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        完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的思考

        2008-01-01 00:00:00陳啟清
        經(jīng)濟(jì) 2008年5期

        中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展歷史較短,相應(yīng)地,中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的歷史也不長(zhǎng)。但是,在短短的時(shí)間內(nèi),我國(guó)基本上建立了一個(gè)集中統(tǒng)一的保險(xiǎn)監(jiān)管組織體系,建立了保險(xiǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)體系,并開(kāi)始積極向以償付能力為主的保險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變,成就巨大。但畢竟中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管誕生的歷史還比較短,因此,它不可避免地還存在著需要改進(jìn)的地方。而且,隨著中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的高速發(fā)展,一些新的問(wèn)題不斷涌現(xiàn),要求保險(xiǎn)監(jiān)管者積極應(yīng)對(duì)。在此,我們結(jié)合國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管變遷的經(jīng)驗(yàn),對(duì)中國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管提出一些思考。

        一、監(jiān)管改革目標(biāo):遠(yuǎn)期可建立一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)管體制

        隨著監(jiān)管的演變,大家越來(lái)越注意到市場(chǎng)在監(jiān)管中的重要作用,也認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)和監(jiān)管其實(shí)并不是簡(jiǎn)單的互相替代的關(guān)系,而是可以相互補(bǔ)充的,監(jiān)管可以借助市場(chǎng)的力量來(lái)提高效率。相關(guān)研究表明,以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)管體系必須包括三個(gè)基本的要素:一是功能健全的市場(chǎng);二是良好的公司治理;三是透明度——信息可獲得性——披露(David G. Mayes, Liisa Halme and Aarno Liuksila, 2001)。中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管可在這三個(gè)方面作出積極改革,以適應(yīng)未來(lái)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管需要。

        很多市場(chǎng)都可以在保險(xiǎn)公司的約束中發(fā)揮作用。例如,保險(xiǎn)產(chǎn)品市場(chǎng)、經(jīng)理人市場(chǎng)、控制權(quán)市場(chǎng)、股票市場(chǎng),等等。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做的一方面要培育這些市場(chǎng),另一方面要給這些市場(chǎng)發(fā)揮約束作用創(chuàng)造路徑。中國(guó)目前的保險(xiǎn)市場(chǎng)還是一個(gè)高度集中的市場(chǎng),幾大保險(xiǎn)公司占據(jù)了保險(xiǎn)市場(chǎng)絕大多數(shù)的份額,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然激烈但并不充分。因此,中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在未來(lái)還是要積極優(yōu)化保險(xiǎn)產(chǎn)品市場(chǎng)的結(jié)構(gòu),改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),提高市場(chǎng)效率。

        良好的公司治理是監(jiān)管的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的重要性并納入中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系,對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的總體目標(biāo)具有重要的戰(zhàn)略意義。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本目的之一在于防范風(fēng)險(xiǎn),保障保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定繁榮。無(wú)論監(jiān)管保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)行為還是監(jiān)管保險(xiǎn)公司的償付能力,都是通過(guò)自上而下的外在監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn),并且這一外在監(jiān)管往往是事后監(jiān)管,即在保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)后才能發(fā)現(xiàn)某些保險(xiǎn)公司不當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為或者償付能力不足。相比而言,保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管是通過(guò)一系列制度和機(jī)制在所有保險(xiǎn)公司內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)管措施,因此具有事前監(jiān)管的特點(diǎn),往往能夠通過(guò)保險(xiǎn)公司內(nèi)部的權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制事先管控重大風(fēng)險(xiǎn)。因此,把保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管納入到中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系并作為關(guān)鍵組成部分,和市場(chǎng)行為監(jiān)管、償付能力監(jiān)管并重,將有效建立內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管相結(jié)合,事前監(jiān)管和事后監(jiān)管相結(jié)合的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

        透明度是市場(chǎng)約束發(fā)揮作用的基石。市場(chǎng)擁有了透明度,監(jiān)管者才能對(duì)保險(xiǎn)公司作出正確的判斷,從而決定其監(jiān)管行為;投資者才能對(duì)保險(xiǎn)公司擁有正確的認(rèn)識(shí),從而決定其投資行為;消費(fèi)者也才能對(duì)保險(xiǎn)公司認(rèn)識(shí)清晰,從而決定其購(gòu)買(mǎi)行為。這些行為對(duì)保險(xiǎn)公司而言都是一種外部的約束,相關(guān)各方只有作出正確決斷了,這種約束也才能起作用。從含義上來(lái)講,透明度實(shí)際上是一個(gè)相對(duì)信息的概念,強(qiáng)調(diào)的是信息的真實(shí)性、充分性和及時(shí)性,其衡量尺度包括信息披露的廣度、深度和速度三個(gè)基本維度。透明度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般有以下三個(gè)方面:信息披露的真實(shí)性、充分性及時(shí)性。信息披露的真實(shí)性要求保險(xiǎn)公司對(duì)重大事件做出與事實(shí)相符的真實(shí)記載、無(wú)誤導(dǎo)性陳述,在披露信息時(shí)不得發(fā)生重大遺漏或不正當(dāng)披露信息的行為。信息披露的充分性要求保險(xiǎn)公司對(duì)全體投資者不得隱瞞或忽略任何重要的信息,即要求保險(xiǎn)公司披露的信息在內(nèi)容上詳盡、完整。信息披露的及時(shí)性要求保險(xiǎn)公司應(yīng)該及時(shí)地依法披露各項(xiàng)有關(guān)重要信息。

        當(dāng)然,建立一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制是一項(xiàng)很艱難的工作,很多發(fā)達(dá)國(guó)家仍然在推進(jìn)過(guò)程中,我國(guó)也不可能一蹴而就。但是,我們可以在以上提到的三個(gè)方面作出積極的改善,以提高保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性。

        二、完善中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的政策建議

        (一)繼續(xù)加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè),強(qiáng)化監(jiān)管培訓(xùn)。監(jiān)管是由人來(lái)制定和執(zhí)行的,因此,人是監(jiān)管工作的關(guān)鍵。在保監(jiān)會(huì)建立了相對(duì)完善的組織體系和組織機(jī)構(gòu)后,在自身建設(shè)上重點(diǎn)就應(yīng)轉(zhuǎn)向軟件建設(shè),既加強(qiáng)對(duì)人員的監(jiān)管培訓(xùn),提高監(jiān)管人員的監(jiān)管知識(shí)水平和監(jiān)管業(yè)務(wù)水平。這種培訓(xùn)可以借助國(guó)際力量,也可以借助學(xué)界力量。

        (二)修改完善保險(xiǎn)法律法規(guī)體系,為保險(xiǎn)監(jiān)管提供完整的法律基礎(chǔ)。中國(guó)目前雖然已基本上搭建了一個(gè)保險(xiǎn)法律框架,但是一方面這個(gè)框架還缺少一些骨架,有待添加;另一方面現(xiàn)有的法律法規(guī)也還存在很多落后于保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)踐的地方,還有很多與保險(xiǎn)發(fā)展相抵觸的地方,迫切需要進(jìn)行修改。因此,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面要對(duì)現(xiàn)有的保險(xiǎn)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性整理,找出落后進(jìn)行修改,另一方面要比照國(guó)際上其他國(guó)家的保險(xiǎn)法規(guī),適合中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要,盡快制定一些新的法律。

        (三)實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管,對(duì)某些優(yōu)秀保險(xiǎn)公司放松管制,強(qiáng)化市場(chǎng)約束。分類(lèi)監(jiān)管是國(guó)際通行的一種監(jiān)管方式。美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管就貫徹了分類(lèi)監(jiān)管的思想。美國(guó)償付能力監(jiān)管采取風(fēng)險(xiǎn)資本法,在這種監(jiān)管中就采取了分類(lèi)監(jiān)管的做法。實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管有兩個(gè)重要的環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行分類(lèi),這種分類(lèi)應(yīng)該基于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系,包括資本、償付能力、公司治理、信用評(píng)級(jí),等等。建立一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系至關(guān)重要。第二個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)分類(lèi)后的保險(xiǎn)公司建立相應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。目前對(duì)優(yōu)秀的保險(xiǎn)公司可以放松監(jiān)管,鼓勵(lì)發(fā)展;對(duì)那些分類(lèi)較差的保險(xiǎn)公司則要積極關(guān)注,加強(qiáng)監(jiān)管,必要時(shí)采取一定的糾正措施。當(dāng)然,分類(lèi)監(jiān)管的目的并不是單純的監(jiān)管,而應(yīng)該是通過(guò)監(jiān)管鼓勵(lì)差公司向好公司轉(zhuǎn)變。因此,除了監(jiān)管差異外,分類(lèi)監(jiān)管還必須配以相應(yīng)的激勵(lì)措施,即通過(guò)一定的政策激勵(lì)保險(xiǎn)公司努力向優(yōu)秀保險(xiǎn)公司靠攏。這些政策可以集中于允許優(yōu)秀保險(xiǎn)公司開(kāi)展新業(yè)務(wù),試點(diǎn)新的投資渠道等等。

        (四)改進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu),努力建設(shè)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)充分、結(jié)構(gòu)完善的保險(xiǎn)市場(chǎng)。加強(qiáng)保險(xiǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的監(jiān)管不僅是保險(xiǎn)監(jiān)管自身應(yīng)有之義,而且一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)充分、結(jié)構(gòu)完善的保險(xiǎn)市場(chǎng)能大大減少保險(xiǎn)監(jiān)管的壓力,為保險(xiǎn)監(jiān)管的有效實(shí)施提供市場(chǎng)基礎(chǔ)。為此,我們首先要建立一個(gè)無(wú)歧視的具有較高透明度的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,鼓勵(lì)符合要求的各種資本進(jìn)入保險(xiǎn)市場(chǎng);繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)率市場(chǎng)化,鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新,適當(dāng)放松產(chǎn)品監(jiān)管,減弱保險(xiǎn)公司之間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng),提高競(jìng)爭(zhēng)程度,改善競(jìng)爭(zhēng)效率;限制和消除保險(xiǎn)公司的反競(jìng)爭(zhēng)行為,建立反壟斷政策。

        (五)加強(qiáng)公司治理監(jiān)管。2006年初,中國(guó)保監(jiān)會(huì)才發(fā)布我國(guó)第一個(gè)專門(mén)關(guān)于保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的規(guī)范性文件《關(guān)于規(guī)范保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》,初步確定了我國(guó)保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的框架體系,保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管在我國(guó)還處于起步和摸索階段。未來(lái)要推動(dòng)公司在保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《中國(guó)保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)指引》等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身實(shí)際情況建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求保險(xiǎn)公司定期對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的狀況進(jìn)行報(bào)告和說(shuō)明。其次,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立一套完整的保險(xiǎn)公司治理評(píng)價(jià)體系,依據(jù)這一體系定期對(duì)各家保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察評(píng)價(jià)并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果隨時(shí)對(duì)保險(xiǎn)公司提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。對(duì)于治理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)問(wèn)題的保險(xiǎn)公司,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)給予警告,并限期改善公司治理結(jié)構(gòu);對(duì)于治理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)極其嚴(yán)重問(wèn)題的保險(xiǎn)公司,甚至可以要求其暫停保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。此外,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以將公司治理評(píng)價(jià)的結(jié)果與其它政策結(jié)合起來(lái),讓公司治理優(yōu)異的保險(xiǎn)公司更多更早地享受一些新政策,這樣可以極大地推動(dòng)保險(xiǎn)公司完善優(yōu)化公司治理的積極性。

        (六)加強(qiáng)輔助體系建設(shè),提高償付能力監(jiān)管的有效性。

        (七)關(guān)注綜合經(jīng)營(yíng),加強(qiáng)監(jiān)管合作,積極應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的監(jiān)管問(wèn)題。伴隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的開(kāi)放,中國(guó)整個(gè)金融體系將面臨著根本性的變革,全面提升我國(guó)金融能力是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。在與國(guó)外混業(yè)經(jīng)營(yíng)較量的過(guò)程中,我國(guó)金融發(fā)展的速度將顯著加快,金融結(jié)構(gòu),特別是金融業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻的變化。在這一背景之下,銀行、證券、保險(xiǎn)之間的溝壑將越來(lái)越淺,他們之間的合作將通過(guò)各種管道得以加強(qiáng),綜合性的金融集團(tuán)也將隨之出現(xiàn)。這種工具的復(fù)雜和機(jī)構(gòu)的龐雜,將給中國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極關(guān)注跨業(yè)合作和綜合經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,如在金融控股公司形式下,金融機(jī)構(gòu)的資本充足率的問(wèn)題;在綜合金融條件下,金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的建立問(wèn)題;金融控股公司內(nèi)部不同業(yè)務(wù)之間的“防火墻”的設(shè)置問(wèn)題;不同金融業(yè)務(wù)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳遞問(wèn)題、利益輸送問(wèn)題、關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題;以及金融機(jī)構(gòu)之間相互投資的問(wèn)題等。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)踐來(lái)看,其金融風(fēng)險(xiǎn)的控制無(wú)不依賴于完善的監(jiān)管制度,金融監(jiān)管逐漸由原來(lái)的分機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)化。

        (八)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作,在國(guó)際監(jiān)管中維護(hù)國(guó)家利益。從國(guó)際上來(lái)看,隨著金融全球化進(jìn)程的日益推進(jìn),國(guó)際金融監(jiān)管合作將成為一個(gè)不可阻擋的趨勢(shì),從中國(guó)國(guó)內(nèi)來(lái)看,中國(guó)金融的日益開(kāi)放和國(guó)際化也提出了加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作的內(nèi)在需要。加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作已經(jīng)變得必不可少。在加強(qiáng)國(guó)際合作的進(jìn)程中,我們必須立足本國(guó),面向世界,要有謹(jǐn)慎而又有效的對(duì)策。首先,要積極推進(jìn)雙邊金融監(jiān)管合作。要積極加強(qiáng)雙邊合作,建立定期會(huì)晤機(jī)制,建立定期信息交換制度,達(dá)成實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管合作協(xié)議,以約束性更強(qiáng)的協(xié)議形式來(lái)明確合作的責(zé)任和義務(wù)。其次,推動(dòng)區(qū)域金融監(jiān)管合作,提高在區(qū)域金融中的領(lǐng)導(dǎo)地位。再次,努力提高中國(guó)在國(guó)際金融監(jiān)管合作中的參與度。中國(guó)要積極主動(dòng)地參與國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定,要防止發(fā)達(dá)國(guó)家借國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)謀求自身利益的企圖。另外還要積極利用國(guó)際金融組織活動(dòng)加強(qiáng)與國(guó)外監(jiān)管者的交流,宣傳中國(guó)金融業(yè)的發(fā)展和金融監(jiān)管改革,樹(shù)立中國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局良好的形象。最后,加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,既要加強(qiáng)對(duì)在華外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的東道國(guó)監(jiān)管,同時(shí)又要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。對(duì)于在華外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言,我國(guó)是東道國(guó),對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管,是行使國(guó)家屬地管轄權(quán)的體現(xiàn)。要積極通過(guò)和母國(guó)的合作,及時(shí)了解母國(guó)機(jī)構(gòu)的情況。對(duì)于我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)而言,我國(guó)是母國(guó),負(fù)有并表監(jiān)管責(zé)任。要完善境外現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度,在必要的時(shí)候請(qǐng)求東道國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行專項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查。

        (作者單位:中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部)

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