摘 要：公共事業(yè)管理根據(jù)地域和范圍可以分為城市公共事業(yè)管理和農(nóng)村公共事業(yè)管理，總體說來，我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理在其運(yùn)用的基本理論、管理內(nèi)容和管理目的上基本相同；在建設(shè)的基點(diǎn)、發(fā)展水平、社會化程度、管理體制、政府扮演的角色等方面，城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理存在著較大差異。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；公共事業(yè)管理；比較研究

中圖分類號：F124

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

公共事業(yè)管理是在特定的管理環(huán)境中，政府和公共組織憑借公共權(quán)力，為滿足社會公共需要、促進(jìn)社會整體利益協(xié)調(diào)發(fā)展而采取一定的方式對公共事業(yè)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程。公共事業(yè)管理作為對社會公共事務(wù)的管理，它是有效組織共同勞動所必須的，具有同生產(chǎn)力、社會化大生產(chǎn)相聯(lián)系的屬性，是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必要條件。但是，我國城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這就決定在我國城市和農(nóng)村實(shí)施公共事業(yè)管理要針對實(shí)際情況采取不同的策略，因此，理清城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的異同對于更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、更好地體現(xiàn)社會公平具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的相同之處

公共事業(yè)管理根據(jù)地域可以分為城市公共事業(yè)管理和農(nóng)村公共事業(yè)管理，總體說來，我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理在其運(yùn)用的基本理論、管理內(nèi)容和管理目的基本相同。

(一)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的基本理論相同

19世紀(jì)晚期，面對自由主義政策引發(fā)的一系列難以克服的社會問題，一些思想家主張政府干預(yù)社會生活。格林和霍布豪斯就指出，國家在涉及公共利益的地方進(jìn)行干預(yù)，能夠?yàn)槊總€公民的自由發(fā)展提供更多的社會條件和更有利的社會環(huán)境。費(fèi)邊社會主義的思想家認(rèn)為，必須在經(jīng)濟(jì)上給人們以最低標(biāo)準(zhǔn)的保證，政府不但要承擔(dān)起維持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會生活中，解決公民的教育、醫(yī)療等問題。20世紀(jì)初，凱恩斯認(rèn)為，只有通過政府明智、積極的政策，把自由放任的自動均衡改造成政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的移動均衡，使資本主義成為“可調(diào)節(jié)的”資本主義，才能避免危機(jī)。因此，公共事業(yè)管理更多地是以管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析公共領(lǐng)域中的問題，它往往被人們稱做新政府管理理論?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》中寫道：“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼡碛幸环N通用的分析語言，廣泛地采用了以消費(fèi)者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)?！斌们壬J(rèn)為：“新公共管理對傳統(tǒng)的公共行政構(gòu)成了一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，理由在于它有較好的理論基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)主要來自私人部門的管理和經(jīng)濟(jì)理論，而傳統(tǒng)的官僚主義理論、政治行政分離看來已經(jīng)過時?！蔽覈?0世紀(jì)80年代起開始借鑒西方國家的理論并使之介入國內(nèi)公共生活。和西方國家一樣，這些公共事業(yè)管理的基本理論既適用于我國的大城市，也適用于我國農(nóng)村，因此，城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理在運(yùn)用的基本理論上是相同的。

(二)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的主要內(nèi)容相同

一是科技事業(yè)。重視科技事業(yè)的發(fā)展，加大科技投入，強(qiáng)化對科技事業(yè)的管理，不僅是當(dāng)代西方國家的共同戰(zhàn)略，也是我國的既定戰(zhàn)略，還是當(dāng)代中國公共事業(yè)管理的首要任務(wù)。二是教育事業(yè)。教育事業(yè)是國家發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步的基礎(chǔ)，現(xiàn)代科技和經(jīng)濟(jì)的競爭歸根結(jié)底是人才和教育的競爭，其中包括高等教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育、師范教育、民族地區(qū)教育、廣播教育事業(yè)，等等。三是文化事業(yè)。文化事業(yè)通過提高全民族的文化素養(yǎng)，潛移默化地影響民眾的道德風(fēng)尚，最終為經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步提供支持，因此它在社會生活中有著不可替代的作用。四是衛(wèi)生事業(yè)。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)直接關(guān)系到國民的身體健康，它包括對社會常見的易發(fā)流行病的預(yù)防和控制；對大眾疾病的醫(yī)療條件的提供和醫(yī)治；對大眾身體健康的保健。五是基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施的所涉及的范圍十分廣泛，諸如供水、供電、供氣、郵電、道路、公共交通、排污工程、垃圾處理、水利灌溉、消防設(shè)施等都屬于基礎(chǔ)設(shè)施。六是社會保障。它的發(fā)展不僅使無收入者獲得基本生活條件，也使低收入者的生活得以改善，從而有效地減少貧困現(xiàn)象，緩和社會矛盾，促進(jìn)社會安定。七是環(huán)境保護(hù)。環(huán)境問題是工業(yè)化、人口增長和改造自然的副產(chǎn)品，目前已經(jīng)危及公共健康，所以它也是公共事業(yè)管理的內(nèi)容之一。

(三)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的根本目的相同

公共事業(yè)管理是以提高城市和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的。為此，滿足社會公共需要，維護(hù)和增加公共利益，為整個社會的安定和發(fā)展創(chuàng)造條件，是活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，而且，其活動的結(jié)果涉及社會方方面面，影響社會的整體運(yùn)行目標(biāo)和進(jìn)程。同時，公共事業(yè)管理具有追求多元價值的特點(diǎn)，它至少包含著生存、安全、持續(xù)、公正、民主、責(zé)任等多元價值，因此，公共事業(yè)管理的根本目的決定其工作績效不能簡單地用利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際公共事業(yè)管理過程中，政府投入往往不能滿足公共需要，為了彌補(bǔ)公共事業(yè)的經(jīng)費(fèi)不足，或者是為了體現(xiàn)在享受公共事業(yè)所提供的服務(wù)方面實(shí)際存在的差異，部分公共事業(yè)管理也可以采取收費(fèi)方式，但是，相應(yīng)的政策規(guī)定了這種收費(fèi)絕不是以盈利為目的的。與此同時，對具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的行業(yè)或企業(yè)，具有公共事業(yè)的特性，也決定了它有特定的政策法規(guī)的限制和必要的財(cái)政補(bǔ)貼，必須在保證社會效益的前提下在規(guī)定的利潤空間里進(jìn)行盈利。因此，公共事業(yè)管理是以非盈利性為主要特征。從公共事業(yè)管理的根本目的上看，我國城市和農(nóng)村是一致的。

二、我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的不同之處

由于各種歷史原因，建國以來相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國城市和農(nóng)村實(shí)行不同的政策，因而使我國形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，戶籍制度又使城鄉(xiāng)之間隔著一道不可逾越的鴻溝。因此對于公共事業(yè)管理來說，我國城市和農(nóng)村必然存在許多差異，只有認(rèn)清這些差異才能更好地推進(jìn)公共事業(yè)的建設(shè)。

(一)城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)的基點(diǎn)不同

首先，城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)的歷史投入相差較大。國家把大部分的資金用于城市公共事業(yè)的建設(shè)，而對于占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村的投入?yún)s很少。例如，長期以來我國的衛(wèi)生資源投放主要集中在城市，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療服務(wù)方面之間存在巨大差距。2000年城鄉(xiāng)居民人均衛(wèi)生費(fèi)相差598元，到2004年這一數(shù)據(jù)擴(kuò)大到936元。很多地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，加上重視不夠，以致農(nóng)村公共衛(wèi)生投入逐年減少，農(nóng)村醫(yī)療條件得不到改善，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象屢見不鮮。另外，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的公共基本建設(shè)投資比重一直比較小，2001年對農(nóng)業(yè)公共基本建設(shè)投資是99314億元，僅占全國公共基本建設(shè)投資比重的6．18％，近幾年雖然有所增長，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的需要。其次，城鄉(xiāng)居民在享受公共事業(yè)方面的待遇相差較大。在農(nóng)村，農(nóng)民使用的電力、電話的價格，往往比城市居民的要高出50％～150％。如僅電力一項(xiàng)，每年全國農(nóng)村居民就要比城市居民多付出電費(fèi)500億元左右。在近兩年實(shí)施的電網(wǎng)改造工程中，城市電網(wǎng)改造不向居民收費(fèi)，而農(nóng)村電網(wǎng)改造卻還要向農(nóng)民或多或少地收取一些費(fèi)用。

(二)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的發(fā)展水平相差較大

與城市相比，農(nóng)村教育、科技、衛(wèi)生、文化事業(yè)都處于較低水平，與城市有較大的差距，明顯表現(xiàn)在農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)生活條件差。農(nóng)村的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施如中低產(chǎn)田改造、灌溉設(shè)施建設(shè)、江河治理等嚴(yán)重滯后，大型水利設(shè)施仍然是人民公社時期所建設(shè)的，如抽水站、水庫和部分深水機(jī)井等，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化失修，抗災(zāi)能力大大下降，大部分地區(qū)的農(nóng)民仍然擺脫不了靠天吃飯的命運(yùn)；大型灌溉設(shè)施及大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，相當(dāng)多的農(nóng)民還是停留在幾千年前的傳統(tǒng)手工耕作的方式上；生活性基礎(chǔ)設(shè)施如水、路、電、氣、熱、公益項(xiàng)目、文化娛樂設(shè)施等項(xiàng)目除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府能夠以公共資源提供以外，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的這些生活性基礎(chǔ)設(shè)施至今還處于相當(dāng)匱乏的狀態(tài)。例如，農(nóng)村交通不便。即使通公路的行政村也有許多不通瀝青(水泥)路，是典型的“晴通雨阻”路；農(nóng)村電網(wǎng)老舊，制約了農(nóng)民對家用電器產(chǎn)品的需求；農(nóng)民飲水安全問題突出，甚至還有33％的村莊沒有喝到飲用水，自來水通村率也不到50％。

(三)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的社會化程度不同

1978年開始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革確立了農(nóng)戶生產(chǎn)主體的地位，這極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性和活力，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展與提高。但是，農(nóng)村居民點(diǎn)分散，每個居民點(diǎn)人口少，有的公共設(shè)施不可能獲得規(guī)模效益，制約了公共設(shè)施的發(fā)展。例如學(xué)校、郵局和公安局等往往是在若干個農(nóng)村居民點(diǎn)共享一個，而不可能每個居民點(diǎn)一個。供排水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施也不容易達(dá)到城市的一般水平，因此，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的社會化水平處于較低水平。隨著農(nóng)村人口的減少，稅收額減少，社區(qū)公共機(jī)構(gòu)的保障能力將下降，有的公共設(shè)施會衰敗，還有的公共設(shè)施可能被管理部門撤消或遺棄。由于市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向縱深方向發(fā)展，農(nóng)戶零星。分散的經(jīng)營狀況和較低的社會化程度使得農(nóng)民在市場競爭中處于極為不利的地位，迫切需要得到農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)支持、信息咨詢服務(wù)和相關(guān)權(quán)益的維護(hù)。

(四)城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理的體制不同

從制度安排和政策層面上看，我國公共事業(yè)的建設(shè)與管理是重工業(yè)和城市，而忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。城市的公共事業(yè)，如教育、道路、照明、排水、環(huán)境、衛(wèi)生、秩序，等等。在相當(dāng)長的時期內(nèi)理所當(dāng)然由國家或各級政府供給，并主要是通過“事業(yè)單位”如教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會公共文化機(jī)構(gòu)、社會公共體育機(jī)構(gòu)和社會福利機(jī)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)的。而在同時期的農(nóng)村，大多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)力不足，公共事業(yè)過去是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的事，現(xiàn)在又天經(jīng)地義地落在了農(nóng)民自己身上。如現(xiàn)行政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以就辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通這五項(xiàng)公共事業(yè)所需費(fèi)用在全鄉(xiāng)統(tǒng)籌。也就是說，這五項(xiàng)公共品的成本負(fù)擔(dān)沒有納入公共支出的范疇，而是由農(nóng)民自己承擔(dān)。此外，農(nóng)民還對村級社區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。按照當(dāng)時有關(guān)政策的規(guī)定，村委會可以向農(nóng)民收取三項(xiàng)提留，即公積金，公益金和管理費(fèi)。其中，公積金主要用于修建農(nóng)用水利設(shè)施，購置農(nóng)用固定資產(chǎn)；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，困難戶補(bǔ)助等；管理費(fèi)用于村委會干部的工資和管理支出。可見，村委會承擔(dān)了公共品供給的部分責(zé)任。但從法律的角度來看，村委會只是村民的自治性組織，不是政府的行政機(jī)關(guān)，其對公共品的供給屬于私人組織性質(zhì)的供給。在體制改革的過程中，農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域還出現(xiàn)了“市場化過度”的現(xiàn)象，一些本應(yīng)該政府承擔(dān)提供的服務(wù)和產(chǎn)品，轉(zhuǎn)由市場提供，使得農(nóng)村貧困的人口無法獲得基本的公共衛(wèi)生服務(wù)。因此也可以說，城鄉(xiāng)分割的公共事業(yè)管理體制是農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后的內(nèi)在原因之一。

(五)政府扮演的角色不同

我國政府在推進(jìn)政企分開的同時，也將政事分開提到政府改革的議事日程上來。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的日臻完善，政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置過程中所充當(dāng)?shù)慕巧图缲?fù)的職能也正在發(fā)生著深刻的變化，過去完全由政府統(tǒng)管的科、教、文、衛(wèi)、體等事業(yè)及人口、資源和環(huán)保等涉及全社會公共利益的事務(wù)管理，需要從市場經(jīng)濟(jì)的角度重新進(jìn)行認(rèn)識和定位。在城市中，我國政府不應(yīng)該也不可能繼續(xù)包辦一切公共事務(wù)，而主要負(fù)責(zé)對公共事業(yè)進(jìn)行宏觀規(guī)劃和決策、整體指揮以及服務(wù)社會。同時，政府職能轉(zhuǎn)變后必然向事業(yè)單位分權(quán)，使之自我服務(wù)、自我管理，擺脫對政府部門的依賴。因此，政府在目前城市公共事業(yè)管理活動中所扮演的角色可以定位為“掌舵”。

我國政府在農(nóng)村公共事業(yè)管理活動中扮演的角色與城市不同。黨的十六屆四中全會指出的：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向。”在我國，這種發(fā)展趨勢逐漸形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制。二元經(jīng)濟(jì)體制反映在公共事業(yè)管理方面就是實(shí)行城鄉(xiāng)有別的制度，這種差異性主要表現(xiàn)為：國家在城市設(shè)有公共事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，城市所需的公共事業(yè)由政府包攬，所需資金由財(cái)政預(yù)算安排，如政府創(chuàng)辦公交公司、自來水公司，而農(nóng)村所需的公共事業(yè)政府提供較少，除建國初期國家興辦了一些大型的水利工程以外，其它公共事業(yè)所需資金主要通過籌措方式解決，成本主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。這樣，農(nóng)村就基本上處于國家二次分配的體制和結(jié)構(gòu)之外，其直接導(dǎo)致的結(jié)果就是農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的資金投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村不能正常獲得公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展被邊緣化了。日積月累，歷史欠賬越來越多?？梢姡壳稗r(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展必須在政府主導(dǎo)下才能逐步走向正軌，政府不僅是“掌舵”，更重要的任務(wù)在于“劃槳”。只有這樣，農(nóng)村公共事業(yè)才能健康發(fā)展。

綜上所述，我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理存在一些相同和不同之處，現(xiàn)有格局的形成有著深刻而復(fù)雜的社會歷史背景。鑒于農(nóng)村公共事業(yè)管理的發(fā)展程度和社會化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，歷史上形成的城鄉(xiāng)分治的管理體制還存在著殘余，因此，政府在城鄉(xiāng)公共事業(yè)管理活動中將扮演不同的角色?？傊?，我國城市和農(nóng)村的公共事業(yè)管理必須要在準(zhǔn)確把握二者差異的基礎(chǔ)L，針對城鄉(xiāng)的具體差異采取相應(yīng)的策略，從而保證我國城鄉(xiāng)公共事業(yè)的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯：石樹文)