摘要：文章從鐵路內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的角度審視了世界各國(guó)鐵路改革的主要模式，對(duì)美國(guó)、英國(guó)和日本鐵路體制改革的主要內(nèi)容和改革前后的情況進(jìn)行了對(duì)比；簡(jiǎn)述了我國(guó)鐵路體制改革的主要內(nèi)容，分析了鐵路管理體制改革帶來(lái)的變化，即提高了運(yùn)輸效率，有利于發(fā)揮新技術(shù)裝備的作用，有利于減少運(yùn)營(yíng)管理成本，有利于推進(jìn)鐵路管理體制創(chuàng)新，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)管理。

關(guān)鍵詞：鐵路；體制改革；直管站段；主輔分離

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路一直實(shí)行的是“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的四級(jí)管理模式。鐵路局和鐵路分局作為兩級(jí)法人，以同一方式經(jīng)營(yíng)同一資產(chǎn)，管理重疊、職能交叉、相互掣肘、效率不高，對(duì)鐵路發(fā)展形成了嚴(yán)重制約。特別是隨著技術(shù)裝備水平的提高、運(yùn)輸生產(chǎn)力布局的調(diào)整和內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)的深入實(shí)施，鐵路局和分局兩級(jí)法人的弊端越來(lái)越突出。2005年3月18日，經(jīng)鐵道部黨組研究，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意，全國(guó)鐵路設(shè)施了管理體制改革，撤銷所有鐵路分局，實(shí)行鐵路局直接管理站段的新的管理體制。這是我國(guó)鐵路歷史上一個(gè)里程碑式的變革，對(duì)于構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的鐵路新管理體制，盡快緩解鐵路對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約，發(fā)展鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的影響。通過(guò)審視國(guó)外鐵路管理體制的改革模式，進(jìn)一步解讀我國(guó)鐵路管理體制改革的內(nèi)容，能夠加深我們對(duì)鐵路改革的理解。

一、國(guó)外鐵路管理體制改革的模式

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，隨著在公路、航空業(yè)迅猛發(fā)展，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了鐵路不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，而且越來(lái)越突出。許多國(guó)家鐵路市場(chǎng)份額急劇下降，財(cái)務(wù)狀況日趨惡化，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，成為國(guó)家政府的沉重負(fù)擔(dān)。分析其主要原因，既有技術(shù)不適應(yīng)的問(wèn)題，也有鐵路管理體制不適應(yīng)的問(wèn)題。日本國(guó)鐵從1964年首次出現(xiàn)虧損到1987年解體，累計(jì)虧損高達(dá)37.1萬(wàn)億日元，相當(dāng)于政府一年的稅收。德國(guó)鐵路在1993年前，累計(jì)欠下國(guó)家債務(wù)550億馬克，而美國(guó)鐵路到1970年有約1/4的鐵路企業(yè)破產(chǎn)。

在這種大背景下，許多國(guó)家圍繞重新界定政府與鐵路的關(guān)系、改革產(chǎn)權(quán)制度、調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、實(shí)施企業(yè)重組等推進(jìn)鐵路管理體制改革，采取了相應(yīng)的改革模式。從改革鐵路內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的角度看，世界各國(guó)鐵路改革主要有以下幾種模式。

（一）北美模式

以美國(guó)、加拿大為代表。主要特點(diǎn)是貨運(yùn)以干線為主，組建貨網(wǎng)一體的區(qū)域性鐵路貨運(yùn)公司；客運(yùn)在全國(guó)范圍內(nèi)組建一個(gè)公司，租用貨運(yùn)公司的線路。

（二）歐洲模式

以打通歐洲各國(guó)鐵路界限、建立統(tǒng)一的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，將鐵路客貨運(yùn)營(yíng)與線路基礎(chǔ)設(shè)施相分離。

（三）日本模式

以建立區(qū)域性運(yùn)輸公司為主，組建6個(gè)區(qū)域性客運(yùn)公司、1個(gè)全國(guó)性貨運(yùn)公司。

（四）大一統(tǒng)模式

以俄羅斯和印度為代表，將路網(wǎng)和客貨運(yùn)營(yíng)合為一體，全國(guó)組建一家鐵路公司，對(duì)全國(guó)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。

表1列出了美國(guó)、英國(guó)和日本鐵路體制改革的主要內(nèi)容和改革前后的對(duì)比情況，能夠比較清晰地反映三種模式各自的特點(diǎn)和實(shí)際效果。

縱觀世界主要國(guó)家鐵路的體制改革，共同特點(diǎn)在于：

第一，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。各國(guó)鐵路改革普遍以市場(chǎng)為導(dǎo)向，對(duì)運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行公司化改造，調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，改革運(yùn)價(jià)制度和財(cái)務(wù)制度，引入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

第二，重新界定政府與鐵路的關(guān)系。各國(guó)在推進(jìn)鐵路改革中，注重調(diào)整政府與鐵路的關(guān)系，明確政府在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、償還歷史債務(wù)、補(bǔ)貼公益性服務(wù)等方面的職責(zé)，減少并逐步取消對(duì)非公益性運(yùn)營(yíng)虧損的政府補(bǔ)貼。

第三，推進(jìn)鐵路投資主體多元化。各國(guó)在推進(jìn)鐵路改革中，通過(guò)對(duì)鐵路企業(yè)實(shí)施改組上市、兼并重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式，引入社會(huì)資本，拓寬鐵路融資渠道，改變過(guò)去主要由國(guó)家投資鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的局面。

第四，實(shí)施基礎(chǔ)性改革，為鐵路體制性變革創(chuàng)造條件。各國(guó)普遍采取漸進(jìn)式推進(jìn)改革的方式，歐洲各國(guó)鐵路早在20世紀(jì)60年代就結(jié)合鐵路技術(shù)裝備現(xiàn)代化，調(diào)整生產(chǎn)力布局，實(shí)施減員措施，降低運(yùn)輸成本，提高生產(chǎn)效率。日本鐵路在民營(yíng)化改革前，先后5次實(shí)施內(nèi)部改革，通過(guò)整合編組站、實(shí)行貨運(yùn)集中化，提高了運(yùn)輸效率。這些基礎(chǔ)性改革，為鐵路體制性變革奠定了基礎(chǔ)。

可以說(shuō)，這些改革為世界鐵路的發(fā)展提供了動(dòng)力，也為我國(guó)鐵路管理體制的改革提供了寶貴的借鑒和經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)鐵路一直以來(lái)所進(jìn)行的各項(xiàng)改革，也都是基于這些經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我們的國(guó)情以及我國(guó)鐵路的實(shí)際情況而做出的。

二、我國(guó)鐵路體制改革的主要內(nèi)容

（一）實(shí)行鐵路局（公司）直接管理站段的體制

我國(guó)鐵路設(shè)施的管理體制改革，撤銷了所有41個(gè)鐵路分局，并根據(jù)鐵路網(wǎng)布局和客流貨流集散的實(shí)際情況，從優(yōu)化運(yùn)力資源配置、提高運(yùn)輸效率出發(fā)，新成立了太原、西安、武漢3個(gè)鐵路局。加上原有的15個(gè)鐵路局（公司），全國(guó)鐵路共設(shè)立18個(gè)鐵路局（公司），所有鐵路局（公司）實(shí)行直接管理站段的體制。具體改革方案是，撤銷太原、大同鐵路分局，組建太原鐵路局；撤銷西安、安康鐵路分局，組建西安鐵路局；撤銷武漢、襄樊鐵路分局，組建武漢鐵路局；撤銷哈爾濱鐵路局所屬的哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、海拉爾鐵路分局；撤銷沈陽(yáng)鐵路局所屬的長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、錦州、通遼、吉林、通化鐵路分局和大連鐵道公司；撤銷北京鐵路局所屬的北京、天津、石家莊鐵路分局；撤銷鄭州鐵路局所屬的鄭州、洛陽(yáng)鐵路分局；撤銷濟(jì)南鐵路局所屬的濟(jì)南、青島、徐州鐵路分局；撤銷上海鐵路局所屬的上海、蚌埠、南京、杭州鐵路分局；撤銷廣鐵集團(tuán)公司所屬的羊城、長(zhǎng)沙、懷化鐵路總公司；撤銷成都鐵路局所屬的成都、重慶、貴陽(yáng)鐵路分局；撤銷蘭州鐵路局所屬的蘭州、武威、銀川鐵路分局；撤銷烏魯木齊鐵路局所屬的烏魯木齊、哈密鐵路分局和南疆鐵路臨管處、北疆鐵路公司。

（二）實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制

從1998年開(kāi)始，工程、建筑、工業(yè)、物資、通號(hào)五大總公司與鐵道部簽訂了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書，實(shí)施結(jié)構(gòu)性分離；運(yùn)輸系統(tǒng)首先在四個(gè)不設(shè)分局的鐵路局（呼和浩特、昆明、柳州和南昌鐵路局）試行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。到1999年，全路14個(gè)鐵路局全面實(shí)行了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。2000年，鐵道部對(duì)輔業(yè)進(jìn)行大規(guī)模剝離，原由鐵道部直接管理的鐵路機(jī)車車輛工業(yè)總公司、工程總公司、建筑總公司、通信信號(hào)總公司、中土公司等五個(gè)非運(yùn)輸企業(yè)和十所高等院校與鐵道部脫鉤。到2005年，基本完成了教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)移交工作，共有826所鐵路中小學(xué)校、208所鐵路醫(yī)院移交地方政府管理，包括2003年移交國(guó)資委的鐵通公司、物資總公司和42家設(shè)計(jì)施工企業(yè)，有35萬(wàn)人從鐵路主業(yè)中分離出去。

三、鐵路管理體制改革帶來(lái)的變化

（一）提高了運(yùn)輸效率

鐵路局和鐵路分局作為兩級(jí)法人，都履行配置運(yùn)力資源的職能，造成運(yùn)輸組織指揮和經(jīng)營(yíng)管理等方面對(duì)職能重復(fù)，限制了運(yùn)力資源使用效率的提高。特別是在全國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速、健康發(fā)展的情況下，解決鐵路運(yùn)輸能力緊張、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”制約的問(wèn)題到了刻不容緩的地步。這一方面要加快鐵路建設(shè)，另一方面必須堅(jiān)持內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)，進(jìn)一步挖掘運(yùn)輸潛力。撤銷鐵路分局之后，鐵路局直接管理站段，減少了運(yùn)力配置的中間層次，為在更大范圍內(nèi)整合和優(yōu)化運(yùn)力資源配置創(chuàng)造了條件，有利于優(yōu)化運(yùn)輸組織，提高管理效能，提高運(yùn)輸效率。

（二）有利于發(fā)揮新技術(shù)裝備的作用

經(jīng)過(guò)不斷的技術(shù)創(chuàng)新，尤其是連續(xù)五次大面積提速，我國(guó)鐵路技術(shù)裝備水平有了較大進(jìn)步，線橋隧涵質(zhì)量明顯提高，通信信號(hào)設(shè)備幾經(jīng)更新?lián)Q代，機(jī)車全部實(shí)現(xiàn)了內(nèi)燃和電力化，客車和貨車車輛技術(shù)也有了較大提升。在2004年第五次大面積提速后，主要干線客運(yùn)機(jī)車交路已經(jīng)由過(guò)去的不足500公里延長(zhǎng)到900多公里，直達(dá)特快列車的機(jī)車交路達(dá)到1500公里左右，直通貨車的機(jī)車交路已經(jīng)由過(guò)去的不足280公里延長(zhǎng)到500多公里。第六次大面積提速調(diào)圖實(shí)施后，這幾個(gè)數(shù)字還將有大幅度增加。隨著客運(yùn)專線等高等級(jí)鐵路的建設(shè)和客車動(dòng)車組、大功率貨運(yùn)機(jī)車及調(diào)度集中等先進(jìn)技術(shù)裝備的應(yīng)用，固定設(shè)備和移動(dòng)設(shè)備的安全可靠性以及修程修制都將發(fā)生重要變化。運(yùn)輸生產(chǎn)力不斷發(fā)展的形勢(shì)，客觀上要求改變現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系。通過(guò)撤銷鐵路分局，可以打破管理層次多、鐵路分局管理跨度小對(duì)新技術(shù)裝備作用的限制，適應(yīng)不斷擴(kuò)大運(yùn)輸能力的需要。

（三）有利于減少運(yùn)營(yíng)管理成本

撤銷鐵路分局，可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少鐵路管理人員。更為重要的是，可以減少管理層次，解決由于兩級(jí)法人以同一方式經(jīng)營(yíng)同一資產(chǎn)，而造成的管理效率不高和增加管理成本的問(wèn)題。同時(shí)，在鐵路分局機(jī)關(guān)有一大批具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、熟悉運(yùn)輸業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理能力強(qiáng)的人才，由于鐵路局與鐵路分局管理重疊，這批人才的作用難以充分發(fā)揮。撤銷鐵路分局之后，這批人才有的安排在了路局機(jī)關(guān)，有的充實(shí)到了基層站段和車間，都在各自崗位上發(fā)揮了聰明才智。

（四）有利于推進(jìn)鐵路管理體制創(chuàng)新

鐵路管理體制改革的基本走向是政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、事企分開(kāi)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。撤銷鐵路分局，解決兩級(jí)法人以同一方式經(jīng)營(yíng)同一資產(chǎn)的問(wèn)題，有利于推進(jìn)運(yùn)輸企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。由于目前我國(guó)鐵路運(yùn)輸能力嚴(yán)重不足，提高路網(wǎng)綜合運(yùn)輸能力是當(dāng)務(wù)之急，鐵路改革必須堅(jiān)持運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮和路網(wǎng)的完整性等重要原則。撤銷鐵路分局，實(shí)行鐵道部-鐵路局-站段三級(jí)管理的體制，既有利于運(yùn)輸?shù)募薪y(tǒng)一指揮和路網(wǎng)的完整性，又為未來(lái)鐵路管理體制改革創(chuàng)造了有利條件，提供了廣闊空間。

（五）有利于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)管理

鐵路局作為運(yùn)輸企業(yè)，是鐵路運(yùn)輸管理的主體。由于鐵路分局這一管理層次的存在，制約了鐵路局管理主體作用的發(fā)揮，不利于鐵路局及時(shí)了解運(yùn)輸工作的實(shí)際情況，不利于及時(shí)有效地解決運(yùn)輸生產(chǎn)中的問(wèn)題。撤銷鐵路分局后，鐵路局的管理主體責(zé)任更加明晰，企業(yè)管理的效率進(jìn)一步提高。

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（作者單位：西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院。作者為該單位副教授）