄音等科技文件材料的管理，產(chǎn)生了積極意義；《機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》則是機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)檔案工作與其它他工作的依據(jù)，是檔案行政管理部門檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)關(guān)檔案工作的指南，對(duì)確保機(jī)關(guān)檔案工作質(zhì)量具有決定性意義。

三、結(jié)束語

有必要說明的是，為了便于認(rèn)識(shí)，這里分別從檔案政策與法規(guī)的導(dǎo)向功能、管理功能、懲處功能、協(xié)調(diào)功能的角度剖析檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展過程中的作用與影響。其實(shí)，政策與法規(guī)的作用對(duì)于事業(yè)的發(fā)展往往具有綜合性，也就是說檔案政策與法規(guī)對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的作用與影響并非單一而是綜合性的，只是作用的重點(diǎn)領(lǐng)域有所差別而已。這是我們?cè)谶@一問題上應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。

同時(shí)，產(chǎn)生于一定社會(huì)環(huán)境并服務(wù)于一定的社會(huì)的政策與法規(guī)，固然不能朝令夕改，但社會(huì)總是發(fā)展的，所以服務(wù)于社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展的政策與法規(guī)，也有一個(gè)前進(jìn)與發(fā)展的問題。這不但體現(xiàn)為既有新的政策法規(guī)產(chǎn)生，也體現(xiàn)為舊的政策與法規(guī)的完善修改、自行失效甚至淘汰廢除。正因如此，所以有了建國(guó)以來廢止了的檔案事業(yè)政策與法規(guī)逾100個(gè)，所以有了1996年7月修改后的《檔案法》，1957年2月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家機(jī)關(guān)文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》的廢止和1983年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《機(jī)關(guān)檔案工作條例》的印發(fā)，國(guó)家檔案局1963年11月發(fā)布的《關(guān)于地質(zhì)檔案不向地方檔案館移交的通知》的自行失效，等等。

顯而易見，當(dāng)代中國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展過程中，相關(guān)的政策法規(guī)是必要的保障。我們既要用足用好現(xiàn)有的政策與法規(guī)，也必須對(duì)檔案事業(yè)的政策與法規(guī)建設(shè)予以應(yīng)有的重視，因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)的健康快速發(fā)展。

注釋：

1、《社論：積極擁護(hù)國(guó)務(wù)院的決定，做好我們國(guó)家的檔案工作》，《檔案工作》1956年第4期。

2、陳振明：《政策科學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年第9月版。

3、張中：《發(fā)展檔案事業(yè)的一項(xiàng)重要措施》，《檔案工作》，1981年，第3期5頁。

4、劉文仲：《中華人民共和國(guó)檔案法講話·第一講制定〈檔案法〉的意義》，《檔案工作》1988年第1期。

5、王剛：《加強(qiáng)檔案法制建設(shè)強(qiáng)化行政執(zhí)法職能》，《中國(guó)檔案》1996年第9期。

作者單位：廣西民族大學(xué)