摘要：大量研究文獻(xiàn)證明，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是低績效的、而目前對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的研究，大多停留在價值的選擇上，很少有人提出一整套的量化指標(biāo)體系。本文以農(nóng)村公共產(chǎn)品績效評價指標(biāo)的新理念為核心，采用標(biāo)準(zhǔn)化評分方法，創(chuàng)新性的構(gòu)建了一套操作性較強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系，并將西部某省一些縣鄉(xiāng)取消農(nóng)業(yè)稅后公共產(chǎn)品供給情況的調(diào)研數(shù)據(jù)，代入所構(gòu)建的績效評價指標(biāo)體系中進(jìn)行實證分析和檢驗，結(jié)果顯示：該指標(biāo)體系不僅可以反映出政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的行為偏好，而且可以說明政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策合理與否，為以后展開相關(guān)研究提供了一種思路和參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；績效評價指標(biāo)體系；實證性檢驗；公共財政

中圖分類號：F325

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-2848-2008(02)-0018-07

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價現(xiàn)狀分析

隨著農(nóng)村市場化進(jìn)程以及村民自治、稅費(fèi)改革的不斷深入，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足現(xiàn)象在原有歷史欠賬基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，傳統(tǒng)供給模式逐漸不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要^[1]。

(一)績效目標(biāo)不合理

近年來，由于我國把政府價值取向定位成“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”，使得在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”的績效目標(biāo)下，各級政府熱衷于“面子工程”、“政績工程”、“形象工程”，這不僅影響了有限資源的合理配置，也嚴(yán)重削弱了政府有效供給的能力，使農(nóng)村社會真正的現(xiàn)實需求無法得到滿足，也延滯了農(nóng)村社會的發(fā)展機(jī)會^[2]。

(二)評估體系不全面

現(xiàn)行農(nóng)村評估體系片面重視經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，忽視協(xié)調(diào)發(fā)展和長期發(fā)展需求；偏重上級考核，忽視群眾評價；偏重過程控制和指標(biāo)羅列，忽視真實績效。而關(guān)系農(nóng)民切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障，關(guān)系農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技和營銷服務(wù)等“三農(nóng)”發(fā)展所需亟待解決的公共物品與公共服務(wù)，卻從來沒有被納入績效考核的重要指標(biāo)。

(三)評估主體內(nèi)部化

績效指標(biāo)多是內(nèi)部評估，開放性不夠，不利于公民監(jiān)督和民間評估。單一的、自上而下式的評估容易導(dǎo)致評估流于形式、評估結(jié)果失真、上級領(lǐng)導(dǎo)滿意而群眾不滿意，最終損害了政府的形象。只有評估主體多元化，評估的結(jié)果才更真實、公正、可靠，才能更好地滿足不同相關(guān)利益群體的需求，特別是弱勢群體的需求。

(四)制度安排不完善

一方面，公共產(chǎn)品供給的權(quán)責(zé)劃分和財政體制不合理，很多本來應(yīng)該由國家提供的事關(guān)全局的純公共產(chǎn)品，應(yīng)該由國家承擔(dān)的責(zé)任，被層層向下轉(zhuǎn)移，最終被推給了鄉(xiāng)村；另一方面，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要不是由社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定^[3，4]。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)和指標(biāo)的選擇

從目前的研究文獻(xiàn)看，有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價方面的研究比較少，也不成體系；從現(xiàn)實看，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進(jìn)行績效評價，提高其供給效率，解決目前供給規(guī)模小、供給不足、供給效率低下的狀況具有十分重要理論和現(xiàn)實意義。通過研究，我們認(rèn)為構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系，要根據(jù)其內(nèi)在屬性和所依據(jù)的理論進(jìn)行評價層次的劃分，構(gòu)建合理的結(jié)構(gòu)體系^[5]。

(一)評價指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)

根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村的實際并結(jié)合我們調(diào)研的資料，本文初步構(gòu)建了如下指標(biāo)體系來衡量農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效情況。

我們將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系分為四個層次：第一層次為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效總體評價；第二層次為構(gòu)成供給績效的子系統(tǒng)層(我們稱之為一級指標(biāo))，即公共管理類指標(biāo)、社會服務(wù)類指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類指標(biāo)；第三層次為主題層(我們稱之為二級指標(biāo))，為所隸屬的子系統(tǒng)提供支持；第四層次為指標(biāo)層(我們稱之為三級指標(biāo))，選取具有代表性和概括性的描述型、實物型和列舉型指標(biāo)。

(二)評價指標(biāo)的選擇

下面介紹一下公共管理類、社會服務(wù)類和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類三個一級指標(biāo)的選取。

1.公共管理類指標(biāo)分解

我們將公共管理類指標(biāo)分解為民主參與指標(biāo)、供給決策指標(biāo)和生產(chǎn)管理指標(biāo)三個二級指標(biāo)。其中，民主參與指標(biāo)分解為參與民主決策的程度、民主決策的效率、表達(dá)意識強(qiáng)弱和民主監(jiān)督意識四個三級指標(biāo)；供給決策指標(biāo)分解為供給主體的制度安排、公共部門決策效率與農(nóng)村居民的溝通能力和供給反饋機(jī)制四個三級指標(biāo)；生產(chǎn)管理指標(biāo)分解為供給方式的可選擇性、供求狀況及調(diào)整、公共產(chǎn)品質(zhì)量管理和科學(xué)的供給激勵機(jī)制四個三級指標(biāo)。

通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的民主決策和生產(chǎn)管理過程進(jìn)行測評，對于促進(jìn)政府管理理念變革，增強(qiáng)農(nóng)民的民主參政意識和實現(xiàn)供給主體多元化，有著積極的意義。

2.社會服務(wù)類指標(biāo)分解

我們將社會服務(wù)類指標(biāo)分解為農(nóng)村教育、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療和社會保障四個二級指標(biāo)。其中，農(nóng)村教育指標(biāo)包括畢業(yè)生升學(xué)率、初中教育師生比、城鄉(xiāng)學(xué)生生均公共教育經(jīng)費(fèi)比、寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助、教師工資足額發(fā)放率、教師對自身待遇滿意度和非義務(wù)教育階段負(fù)擔(dān)七個三級指標(biāo)。農(nóng)村環(huán)境指標(biāo)包括禽畜漁養(yǎng)殖業(yè)污染度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染程度、農(nóng)民對社會治安狀況滿意度和農(nóng)村社會自生秩序能力四個三級指標(biāo)。農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療指標(biāo)包括衛(wèi)生廁所農(nóng)戶普及度、醫(yī)療服務(wù)的利用率、醫(yī)療費(fèi)用以家庭自我保障為主的比重和農(nóng)戶應(yīng)就診而未就診的比重四個三級指標(biāo)。社會保障指標(biāo)包括農(nóng)村社保基金中國家扶持比重、養(yǎng)老保險覆蓋率、農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)和農(nóng)業(yè)保險普及程度四個指標(biāo)。

社會服務(wù)類指標(biāo)主要是對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)果的測評，使供給轉(zhuǎn)向與農(nóng)民切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等。

3.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類指標(biāo)分解

我們將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類指標(biāo)分解為農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村市場管理和農(nóng)村公共事業(yè)三個二級指標(biāo)。其中，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)指標(biāo)由短期天氣預(yù)報準(zhǔn)確率、農(nóng)戶技能培訓(xùn)狀況、農(nóng)業(yè)科技普及效率和經(jīng)營咨詢服務(wù)狀況三個三級指標(biāo)組成；農(nóng)村市場管理指標(biāo)由產(chǎn)權(quán)保護(hù)與法律保護(hù)情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給市場準(zhǔn)入和農(nóng)業(yè)金融市場狀況三個三級指標(biāo)組成；農(nóng)村公共事業(yè)指標(biāo)由農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村道路硬化情況、農(nóng)村電網(wǎng)更新自來水供給狀況、電視接收信號和農(nóng)村文化娛樂設(shè)施六個三級指標(biāo)組成。

將涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技服務(wù)、市場管理和公共事業(yè)納入績效考核體系，有利于滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展所急需的科技和營銷服務(wù)需求，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)市場機(jī)制的完善，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，我們認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效是以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為動力，以社會服務(wù)為前提條件，以公共管理為保障構(gòu)成的一個系統(tǒng)性基礎(chǔ)平臺，由此構(gòu)建出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的評價指標(biāo)體系，包含一個目標(biāo)層、三個系統(tǒng)層，九個主題層和三十九個指標(biāo)。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價方法

一般而言，組成公共產(chǎn)品供給績效評價體系的各項指標(biāo)由于統(tǒng)計單位各不相同，不能直接進(jìn)行相加和綜合，為了能把各種不同單位的指標(biāo)相加，進(jìn)行分析評價，需要用一種綜合的方法來加以量化。從本文研究的內(nèi)容出發(fā)，為了更好地對評價指標(biāo)體系的效果進(jìn)行測評，我們選擇一種較為簡便易行、又切合實際的綜合評價方法——標(biāo)準(zhǔn)化評分法作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的評價方法^[6]。其操作方法步驟如下：

(一)收集評價指標(biāo)的數(shù)據(jù)

在構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系時，把納入范圍的所有指標(biāo)收集整理出來，這些指標(biāo)包括客觀的定量指標(biāo)和模糊指標(biāo)。對于客觀的定量指標(biāo)可以從相關(guān)部門收集，但對于模糊指標(biāo)我們就只能利用模糊評價法量化得出。

(二)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

由于指標(biāo)體系中的各個指標(biāo)統(tǒng)計單位不一致，這樣直接進(jìn)行評價就沒有可比性，因此需要把收集到的各類計量單位各不相同的指標(biāo)，運(yùn)用一定的計算公式轉(zhuǎn)化為可直接進(jìn)行運(yùn)算和比較的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)值，即：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。

將模糊性指標(biāo)進(jìn)行量化，并將各個定量指標(biāo)進(jìn)行無量綱化之后，就可以將所有指標(biāo)合在一起，進(jìn)行各主題層、各子系統(tǒng)直至最終評價值的計算。

(三)合理確定指標(biāo)權(quán)重

權(quán)重是表示指標(biāo)對評價目標(biāo)重要程度的系數(shù)，一般采用經(jīng)驗與專家相結(jié)合的方法獲得。按照農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的層次劃分，分為四個層次：第一層次為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價總目標(biāo)層，權(quán)重為1；第二層次為子系統(tǒng)層，包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)、社會服務(wù)指標(biāo)以及公共管理指標(biāo)，三個子系統(tǒng)權(quán)重之和為1；第三層次為各子系統(tǒng)下的主題層，一共十個主題層，每一子系統(tǒng)下的主題層權(quán)重之和為1；第四層次為各個主題層下的指標(biāo)層，按其隸屬的主題層分，每一個主題層下的指標(biāo)權(quán)重之和為1。除了總體目標(biāo)層權(quán)重為1之外，其余各層次的具體權(quán)重確定需要通過建立判別矩陣，反復(fù)計算比較得出。

(四)計算綜合分值

1.求出各個主題層標(biāo)準(zhǔn)化評分值

計算綜合分值的基本思路是：將各主題層下每一指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化分值乘以相應(yīng)的權(quán)重相加后即可得出該主題層標(biāo)準(zhǔn)評分值，計算公式為：

Y=TXi×Wi (i=1，2，…，n) (1)

Y——標(biāo)準(zhǔn)評分值；TXi——指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；Wi——指標(biāo)權(quán)重；n——各主題層指標(biāo)個數(shù)

2.計算各子系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化評分值

通過上述辦法求出各個主題層標(biāo)準(zhǔn)化評分值之后，再將各個子系統(tǒng)內(nèi)的主題層的標(biāo)準(zhǔn)化評分值乘以其在子系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)重，就可得出每個子系統(tǒng)的評分值，計算公式中TXi為各個主題層的標(biāo)準(zhǔn)化評分值，由前面計算得出；wi為各主題層在其隸屬的各子系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)重。

3.計算總目標(biāo)綜合評價值

將各個子系統(tǒng)得出的標(biāo)準(zhǔn)化評分值乘以各自的權(quán)重，即可得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的最終綜合評價值。計算公式中的TXi為各個子系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化評分值，由前面計算得出，Wi為各個子系統(tǒng)的權(quán)重。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的實例分析

前面已經(jīng)構(gòu)建了一套農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系，并且設(shè)計了相應(yīng)的評價方法。為了進(jìn)一步驗證評價指標(biāo)體系及其評價方法的效度，我們選擇了西部某省的一個地區(qū)，對該地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進(jìn)行實證分析研究。

(一)樣本地區(qū)公共產(chǎn)品的選擇

我們根據(jù)本文對農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類選取該地區(qū)研究的樣本，這樣既有利于把評價結(jié)果與現(xiàn)實情況進(jìn)行對照，也能夠較好的解決具體公共產(chǎn)品樣本不足的矛盾，得出較為可靠的結(jié)論。本文對農(nóng)村公共產(chǎn)品依據(jù)其性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行了綜合分類，將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為：水利建設(shè)、道路建設(shè)、義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生及其他六大類。由于資料和時間的限制，我們選出其中的水利建設(shè)、道路建設(shè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生四大類進(jìn)行績效評價。

(二)關(guān)于資料數(shù)據(jù)和權(quán)重的說明、計算

在前面設(shè)計評價指標(biāo)體系中，為了使評價指標(biāo)體系能夠綜合全面的反映農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效，根據(jù)各個評價系統(tǒng)的內(nèi)涵和本質(zhì)特征，遵循指標(biāo)選取的針對性、典型性、全面性和可操作性等原則，我們按照總體目標(biāo)——子系統(tǒng)層——主題層——指標(biāo)層的層次選擇指標(biāo)組成評價體系，盡管考慮了可操作性原則，但是受研究條件、時間的限制，在具體操作時難以完全按照前面設(shè)計的體系將所有指標(biāo)納入。本案例確定權(quán)重的方法是層次分析法(AHP)，它是美國著名運(yùn)籌學(xué)家T.L.satty給出的1-9標(biāo)度法^[7]，根據(jù)各測評指標(biāo)的相對重要性來確定權(quán)重。層次分析法可以通過測評指標(biāo)兩兩比較，使復(fù)雜的無序的定性問題能夠進(jìn)行量化處理。

1.權(quán)重的確定方法

本文中評價指標(biāo)體系的所有權(quán)重指標(biāo)的確定均采用層次分析法。層次分析法確定權(quán)重的基本步驟如下：

(1)建立樹狀層次結(jié)構(gòu)模型。在本文的研究中，該模型就是各個評價指標(biāo)體系。

(2)確立思維判斷定量化的標(biāo)度。在兩個因素互相比較時，需要有定量的標(biāo)度，以確定每一個指標(biāo)的重要程度。標(biāo)度方法一般采用重要程度1-9標(biāo)度表，其含義如表1所示：

(3)構(gòu)造判斷矩陣。運(yùn)用兩兩比較方法，對各相關(guān)元素進(jìn)行兩兩比較評分，根據(jù)中間層的若干指標(biāo)，可得到若干兩兩比較判斷矩陣B。判斷矩陣的構(gòu)成是：先給出遞階層次中的某一層因素，比如第i層，以及相鄰上一層(i-1)層次中的一個因素AK，兩兩比較第i層的所有因素對AK因素的影響程度，將比較的結(jié)果以數(shù)字的形式寫入一個矩陣表，即構(gòu)成判斷矩陣。對于兩兩比較的比率采用的標(biāo)度是1-9標(biāo)度法。由此可見該表反映了兩個測評指標(biāo)相對重要程度的得分。

(4)權(quán)重計算。建立判別矩陣之后，即對判斷矩陣B，計算滿足BW= λmaxW的特征根與特征向量，式中λmax為B的最大特征根，W為對應(yīng)的正規(guī)化特征向量，W的分量，即相應(yīng)指標(biāo)的單排序權(quán)重。為了便于計算，在沒有顯著性差異的情況下，我們可以用層次分析法近似求解的方法求得權(quán)重。實際運(yùn)算可采用和積法或方根法，我們選取的是方根法。

(5)進(jìn)行一致性檢驗。由于在對多個元素進(jìn)行比較時，人們的判斷難以保持完全一致性，因而需要進(jìn)行一致性檢驗，為了檢驗判斷矩陣一致性，需要計算其一致性指標(biāo)CI。CI的計算公式為：

通過計算一致性比例CR而進(jìn)行檢驗，為此，將CI與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI進(jìn)行比較，CR的計算公式為：

CR=CI/RI(4)

RI為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，由多次重復(fù)進(jìn)行隨機(jī)判斷矩陣特征值的計算后取算術(shù)平均值而得。各階RI值如表2所示：

在這里，對于1，2階判斷矩陣，RI只是形式上的，因為1，2階判斷矩陣總具有完全一致性，當(dāng)階數(shù)大于2時，判斷矩陣的一致性指標(biāo)CI與同階平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI之比稱為隨機(jī)一致性比率，記為CR。當(dāng)CR<0.1時可以判斷矩陣具有滿意的一致性，表明在構(gòu)造比較判斷矩陣時的思維是一致的，否則就需要對判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系的權(quán)重

根據(jù)該方法計算出的各個子系統(tǒng)、主題層及指標(biāo)權(quán)重的結(jié)果如下：

(1)各子系統(tǒng)權(quán)重(見表3)；

(2)各系統(tǒng)主題層權(quán)重(見表4)；

(3)各主題目標(biāo)層指標(biāo)權(quán)重(見表5)。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效結(jié)果的分析

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)值

經(jīng)過對西部某省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實際數(shù)據(jù)資料進(jìn)行統(tǒng)計整理，按照標(biāo)準(zhǔn)化評分法，計算出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)值(見表6)。

該指標(biāo)體系的合理性在于：第一，該指標(biāo)體系計算的結(jié)果，可以反映政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的行為偏好。從上面的實際評價計算結(jié)果可以看出，所選地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給績效以道路建設(shè)類公共產(chǎn)品的評價值最高，其次為水利建設(shè)，接下來是公共衛(wèi)生，最后為義務(wù)教育類。這說明政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的價值選擇上存在一定的問題，凡是涉及政績的公共產(chǎn)品投入較大，而涉及農(nóng)民切身利益的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共產(chǎn)品投入則較少。第二，該指標(biāo)體系計算結(jié)果的排序與實際需求相比較，可以說明政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的合理性。如果按該指標(biāo)體系計算結(jié)果的排序與實際需求是一致的，則說明政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策是合理的，否則，說明政府的政策是存在一定問題，需要調(diào)整。從上述實際評價結(jié)果可以看出，該地區(qū)在義務(wù)教育以及公共衛(wèi)生兩個方面存在投入不足的問題，政府應(yīng)調(diào)整其供給政策，加大在這兩個方面的財政支持力度。我們這項研究最大的特色在于，構(gòu)建的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實性和可操作性。應(yīng)用該套評價指標(biāo)體系可以針對不同的地區(qū)，對各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給績效進(jìn)行評價排序，對目標(biāo)評價值較小(該公共產(chǎn)品績效相對較差)的公共產(chǎn)品加大改進(jìn)措施，優(yōu)化其供給方式，為政府決策提供科學(xué)的依據(jù)。

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責(zé)任編輯、校對：李斌泉

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文?！?/p>