摘 要：我國資源型城市作為工業(yè)化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿υ?，為國家的?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但資源型城市本身存在的問題制約了其發(fā)展，因此找出我國資源型城市存在的問題的原因以及對(duì)癥下藥，制定對(duì)策來加快資源型城市的轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)其健康發(fā)展就顯得很有必要。

關(guān)鍵詞：資源型城市；城市轉(zhuǎn)型；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F290

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

資源型城市是指因自然資源的開采而建設(shè)興起并發(fā)展壯大，且資源型產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中占有較大份額、成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。參照國際公認(rèn)的分類標(biāo)準(zhǔn)，符合下述兩條之一者即可確定為資源型城市，一是資源型產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全市從業(yè)人員15％以上，二是資源型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值10％以上。

由于資源型城市所依托的自然資源具有不可再生性，因而資源型城市在資源趨于萎縮、原有資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益大幅滑坡、骨干企業(yè)破產(chǎn)后，就會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型問題。因此，研究資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，對(duì)于全面推動(dòng)資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、健全和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)偉業(yè)無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙分析

資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅包括新舊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的變更與交替，還包括由此引發(fā)的其它變革過程。因此，在資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，外界的各種因素如區(qū)位因素、人才因素、體制因素等都不同程度地影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。這些因素曾經(jīng)都是促進(jìn)資源型城市良好發(fā)的動(dòng)力因素，而如今，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，使這些因素變成實(shí)現(xiàn)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙。

(一)區(qū)位偏離

資源的稟賦及分布狀況決定了資源型城市的地理位置。從國內(nèi)外資源型城市發(fā)展歷程來看，不同區(qū)位的城市，其發(fā)展命運(yùn)是有很大差異的。國外最終消亡的資源型城市大多位于偏遠(yuǎn)地帶，交通不便，信息不暢，而得以持續(xù)發(fā)展的資源型城市普遍都在區(qū)位上具有一定的優(yōu)勢。由此可見，區(qū)位條件是影響資源型城市發(fā)展和轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要因素。我國大多資源型城市位于內(nèi)陸或邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于地理環(huán)境偏僻，交通運(yùn)輸不夠發(fā)達(dá)，信息比較閉塞，久而久之，形成了遠(yuǎn)離國際市場和國內(nèi)市場的自我封閉的狀況。這些封閉，使得政府缺乏危機(jī)意識(shí)，不能做到居安思危，阻礙了資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

(二)體制束縛

資源型城市衰退是特定體制下的必然結(jié)果，是資源型城市始終沒有自身積累的結(jié)果。在我國，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制、運(yùn)行機(jī)制及由此造成的發(fā)展慣性，使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型舉步維艱。我國資源型城市人多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，往往存在著條塊分割的一體化管理體制，具體表現(xiàn)為政企不分，企業(yè)缺乏活力。長期以來企業(yè)包攬了職工及其家屬的生活、入托、上學(xué)、就業(yè)等問題，企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)使企業(yè)無力發(fā)展自身業(yè)務(wù)。另外，資源型企業(yè)一般受中央主管部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，自成體系，與地方協(xié)調(diào)性較差，在這種格局下，政府難以幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，企業(yè)難以發(fā)揮對(duì)城市的輻射和帶動(dòng)功能，在轉(zhuǎn)型中造成大量的摩擦。

(三)產(chǎn)業(yè)障礙

我國資源型城市絕大多數(shù)興起于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大都走上了追求資源產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量擴(kuò)張的道路，這導(dǎo)致資源型城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)是主體，增加值通常占GDP的60％以上，第一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，第二產(chǎn)業(yè)中的采掘業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成了緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，配套產(chǎn)業(yè)的依附性強(qiáng)，整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源具有高度依賴性，極易產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以對(duì)源型產(chǎn)業(yè)的衰退產(chǎn)生緩沖作用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)薄弱。

(四)產(chǎn)權(quán)障礙

由于歷史的原因，資源型城市的主體企業(yè)在所有制上是國有企業(yè)，在規(guī)模上是大型企業(yè)。其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展明顯滯后。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和國有企業(yè)在改革中出現(xiàn)的問題在資源型城市暴露得比較充分。20世紀(jì)90年代以來，我國國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)持續(xù)下降。新增就業(yè)崗位主要由民營、三資等多種經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)提供。資源型城市由于企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)中，中小企業(yè)發(fā)展滯后，難以消化大量的轉(zhuǎn)型就業(yè)人口，使城市失業(yè)率明顯高于其他類型城市，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素增多增加了轉(zhuǎn)型的難度。

(五)人才匱乏

人才匱乏，以及由人才的缺乏所引起的技術(shù)開發(fā)能力弱、經(jīng)營管理水平較低是資源型城市轉(zhuǎn)型所面臨的又一困難。具體表現(xiàn)在：(1)人力資源綜合素質(zhì)偏低。資源開采技術(shù)條件要求不高等原因是資源型城市人力資源素質(zhì)偏低的重要因素。在資源型城市建設(shè)初期，除科研人員、管理人員和部分技術(shù)人員從外部遷入外，大量勞動(dòng)力來自周邊農(nóng)村，受教育程度低、技能單一。(2)人才結(jié)構(gòu)單一。資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，工程技術(shù)人員主要集中在資源型產(chǎn)業(yè)及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，人才的專業(yè)構(gòu)成單一，使現(xiàn)有企業(yè)難以向其他產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、延伸。

(六)資金短缺

資金的嚴(yán)重短缺是制約多數(shù)資源型企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的最重要的因素之一，也是困擾資源型城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改造的瓶頸。資金短缺主要有幾方面的原因：首先，資源型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為上游基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值遠(yuǎn)低于下游加工業(yè)，這足造成資源型城市轉(zhuǎn)型資金缺乏的根本原因。其次，資源產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)波及面大，國家為保護(hù)下游產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定整個(gè)價(jià)格體系，往往對(duì)資源產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行行政干預(yù)和管制，我國目前由國家直接干預(yù)和管制價(jià)格的少數(shù)產(chǎn)品中，大部分為稀缺性資源產(chǎn)品，使資源產(chǎn)品價(jià)格長期難以反映其價(jià)值和市場供求變化，導(dǎo)致資源型城市利益大量外流。最后，政府財(cái)政能力薄弱。資源型城市政府的財(cái)政收入一部分來自資源型產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)多為中、省直屬的企業(yè)，大部分稅收都上繳國家，留存到市里的財(cái)政收入少之又少。加之近幾年，國家又不斷提高資源型企業(yè)進(jìn)入門坎，使本就不富裕的政府財(cái)政雪上加霜。

三、資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)策

資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜的過程，單靠自身力量是難以完成的。由于資源型城市所依托的資源類型不同、區(qū)位不同、發(fā)展階段不同，其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力因素亦有所不同，但是其生成機(jī)制、發(fā)展規(guī)律卻有著相似性。筆者就其轉(zhuǎn)型的共性問題提供一個(gè)框架式和方向性的對(duì)策分析。

(一)深化產(chǎn)權(quán)制度改革

產(chǎn)權(quán)制度是制度的核心組成部分，有效的產(chǎn)權(quán)制度是鼓勵(lì)企業(yè)組織進(jìn)行創(chuàng)新的關(guān)鍵，我們之所以把深化產(chǎn)權(quán)制度改革擺在資源型城市轉(zhuǎn)制的首位，是因?yàn)橘Y源型城市是國有大企業(yè)和特大企業(yè)的聚集地。從前面對(duì)體制束縛的分析中，我們不難看出，在轉(zhuǎn)型中必須深化產(chǎn)權(quán)制度改革，破除單一的國有經(jīng)濟(jì)模式，建立適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要的新體制。首先，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，積極應(yīng)用參股、合資、上市等形式改變國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公有制形式多樣化，從根本上解決單一國有體制的弊端，為轉(zhuǎn)型增添新的活力。其次，采取各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施鼓勵(lì)和吸引各種經(jīng)濟(jì)成分的進(jìn)入，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，支持中小企業(yè)的發(fā)展，這樣既能為國有企業(yè)改革提供更大的緩沖空間，又能為大型企業(yè)提供配套服務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢，提高區(qū)域競爭能力。再次是要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)政企分開。政府要從微觀領(lǐng)域退出來，政府職能轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)提供服務(wù)、城市基礎(chǔ)建設(shè)和管理，真正成為“服務(wù)型政府”。

(二)科學(xué)制定開發(fā)規(guī)劃

今后在資源型城市進(jìn)行大規(guī)模資源開發(fā)時(shí)，應(yīng)根據(jù)資源開發(fā)地區(qū)的綜合條件，明確該地區(qū)的發(fā)展方向，是將其僅僅作為資源生產(chǎn)和輸出的礦區(qū)，還是發(fā)展成為一座城市。若是前者，就沒有必要聚集大量的人口和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)：若是后者，就應(yīng)該考慮到資源枯竭以后城市的出路問題，必須發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)間越晚，越積重難返，也將付出高昂的代價(jià)。因此，在資源開發(fā)尚處于增產(chǎn)期時(shí)，資源型城市就應(yīng)利用這段資金較為充裕的時(shí)期開始發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，以贏得時(shí)間和主動(dòng)。

(三)多渠道籌集轉(zhuǎn)型資金

資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型需要巨額資金，應(yīng)當(dāng)全方位、多層次、多渠道籌措轉(zhuǎn)型資金。制定適當(dāng)?shù)呢?cái)政援助政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策，在財(cái)政信貸、產(chǎn)業(yè)布局、重大工程項(xiàng)目的建設(shè)等方面給予優(yōu)惠，并扶持和幫助資源型城市對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)。提高政府轉(zhuǎn)移支付的比例，在地區(qū)財(cái)政收人上繳中央財(cái)政的部分中，按一定比例返還地方，作為資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型費(fèi)用。建立技術(shù)改造等專項(xiàng)基金，引導(dǎo)各金融組織參與投資、提供貸款和資助，為企業(yè)的發(fā)展提供資金?？紤]發(fā)行并建立轉(zhuǎn)型基金。向用戶征收“資源消費(fèi)附加費(fèi)”，設(shè)立?？顚Ｓ弥贫?。

(四)制定合理的財(cái)政稅收政策

資源型城市長期以來不合理的財(cái)政稅收體系使得地方利益受到很大的損害，地方稅收提成比例的不合理使得城市的財(cái)力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文教衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面欠賬太多。建立資源型城市完善的地方財(cái)政，增強(qiáng)地方政府自主支配資金和統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展的能力，具體政策如下：(1)實(shí)行規(guī)范的分稅制，按國際慣例，實(shí)現(xiàn)稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)徹底分離，不論產(chǎn)權(quán)主體如何變化，納稅主體不變，使企業(yè)所得稅成為中大與地方政府間的共享稅；(2)對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中下崗的工人的就業(yè)安置，國家應(yīng)考慮在資金及稅收上給子優(yōu)惠政策；(3)對(duì)資源型城市城建維護(hù)稅和教育附加稅進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其大體達(dá)到全國同等規(guī)模城市的平均水平； (4)對(duì)企業(yè)復(fù)采邊角資源，國家應(yīng)減免資源稅、增值稅和資源補(bǔ)償稅。

(五)改善投資環(huán)境

吸引外部投資，包括國外投資和國內(nèi)投資是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的一條捷徑，外部投資的進(jìn)入不僅僅帶來資金，還伴隨著先進(jìn)的技術(shù)、管理、觀念和急需的人才，這對(duì)資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型十分重要。資源型城市雖然具有廉價(jià)生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢，但是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，比較優(yōu)勢的重要性在不斷下降，單靠廉價(jià)的生產(chǎn)要素難以獲得持久的競爭優(yōu)勢。因此，資源型城市既要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，又要積極培育區(qū)域競爭優(yōu)勢，這不但需要政府和企業(yè)投資進(jìn)行知識(shí)、技術(shù)和人力資本的積累，還需要為之創(chuàng)建良好的投資環(huán)境，尤其是良好的投資軟環(huán)境。在當(dāng)前，軟環(huán)境的優(yōu)劣日益成為吸引投資的決定性因素，這包括廉潔高效的政府、良好的商業(yè)氛圍、高素質(zhì)的市民和文明的社會(huì)環(huán)境等。對(duì)資源型城市而言，尤其要重視轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量。

(六)積極吸引人才

資源型城市的產(chǎn)業(yè)屬于資源勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，整個(gè)城市的人口素質(zhì)較低，同時(shí)因資源型城市的生活環(huán)境和礦業(yè)生產(chǎn)的行業(yè)性特點(diǎn)，使許多擁有高學(xué)歷的人才就業(yè)觀帶有偏見，并且科技人才的引進(jìn)均圍繞資源開發(fā)利用運(yùn)轉(zhuǎn)，其專業(yè)方向較為單一。為改變這一狀況，資源型城市要樹立以人為本的觀念，切實(shí)把人才培養(yǎng)和選拔放在重要地位。第一，要有足夠的教育培訓(xùn)費(fèi)用于職工基本技能和使用新技術(shù)新產(chǎn)品的培訓(xùn)，使職工在較短時(shí)間內(nèi)熟練地上崗工作。第二，提供和保汪科研工作正常開展的經(jīng)費(fèi)開支，建立技術(shù)、產(chǎn)品的開發(fā)、轉(zhuǎn)換、應(yīng)用的管理機(jī)制，積極支持新技術(shù)新產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用。第三，建立一套完善的人才引進(jìn)機(jī)制，亦可采用柔性人才利用機(jī)制使用各類型人才。第四，積極開展政產(chǎn)學(xué)研合作。加大聯(lián)合辦學(xué)力度，高?？梢约夹g(shù)入股、資產(chǎn)入股等形式，在資源型城市開辦各類科研院所，采取高校協(xié)議培養(yǎng)等多種培養(yǎng)方式為資源型城市培養(yǎng)所需人才；以科研項(xiàng)目外包給高校等合作方式來利用高校的科研創(chuàng)新能力，幫助研究解決資源型城市提出的重大科研課題；高校和科研單位積極推薦科技含量高、附加值高的科技成果和合作開發(fā)項(xiàng)目，資源型城市則在立項(xiàng)、資金籌措、辦公場所等方面予以支持并提供方便。

(責(zé)任編輯：席曉虹)