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        我國高等教育財(cái)政撥款模式的分析及對(duì)策研究

        2008-01-01 00:00:00吳國生
        經(jīng)濟(jì) 2008年5期

        摘要:當(dāng)前“基本支出加項(xiàng)目支出”預(yù)算的教育財(cái)政撥款存在政府財(cái)政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足,高等教育財(cái)政撥款的效率有待提高;教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一等問題。為此,作者提出以下政策建議:教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列;改革撥款模式:兼顧效率、公平和公開;構(gòu)建“政府→中介→學(xué)?!比絽f(xié)調(diào)運(yùn)作模式;引入績效預(yù)算等。

        一、我國高等教育財(cái)政撥款模式的分析

        2002年開始,財(cái)政部對(duì)中央部門的預(yù)算核定方式為:基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。由于國家財(cái)政體制的這項(xiàng)改革從總體上要求“部門的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理,收支不掛鉤,支出要透明”,因此,在黨政部門開始實(shí)施財(cái)政集中收付制度。財(cái)政集中收付制度希望通過改進(jìn)管理手段和管理模式,對(duì)財(cái)政資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督,特別是事前監(jiān)督,強(qiáng)化國家對(duì)各行政部門的財(cái)務(wù)控制,從而達(dá)到從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗的目的。在當(dāng)前的撥款模式下,我國高等教育財(cái)政面臨的主要問題有以下幾個(gè)方面:一是政府財(cái)政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足,二是高等教育財(cái)政撥款的效率有待提高,三是教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。

        (一)政府財(cái)政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足

        從財(cái)政撥款來看,我國仍然是世界上教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重較低的國家之一。教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,世界平均水平為4.9%,發(fā)達(dá)國家為5.1%,欠發(fā)達(dá)國家為4.1%,而我國的水平不僅低于發(fā)達(dá)國家,也低于世界平均水平(參見表1),具體到高等教育上,我國高等教育經(jīng)費(fèi)約占教育總財(cái)政投入的20%左右,有限的財(cái)政資金投入滿足不了高等教育日益增長的需求。

        總體上看,短期內(nèi)政府很難大幅提升高校財(cái)政撥款數(shù)量。如國家規(guī)定的逐年提高國家教育財(cái)政撥款占國民生產(chǎn)總值的比例,在2000年就應(yīng)該達(dá)到4%的目標(biāo),但是事實(shí)上一些地區(qū)不但沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo),反而呈停滯或下滑之勢。目前我國高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)由政府單一撥款,轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?cái)政撥款為主,多渠道籌集資金的階段。但是,以政府財(cái)政撥款為主的格局近年來不會(huì)改變。這就意味著,在今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),各級(jí)政府必須為全國高等教育“埋單”。但是,政府的撥款并不能滿足大多高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需要,導(dǎo)致高校資金總體供給不足。

        (二)高等教育生均教育經(jīng)費(fèi)總體水平偏低

        與國際水平相比,我國高等教育生均經(jīng)費(fèi)總體水平明顯低于發(fā)達(dá)國家,甚至低于同等水平的發(fā)展中國家。以1998年為例,按購買力平價(jià)計(jì)算的OECD國家大學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)平均為11720美元,超過萬元的有澳大利亞、奧地利、加拿大、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士,最高的美國達(dá)19802美元。(參見表2)高等教育生均經(jīng)費(fèi)總體水平偏低造成了我國一些高校校舍不足、設(shè)備落后、圖書短缺、教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)短缺和基本支出難以維持等一系列問題。如果考慮到我國高等教育區(qū)域間的巨大差異,這種矛盾更加突出。

        (三)高等教育財(cái)政撥款的效率有待提高

        對(duì)高等教育財(cái)政撥款的效率可以通過高校的資源利用效率來進(jìn)行考察。高等教育資源利用效率是指高等教育的投入與直接產(chǎn)出的比較,在現(xiàn)在的技術(shù)條件下這一標(biāo)準(zhǔn)主要通過高校的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)(見注釋一)、學(xué)校的規(guī)模效益、師職比、資金支出結(jié)構(gòu)等指標(biāo)來衡量。雖然我國不同層次、不同類型和不同地區(qū)高等學(xué)校的資源利用效率有所不同,但整體而言,我國高等學(xué)校資金支出結(jié)構(gòu)無明顯改善,同時(shí)由于缺乏有效的考核監(jiān)督,導(dǎo)致一些學(xué)校出現(xiàn)資金的浪費(fèi)和閑置(見注釋二),資源利用效率不高,具體表現(xiàn)在:我國高等學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)明顯高于世界一般水平(參見表3);學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大后規(guī)模效益不明顯(見注釋三);管理機(jī)構(gòu)還比較臃腫,干部隊(duì)伍還需精減,師生比例嚴(yán)重失調(diào)(見注釋四)(參見表4)。

        (四)教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一

        我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。我國國家預(yù)算按預(yù)算等級(jí)依次分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí),盡管財(cái)政部1999年將教育事業(yè)費(fèi)升格為“類”級(jí),但教育基本建設(shè)費(fèi)仍設(shè)在“款”級(jí)科目中,但是教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列,導(dǎo)致我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期以來處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門主管教育事業(yè),財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款,政府計(jì)劃部門負(fù)責(zé)教育基建投資,在預(yù)算表格的匯總歸類時(shí),教育財(cái)政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門的預(yù)算匯總成整個(gè)財(cái)政事業(yè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級(jí)和財(cái)政基本建設(shè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級(jí)。教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級(jí),教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費(fèi)類中的社會(huì)文教費(fèi)款級(jí)。國家預(yù)算首先在類級(jí)支出中分配,然后依次在款、項(xiàng)、目級(jí)中進(jìn)行再分配,教育經(jīng)費(fèi)是國家預(yù)算第二次分配。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)較低,教育的事權(quán)屬教育部門,教育的財(cái)權(quán)屬財(cái)政與計(jì)劃部門,教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離。教育部門財(cái)權(quán)較小,難以有效行使事權(quán),不利于教育事業(yè)的發(fā)展。

        二、我國高等教育財(cái)政撥款體制的改革方向

        高等教育財(cái)政撥款制度改革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景是:第一,在市場經(jīng)濟(jì)體制下,包括教育資源在內(nèi)的資源利用率將成為優(yōu)先考慮的目標(biāo);第二,普通高等教育將逐步建立政府宏觀調(diào)控、學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的新體制,學(xué)校在規(guī)模與專業(yè)和層次結(jié)構(gòu)上,將主要面向勞動(dòng)力市場和社會(huì)需求自主決策,大多數(shù)畢業(yè)生將實(shí)行自主擇業(yè)的就業(yè)制度;第三,高教投資日趨多元化,政府撥款將成為對(duì)高教改革和發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要經(jīng)濟(jì)手段。在這種背景下,高教財(cái)政撥款體制改革的指導(dǎo)原則應(yīng)是:第一,要有利于提高高等教育和學(xué)校資源利用效率,以相對(duì)較少的投入獲得較多較好的產(chǎn)出;第二,要有利于高教的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使其適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要;第三,要使撥款成為政府對(duì)高教進(jìn)行政策導(dǎo)向、宏觀調(diào)控的重要手段。我國高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款體制的改革方向主要有以下幾個(gè)方面:

        (一)改革預(yù)算管理:教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列,提高教育經(jīng)費(fèi)GDP占比

        在現(xiàn)行的國家預(yù)算中,按預(yù)算等級(jí)依次分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí),教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級(jí),教育基本建設(shè)費(fèi)屬于基本建設(shè)類中的社會(huì)文教費(fèi)款級(jí)。為增強(qiáng)撥款程序中的公平性和透明度,應(yīng)實(shí)行各級(jí)財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列,將教育經(jīng)費(fèi)在國家和地方財(cái)政預(yù)算中的款級(jí)地位升格為類級(jí),使教育事業(yè)費(fèi)和教育基建費(fèi)在類級(jí)分配后,統(tǒng)一起來實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。只有這樣才能確保政府對(duì)教育的足量投入,克服教育發(fā)展與政府撥款相脫節(jié)的狀況,提高教育投資的使用效益;才能減少教育經(jīng)費(fèi)核撥過程中的主觀隨意性,根據(jù)教育發(fā)展的輕重緩急和自身規(guī)律來核撥經(jīng)費(fèi),兼顧公平與重點(diǎn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置;也才能確保教育主管部門有效行使財(cái)政的宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)。

        同時(shí),我國應(yīng)該繼續(xù)貫徹“教育支出占財(cái)政支出的比重每年提高1個(gè)百分點(diǎn)”的財(cái)政支出方案,使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達(dá)到國際平均水平。

        (二)改革撥款模式:兼顧效率、公平和公開

        依據(jù)高等教育撥款模式的效率、公平和公開的基本原則,中國高等教育撥款模式的改革方向是加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)與撥款的結(jié)合,增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度,促進(jìn)公平與效率,鼓勵(lì)創(chuàng)新與進(jìn)步,減少盲目性和固化因素,使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體來說,首先要實(shí)行多政策參數(shù)的撥款公式,公式應(yīng)合理包括各種各級(jí)各類高等學(xué)校的盡可能多的成本因素,甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素。其次,建立健全高校質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,將評(píng)估的結(jié)果與撥款直接掛鉤,運(yùn)用績效對(duì)高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量,以決定后繼撥款的多少、方向、形式和方法等。再次,要保證教學(xué)的常規(guī)撥款與提高水平的專項(xiàng)撥款分開撥付,提高教育撥款的透明度和針對(duì)性,最大限度的發(fā)揮教育資金的使用效率,同時(shí)發(fā)揮合同撥款的優(yōu)勢,將其用于科研和專項(xiàng)基金的分配,以確保教育經(jīng)費(fèi)的使用效率和質(zhì)量,使高校間建立起既合作又競爭的良性發(fā)展氛圍,發(fā)揮高校的自主性。最后,要加快政府職能轉(zhuǎn)變,形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會(huì)參與評(píng)價(jià)相互結(jié)合的有效機(jī)制,推動(dòng)高校成為“面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體”。

        (三)改革撥款機(jī)制:構(gòu)建“政府→中介→學(xué)?!比絽f(xié)調(diào)運(yùn)作模式

        目前我國的撥款機(jī)制是通過政府行政部門進(jìn)行直接撥款。由于撥款機(jī)構(gòu)是純粹的官方部門,相關(guān)人員大都沒有從事高等教育的直接經(jīng)驗(yàn),在具體政策的制定和具體款項(xiàng)的劃撥上往往難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。因此,借鑒相關(guān)國家的成功經(jīng)驗(yàn),在運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行改革,引入撥款(評(píng)估)中介機(jī)構(gòu),對(duì)我國改革中的高等教育撥款制度的建立完善具有重要意義。

        高校評(píng)估機(jī)構(gòu)是介于政府和學(xué)校之間的社會(huì)中介組織,由有關(guān)專家組成,其職能是對(duì)高校進(jìn)行綜合評(píng)估和專項(xiàng)評(píng)估。就撥款而言,評(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校資源利用效率和效益根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估,作為撥款分配的依據(jù),評(píng)估定期舉行。在政府和高校之間引入撥款(評(píng)估)中介機(jī)構(gòu)的目的是:增加撥款的透明度,克服高校的成本最大化行為,提高資金的利用效率。設(shè)立撥款中介之后經(jīng)費(fèi)不直接撥給學(xué)校,而是由中介機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)作,并將評(píng)估結(jié)果與撥款掛鉤。根據(jù)我國教育財(cái)政的實(shí)際情況,結(jié)合有關(guān)國家的成功經(jīng)驗(yàn),我國的高等教育撥款中介機(jī)構(gòu)應(yīng)具有以下特征:它是一個(gè)準(zhǔn)官方屬性的組織,隸屬于教育行政部門,但應(yīng)具有較大的獨(dú)立性;其成員組成包括政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等;其主要職能是為政府制訂大學(xué)整體財(cái)政計(jì)劃,明確各高校使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),與評(píng)估機(jī)構(gòu)密切配合,將撥款與評(píng)估結(jié)果掛鉤,確保經(jīng)費(fèi)使用的效益和效率等。同時(shí),高等教育撥款中介機(jī)構(gòu)本身應(yīng)接受政府部門和社會(huì)的監(jiān)督。

        (四)改革撥款方式:績效預(yù)算和撥款委員會(huì)

        撥款方式的改革涉及撥款方法和組織兩個(gè)基本層面。

        在方法上,引入績效預(yù)算,對(duì)高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估?!翱冃ьA(yù)算是要闡述和明確請(qǐng)求撥款所要達(dá)到的目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢,以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作情況”。(見注釋五)高??冃ьA(yù)算管理模式是以績效預(yù)算相關(guān)理論為基礎(chǔ),結(jié)合高校管理實(shí)際情況而提出的。高??冃ьA(yù)算管理模式強(qiáng)調(diào)效益為宗旨,以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱,以暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障,以協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件,構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運(yùn)行模式。校內(nèi)部門提出部門項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和預(yù)算規(guī)劃,財(cái)務(wù)部門形成部門約束性預(yù)算,按照項(xiàng)目管理要求進(jìn)行預(yù)算控制和調(diào)整,并根據(jù)項(xiàng)目績效評(píng)估和部門預(yù)算執(zhí)行情況考核、獎(jiǎng)懲。該模式能促使資源配置機(jī)制轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán),促進(jìn)高校教育服務(wù)能力得到保全和提升。

        在組織上,建議建立高等教育撥款委員會(huì),改變現(xiàn)行撥款體制。由政府直接向高等學(xué)校撥款的方式,改為由高等教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)撥款。該委員會(huì)是在政府教育部門指導(dǎo)下,具有很高社會(huì)公信力和社會(huì)參與度的中介機(jī)構(gòu)。撥款委員會(huì)設(shè)中央和省兩級(jí),為政府領(lǐng)導(dǎo)下的半官方機(jī)構(gòu),其職能是根據(jù)撥款公式和高校評(píng)估等級(jí),提出學(xué)校之間的分配方案。委員會(huì)的委員定期按一定比例輪換,確保撥款依據(jù)和程序公開、透明,并接受社會(huì)質(zhì)詢與監(jiān)督。政府根據(jù)撥款委員會(huì)的撥款方案向高校撥款,加強(qiáng)對(duì)高校撥款使用情況的全程監(jiān)督,結(jié)合資金實(shí)際使用效率,作為今后撥款的重要依據(jù)。

        (作者:吳國生(1967-)男,遼寧人,中國人民大學(xué))

        (注釋一),生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)剔除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)生均經(jīng)費(fèi)的影響,便于國際比較,是評(píng)價(jià)一國教育投入狀況和資金利用效率的重要指標(biāo)。通常用生均事業(yè)費(fèi)占人均GDP的比例代表生均經(jīng)費(fèi)指數(shù),其計(jì)算公式為:年度生均事業(yè)費(fèi)/年度人均GDP。

        (注釋二),世界銀行曾對(duì)我國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室的利用率作過統(tǒng)計(jì),約在60%以下。據(jù)國家教育部統(tǒng)計(jì),全國高校儀器設(shè)備有20%以上處于閑置狀態(tài),價(jià)格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15%。另據(jù)有關(guān)部門對(duì)北京中關(guān)村地區(qū)部分高校5萬元以上的3690種大型儀器利用率的調(diào)查,年開機(jī)率大多不到400小時(shí),不開機(jī)的占40%以上。在一些高校里普遍存在著實(shí)驗(yàn)室小而全、設(shè)備的高占有率和低使用率等現(xiàn)象。

        (注釋三),主要依據(jù)是生均成本增長過快,與規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論相悖:1999年校均3815人的普通高校,其生均經(jīng)常性成本是11854元;至2000年,校均規(guī)模達(dá)到5289人,但生均經(jīng)常性成本卻增加到12815元,年增長率達(dá)到8.1%。

        (注釋四),主要是由于不斷擴(kuò)招造成學(xué)生數(shù)量猛增。

        (注釋五),財(cái)政部辦公廳編:《以“三個(gè)代表”主要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財(cái)政框架》。

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