摘要：全面預算管理是鐵路運輸企業(yè)理順管理秩序、提高管理效率、提升管理水平的行之有效的方法。文章闡述了我國鐵路運輸企業(yè)實施全面預算管理的意義，分析了當前我國鐵路運輸企業(yè)實施全面預算管理存在的問題，在此基礎上，提出了相應的對策。

關鍵詞：鐵路；全面預算管理；戰(zhàn)略

一、全面預算管理的內(nèi)涵

全面預算管理利用預算對企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成既定經(jīng)營目標。因此全面預算管理不單純是財務、會計或某個特定職能部門的管理，而是企業(yè)綜合的、全面的管理，是具有全面控制約束力的一種機制。

全面具有全員、全方位、全過程的特點，全員指預算過程的全員發(fā)動，包括兩層含義：一層指預算目標的層層分解，人人肩上有責任。另一層是企業(yè)資源在企業(yè)各部門之間的協(xié)調(diào)和科學配置過程，通過企業(yè)各職能部門和生產(chǎn)部門對預算過程的參與，把各部門的作業(yè)計劃和企業(yè)資源通過透明程序配比，達到資源的有效配置和利用。全方位指預算金額的總體性，不僅包括財務預算，更重要包括業(yè)務預算和資本預算；不僅關注日常經(jīng)營活動，還關注投資和資本運營活動。全過程指預算管理流程的全程化，即預算不能停留在指標的下達，預算的編制和匯總上，更重要通過預算的執(zhí)行和監(jiān)控，預算的分析和調(diào)整、預算的考核與評價，真正發(fā)揮權(quán)威性和對經(jīng)營活動的指導作用。

二、鐵路運輸企業(yè)實施全面預算管理的意義

從總體上講全面預算管理是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略意圖和資源配置的有效手段，針對鐵路運輸企業(yè)而言有著更深遠的意義。

（一）提高鐵路運輸企業(yè)的市場競爭能力

鐵路運輸企業(yè)高度集中，統(tǒng)一指揮和半軍事化的特點決定其長期處于計劃經(jīng)濟管理模式，但隨著運輸市場競爭的日益加劇，鐵路企業(yè)傳統(tǒng)的管理理念已不能完全適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此必須改變經(jīng)營決策和控制活動的管理方式，堅持系統(tǒng)化的管理戰(zhàn)略，注重經(jīng)營行為的整體性，通過全面預算管理的實施，保證企業(yè)所有部門在企業(yè)總目標的指引下，提高經(jīng)營效益，提高企業(yè)的市場競爭能力。

（二）協(xié)調(diào)各部門的關系，使其經(jīng)濟活動協(xié)調(diào)一致

鐵路運輸企業(yè)是一個龐大的組織，涉及車、機、供、電、輛各個部門，這些部門都具有相對的獨立性，但又必須協(xié)調(diào)一致，才能保證運輸目標的實現(xiàn)。在實現(xiàn)同一目標的過程中，其中的各個經(jīng)營主體的利益取向是不完全一樣的，各系統(tǒng)、部門效率或效益最大化不能保證總體效率和效益最優(yōu)化，因而如何搞好各主體之間的協(xié)調(diào)就顯得非常重要。而全面預算管理以目標利潤代表企業(yè)整體的最佳經(jīng)營方案，使各部門都能了解本部門在全局所處的地位和作用，通過企業(yè)預算，各部門可以經(jīng)常對比，分析自身的業(yè)務活動與目標的差距，協(xié)調(diào)本部門活動與其他各部門之間的關系，從而達到經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)一致。

（三）強化鐵路運輸企業(yè)的監(jiān)管

從1999年開始，鐵道部發(fā)布了國有資本監(jiān)管辦法，各鐵路運輸企業(yè)也相應建立起監(jiān)管體系，取得了一定的效果，但如何實現(xiàn)有效監(jiān)管仍是一個棘手的問題。首先，目前的監(jiān)管仍然是事后的監(jiān)管、報表的監(jiān)管、財務部門對自己的監(jiān)管，游離于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營之外，監(jiān)管效果小是必然的；其次，信息不對稱，監(jiān)管者無法掌握被監(jiān)管者的信息，不能及時、有針對性地發(fā)現(xiàn)和解決問題。而全面預算管理實現(xiàn)了事前預算、事中控制、及時調(diào)控、事后評價，把監(jiān)控的重心從事后移到事中、事前來，被監(jiān)管的企業(yè)向監(jiān)管者信息透明，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動都納入全面預算管理體系，使企業(yè)各種形態(tài)資本的運動和周轉(zhuǎn)處于受控狀態(tài)。

（四）鐵路跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的保障與支持

預算管理是一種戰(zhàn)略管理，鐵路跨越式發(fā)展戰(zhàn)略是鐵路經(jīng)營的總括方針，預算對于鐵路跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的實施非常重要。這是因為預算是鐵道部進行資源配置的基礎，同時它監(jiān)測各路局業(yè)務運行過程，突出了鐵道部、路局、站段及業(yè)務部門的工作重點，也是評價管理層的主要尺度。鐵路跨越式發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要一個全面的、協(xié)調(diào)的安排。全面預算管理是用戰(zhàn)略的眼光預測未來，是企業(yè)內(nèi)部管理控制的重要方法。它將各種管理手段融合起來，將不同方面的利益關系統(tǒng)一在一個完整的利益機制下，體現(xiàn)出管理的前瞻性和有序性，突出了企業(yè)經(jīng)營的整體性和綜合性。

三、鐵路運輸企業(yè)實施全面預算管理所存在的問題

鐵路運輸企業(yè)自2003年開展全面預算管理以來，全面預算管理在運輸生產(chǎn)經(jīng)營中得到了部分運用并取得了一定成效，特別是成本費用預算的普及面更為廣泛。但由于全面預算管理涉及企業(yè)整個生產(chǎn)經(jīng)營過程和環(huán)節(jié)，在推進的深度和廣度上還需要在以后的工作中不斷深化。

（一）對全面預算管理的認識不到位

全面預算是集業(yè)務預算、投資預算、資金預算、利潤預算、工資性支出預算以及管理費用預算為一體的綜合性預算體系，預算內(nèi)容涉及業(yè)務、資金、財務、信息、人力資源、管理等方面，而鐵路運輸企業(yè)部分管理人員對全面預算管理還存在一些認識上的偏差。一是對預算的認識不足。實施預算管理后，很多單位普遍感到預算管理就是成本控制變了個花樣，實質(zhì)和以往沒什么變化，資金預算、生產(chǎn)業(yè)務預算、人力資源預算、財務收入預算觀念相對薄弱，簡單理解為預算就是控制成本。二是對全面預算的“全面”二字理解不深。全員、全過程管理仍停留在口頭上，關心和參與度不高，認為預算管理似乎是綜合部門或者說是財務部門的事。三是傳統(tǒng)思維和習慣作法弱化了預算的剛性。預算編制和執(zhí)行過程反映尤為突出，其他業(yè)務收支等款源預算性不強，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）預算管理指標體系不健全，指標銜接和協(xié)調(diào)機制不靈

一是預算指標不細。指標間的互動性不強，預算編制的主要依據(jù)只是運輸生產(chǎn)上的幾個主要指標，指標體系未形成。二是鐵路局層面的指標細化落實到站段真正形成縱橫指標網(wǎng)絡工作不到位。預算編制更多的側(cè)重在靜態(tài)預算上，預算執(zhí)行中指標間的互動和相互影響關注較少，動靜結(jié)合管理較差。三是預算的協(xié)調(diào)溝通不夠。預算粗放問題較為突出，主要反映在財務部門與勞資、計劃尤其是生產(chǎn)部門和站段間的協(xié)調(diào)溝通不足，影響到預算的可靠性和執(zhí)行結(jié)果。

（三）預算管理責任主體落實不到位影響預算兌現(xiàn)

由于鐵路固有管理模式的影響，客觀上帶來了推進全面預算管理工作中還存在權(quán)責不匹配、責任不明晰的問題。全面預算管理要求全員全過程管理，必須使各級各部門承擔相應的管理權(quán)責。從鐵路局層面看，主要是客貨運及其他生產(chǎn)業(yè)務部門承擔增收節(jié)支的責任沒有真正到位，管生產(chǎn)不管經(jīng)營和成本的問題比較突出，尤其是如何更充分地發(fā)揮鐵路局各業(yè)務部門在預算體系中的作用，有效、準確地落實其在全面預算管理過程中的權(quán)責。從站段層面看，預算的分解細化不夠，強本減末、排序保重點措施不到位，預算實質(zhì)上留硬缺口現(xiàn)象還在一定程度上存在，預算兌現(xiàn)率較低。

（四）預算執(zhí)行情況分析不及時、不深入

財務收支動態(tài)及時分析不夠，事后分析較多，主要是業(yè)務信息和財務收支信息滯后，基礎工作和管理手段不適應。對運輸生產(chǎn)方面情況了解掌握不夠，在財務收支預算節(jié)超情況分析上如何發(fā)揮好生產(chǎn)部門的優(yōu)勢，使預算與生產(chǎn)更緊密銜接，合理調(diào)整財務預算，這方面的工作還有待加強。

四、鐵路運輸企業(yè)實施全面預算管理的對策

（一）提高對全面預算管理的認識，強化預算觀念

首先，要加大宣傳力度，讓員工了解鐵路面臨的形勢，了解鐵路跨越式發(fā)展要求，增強職工主人翁責任感和緊迫感；各級各部門要真正理解全面預算管理的內(nèi)在要求，真正做到認識到位、決心到位、措施到位。全面預算是全員參與的預算管理，預算管理不只是財務部門的工作，而是整個企業(yè)內(nèi)部各項資源的整合，它的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性要求企業(yè)管理、生產(chǎn)等各業(yè)務部門人員共同參與，僅僅依靠財務部門，是不可能單獨完成預算管理重任的。其次，要強化預算觀念，尤其是各級領導和各級部門管理人員對此要有清楚的認識。路局、站段兩級及其部門必須將所有經(jīng)濟事項均納入預算管理，才能真正體現(xiàn)出預算管理全員和全過程，才能真正建立起預算管理鏈，才能真正體現(xiàn)精細管理。

（二）強化預算管理協(xié)調(diào)溝通功能，充分體現(xiàn)預算管理的目標性要求

一是要強本減末。成本預算分類分項的安排要體現(xiàn)與生產(chǎn)的協(xié)調(diào)，按優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，落實強本減末要求，突出?；具\輸生產(chǎn)、保安全和保重點，做到有保有壓。二是要統(tǒng)籌協(xié)作。各項預算要相互配套銜接，客貨發(fā)送量、周轉(zhuǎn)量、收入率等預算，通過指標細化確保運輸收入和營業(yè)收入預算實現(xiàn)；各系統(tǒng)各部門和各單位的支出預算要按照總預算的要求，通過各項任務指標的細化落實到生產(chǎn)過程以確?？傤A算不突破，做到分項預算與總預算的銜接；強化預算執(zhí)行過程中動態(tài)的協(xié)調(diào)機制，真正做到用預算指導和約束生產(chǎn)各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮預算管理作用。

（三）建立一套科學、合理、全面的考評指標體系和正確評價預算執(zhí)行者的業(yè)績

考核指標應包括四類，即預算執(zhí)行結(jié)果類指標、預算編制類指標、預算調(diào)整類指標和預算執(zhí)行情況分析類指標。其中預算執(zhí)行結(jié)果類指標的權(quán)數(shù)最重，包括定量指標與定性指標。全面預算管理委員會對各責任預算主體設定考核指標時，要按照鐵路局全面預算管理指標體系，以及鐵路局內(nèi)各級職能部門、生產(chǎn)單位的性質(zhì)和權(quán)責，根據(jù)指標完成的可控性原則，確定與各責任主體相對應的考評指標。采用綜合評分法，根據(jù)考核指標在指標體系中的權(quán)重，給每個指標打分，再通過加權(quán)計算得出綜合分數(shù)，最后按綜合分數(shù)劃分不同的等級，落實不同程度的獎懲。實行分配制度的改革，將工資與預算考核結(jié)果掛鉤。采取崗位工資為主、績效工資為輔的分配制度。工資結(jié)構(gòu)包括崗位、年功、績效、技能等四個部分。對職工進行工資分類管理，管理人員實行崗位績效考核，生產(chǎn)人員根據(jù)工種實行不同形式的全額計件工資。各類人員易崗、易薪，薪隨崗變。鐵道部對鐵路局的工資管理應從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，取消鐵路局工資計劃總額管理，將工資分配納入預算管理。做到考核結(jié)果與預算責任主體負責人的政績、工資獎懲掛鉤，使預算真正地起到激勵作用。

（四）認真落實預算管理主體，使成本有序可控

落實責任主體，重點是強化業(yè)務部門在經(jīng)營管理中的作用，把責任體系擴展到經(jīng)營、成本管理方面，要對安全、生產(chǎn)負責，也要對經(jīng)營和成本管理負責，體現(xiàn)生產(chǎn)與財務預算更緊密結(jié)合。首先，根據(jù)成本費用構(gòu)成的具體情況，劃分類別實行分級管理。運輸總支出扣除折舊、付費、工資及附加、長期貸款利息等相對固定的項目后，將其他費用按項目分解到各系統(tǒng)（部門）。其次，將劃分的費用細化分劈，根據(jù)需要按照全面預算管理的程序編制安排站段的費用預算，將有限資金安排在最急需的方面。再次，預算執(zhí)行中，由于生產(chǎn)組織等方面情況的變化確需調(diào)整站段預算或者確需安排站段臨時性工作任務時，原則上應在本部門支出預算內(nèi)安排。最后，預算執(zhí)行結(jié)果實行對業(yè)務處和站段雙向考核。通過落實預算管理責任，有利于改變業(yè)務部門重生產(chǎn)指標輕效益指標的狀況，突出財務預算的指導作用，通過強化考核，引導運輸生產(chǎn)組織圍繞全局經(jīng)營目標和優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)來進行；有利于完善支出預算的約束控制機制，加強成本的控制，促進站段生產(chǎn)組織、勞動組織的優(yōu)化，修舊利廢、修程修制改革的深化，提高成本控制的自覺性。

（作者單位：西南交通大學經(jīng)濟管理學院；成都鐵路局黨校）