摘要：國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)是指國庫資金支付過程中出現(xiàn)違規(guī)操作行為的可能性。國庫集中支付制度框架下財(cái)政資金支付活動(dòng)是財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行和人民銀行共同參與的博弈過程。本文運(yùn)用博弈理論首先分析國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，然后剖析國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的外在博弈條件，最后從優(yōu)化博弈條件出發(fā)，提出建立健全監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制以防范國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)的建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；操作風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)生機(jī)理；博弈分析；監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F810.45

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-2848-2008（05）-0065-06

在國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)，國庫資金支付清算環(huán)節(jié)時(shí)有違規(guī)操作出現(xiàn)^［1］，若這種現(xiàn)象不加遏制有可能使國庫資金發(fā)生損失，形成國庫集中支付制度框架下，資金支付清算環(huán)節(jié)發(fā)生違規(guī)操作而導(dǎo)致公共資金損失的風(fēng)險(xiǎn)。國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)必須防范于未然之中。本文運(yùn)用博弈理論首先分析國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，然后剖析國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的外在博弈條件，最后從優(yōu)化博弈條件出發(fā)，提出建立健全監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制以防范國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)的建議。

一、國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理

本文所研究的國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)是指國庫資金支付活動(dòng)中參與方主觀有意的違規(guī)行為造成公共資金損失的可能性。下面揭示這種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在原因。

首先，信息不對(duì)稱為違規(guī)行為提供了可能。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致國庫資金支付過程預(yù)算單位的違規(guī)行為，主要表現(xiàn)為預(yù)算單位在獲取財(cái)政資金的過程中，較大程度上掌握資金的真實(shí)流向等信息，比財(cái)政部門更多了解掌握和控著信息傳遞渠道，在如何傳遞這些信息以及傳遞多少這些信息過程中擁有自主權(quán)，預(yù)算單位有可能隱瞞資金的真實(shí)用途，套取財(cái)政資金挪作他用。

其次，各方利益不一致會(huì)誘致違規(guī)操作。在國庫集中支付活動(dòng)中，財(cái)政部門、預(yù)算單位以及代理銀行各自存在自身利益取向。財(cái)政部門希望預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行國庫支付制度規(guī)定，杜絕傳統(tǒng)財(cái)政支出管理方式下資金被截留、擠占、挪用、甚至貪污腐敗等現(xiàn)象；預(yù)算單位則希望獲取盡可能多的可支配資金，在推行國庫集中支付制度后，預(yù)算單位基于利益動(dòng)機(jī)，可能會(huì)以違規(guī)操作方式追逐自身利益的最大化；代理銀行則從成本—收益角度追求服務(wù)成本最小化與服務(wù)收益最大化，作為經(jīng)濟(jì)利益主體，有動(dòng)機(jī)通過不嚴(yán)格監(jiān)管來降低成本，還可能出現(xiàn)相關(guān)人員違規(guī)謀求自身利益的情況^［2］。

簡而言之，信息不對(duì)稱為違規(guī)行為提供了可能，如果交易各方之間信息完全對(duì)稱，就沒有機(jī)會(huì)采取違規(guī)操作來獲取自身額外利益；另一方面，利益不一致成為違規(guī)操作的動(dòng)機(jī)；如果交易各方之間存在利益或效用的一致性，那么即使存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方也不會(huì)利用自己的優(yōu)勢(shì)條件，損害信息劣勢(shì)方的利益，謀取自身利益的最大化。正是這兩方面問題的同時(shí)存在，在國庫資金支付活動(dòng)中可能出現(xiàn)諸如以下的違規(guī)行為：在財(cái)政直接支付活動(dòng)中，預(yù)算單位可能會(huì)憑借信息優(yōu)勢(shì)及較小的風(fēng)險(xiǎn)約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶；偽造、變?cè)旎蛱峁┨摷俸贤?、虛假申?qǐng)等套取財(cái)政資金。一旦違規(guī)行為得逞，財(cái)政資金由國庫通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付而言，預(yù)算單位可能會(huì)提供虛假收款人賬戶，套取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金；或與基層代理銀行及有關(guān)人員合謀套取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金。另外，基層代理銀行及其有關(guān)人員可能通過違規(guī)手段，或者與預(yù)算單位合謀套取財(cái)政性資金，等等。下面是國庫集中支付中違規(guī)操作行為內(nèi)在機(jī)理的博弈分析：

（一）模型設(shè)定

1．博弈方及其行為集合

國庫資金支付活動(dòng)按博弈理論可以理解為作為“經(jīng)濟(jì)人”的交易各方為了最大化自身利益而做出行為選擇的博弈過程，國庫集中支付中的資金支付過程涉及到財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行、中央銀行四方。

首先，在現(xiàn)行國庫集中支付制度框架下，財(cái)政部門在國庫集中支付活動(dòng)中處于監(jiān)督主體地位，在國庫集中支付中的得益在于確保財(cái)政資金安全合理使用的基礎(chǔ)上使公共利益最大化。因此，對(duì)每一項(xiàng)資金支付的嚴(yán)格審查是財(cái)政部門的職責(zé)；其次，預(yù)算單位是接受監(jiān)督的客體，可能會(huì)產(chǎn)生利用違規(guī)行為獲取財(cái)政資金的動(dòng)機(jī)和行為，其支付請(qǐng)求受到財(cái)政部門和代理銀行的監(jiān)督；再次，代理銀行受理國庫集中支付業(yè)務(wù)，承擔(dān)著部分的審查義務(wù)，但需要付出一定的審查成本，所以代理銀行可能有不履行審查義務(wù)的動(dòng)機(jī)，同時(shí)也可能有利用違規(guī)行為套取財(cái)政資金的動(dòng)機(jī)，所以代理銀行是否嚴(yán)格履行職責(zé)或有否套取財(cái)政資金行為受到財(cái)政部門的監(jiān)督；最后，人民銀行承擔(dān)代理銀行支付之后對(duì)支付額度和憑證的審核責(zé)任，表現(xiàn)為事后審核，審查力度弱，而且，財(cái)政資金流失并不能直接形成人民銀行的損失，在國庫資金支付活動(dòng)中的四方，人民銀行的行為集合中只有一個(gè)元素即事后審核。因此，國庫集中支付中的財(cái)政資金支付過程可以簡化為由財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行三方參與的博弈過程。

在這個(gè)博弈過程中，博弈三方雖然在業(yè)務(wù)流程上存在時(shí)間先后關(guān)系，但由于信息不對(duì)稱，各方在做出各自的選擇之前不知道其他博弈方的策略選擇，在知道其他博弈方的選擇之后不能改變自己已經(jīng)做出的選擇，雖然核查是事后的，預(yù)算單位和代理銀行違規(guī)行為總是具有一定的欺騙性，財(cái)政部門選擇核查或不核查時(shí)觀察不到他們有無違規(guī)，而預(yù)算單位和代理銀行可以觀察到財(cái)政部門的選擇，但他們的選擇已經(jīng)做出，無法更改。因此，在這里可以將各博弈方的選擇看作是同時(shí)做出的，即將此博弈認(rèn)定為靜態(tài)博弈。在國庫集中支付活動(dòng)中，這類靜態(tài)博弈各方的行為集合如下：

財(cái)政部門必須通過國庫集中支付系統(tǒng)對(duì)每筆支付進(jìn)行事前審查，對(duì)某筆業(yè)務(wù)還可以選擇事后核查和不核查，即{核查，不核查}（必須執(zhí)行的“審查”不能放在行為集合中）；預(yù)算單位可選擇違規(guī)和不違規(guī)，即{套取，不套取}；審查行為需要付出一定的成本，對(duì)于預(yù)算單位的行為，代理銀行會(huì)選擇對(duì)預(yù)算單位的資金要求進(jìn)行審查或不審查，即{審查，不審查}。同時(shí)，出于額外利益的考慮，它還會(huì)選擇合謀套取或不套取財(cái)政資金，即{套取，不套取}。

在上面的行為集合中，可發(fā)現(xiàn)代理銀行有兩個(gè)行為集合，而且一集合中的元素（即行為）和另一集合中的元素互相獨(dú)立，因此，可以將上述的三方博弈分為兩個(gè)獨(dú)立的模型進(jìn)行分析：

模型一：財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行參與的三方完全信息靜態(tài)博弈模型，其中代理銀行的行為集合為{審查，不審查}。

模型二：財(cái)政部門、代理銀行參與的兩方完全信息靜態(tài)博弈模型，此時(shí)代理銀行的行為集合為{套取，不套取}。

這里需要說明的是，此處的“完全信息”與前文的“信息不對(duì)稱”并不矛盾，博弈中的“完全信息”是指各博弈方了解所有博弈方在各種情況下的得益^［3］，如預(yù)算單位的某筆資金要求若是不合規(guī)定的，財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行分別的得益是三方都了解的。而前文的信息不對(duì)稱是指博弈各方不知道其他方實(shí)際做出的選擇。

2.參數(shù)設(shè)定

設(shè)預(yù)算單位在不違規(guī)時(shí)無法獲取額外收益，即此時(shí)收益為0，在違規(guī)時(shí)，雖然其違規(guī)占用、轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政資金有不同的方式和表現(xiàn)，但其根本都是為了獲取一定額度的資金，將這個(gè)額度設(shè)為E1；它采取違規(guī)行為時(shí)為了逃過審查，需要采取一些欺騙手段，如制作一些虛假單據(jù)或文件，這將付出一定的費(fèi)用，將其欺騙成本設(shè)為C1；預(yù)算單位的違規(guī)操作被發(fā)現(xiàn)后將被處以F1的罰款并追回資金。

設(shè)代理銀行對(duì)預(yù)算單位支付要求的審查成本為C2，進(jìn)行審查時(shí)的成功審查出違規(guī)操作的概率為P，則不成功概率為1-P；其成功審查出預(yù)算單位違規(guī)時(shí)可獲取金額為A的額外獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)它未履行審查義務(wù)時(shí)，即財(cái)政部門核查出代理銀行未能審查出的違規(guī)行為時(shí)將對(duì)它罰款F2；代理銀行套取資金額度設(shè)為E2，隱藏成本為C′2，被發(fā)現(xiàn)后將處以罰款F′2；代理銀行未被發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為及未盡義務(wù)時(shí)，它還可獲得無形收益R；

設(shè)財(cái)政部門的核查成本為C3，財(cái)政部門的事后核查是全方位的，可以假設(shè)核查可以完全有效地發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，若發(fā)生了違規(guī)行為但沒有進(jìn)行核查，則被套取的額度形成它的損失，在本模型中只探討國庫集中支付框架下的財(cái)政部門利益，可以假設(shè)對(duì)代理銀行的獎(jiǎng)勵(lì)不形成財(cái)政部門的支出，同時(shí)對(duì)預(yù)算單位和代理銀行的罰款也不形成它的收入。

3．模型建立

表示模型一的策略組合及預(yù)算單位、代理銀行和財(cái)政部門的收益函數(shù)的得益矩陣如下：財(cái)政部門選擇檢查[]代理銀行不審查[]審查成功（P）[]失?。?-P）預(yù)算

單位[]不套取[]0，R，-C3[]0，R-C2，-C3[]0，R-C2，-C3套取[]-F1-C1，-F2，-C3[]-F1-C1，R+A-C2，-C3[]-F1-C1，-F2-C2，-C3財(cái)政部門選擇不核查[]代理銀行不審查[]審查成功（P）[]失?。?-P）預(yù)算

單位[]不套取[]0，R，0[]0，R-C2，0[]0，R-C2，0套取[]E1-C1，R，-E1[]-F1-C1，R+A-C2，0[]E1-C1，R-C2，-E1注：表格內(nèi)第一個(gè)數(shù)字為預(yù)算單位得益，第二個(gè)數(shù)字為代理銀行得益，第三個(gè)為財(cái)政部門得益。

表示模型二的策略組合和代理銀行、財(cái)政部門的得益矩陣如下：[]財(cái)政部門[]核查[]不核查代理銀行[]不套取[]R，-C3[]R，0套取[]-F'2-C'2，-C3[]R+E2-C'2，-E2注：表格內(nèi)第一個(gè)數(shù)字為代理銀行得益，第二個(gè)為財(cái)政部門得益。

（二）模型分析

1．對(duì)模型一的分析

（1）從經(jīng)濟(jì)效率的角度看策略組合：“預(yù)算單位不套取，代理銀行不審查，財(cái)政部門不核查”，不會(huì)造成額外的經(jīng)濟(jì)成本，達(dá)到帕累托最優(yōu)，那么這個(gè)策略組合的納什均衡點(diǎn)在哪呢？僅當(dāng)E1-C1＜0時(shí)，上述策略組合滿足納什均衡的條件，這意味著，當(dāng)預(yù)算單位為隱藏違規(guī)操作而付出的成本大于套取額度時(shí)，這個(gè)模型所達(dá)到的納什均衡是帕累托最優(yōu)的，說明通過技術(shù)手段提高偽造難度，可以有效地消除小額資金的套取。

（2）從隱藏成本分析。更為一般的情況是預(yù)算單位套取資金的額度大于它對(duì)違規(guī)行為的隱藏成本，即E1-C1＞0，此時(shí)該博弈并不存在純策略納什均衡，可以研究此博弈的混合策略納什均衡——這時(shí)博弈各方以一定概率隨機(jī)選擇自身行為，在此，設(shè)預(yù)算單位選擇獲取資金的概率為P1，則選擇不獲取的概率為1-P1；代理銀行選擇審查的概率為P2，則不審查的概率為1-P2；財(cái)政部門的核查概率為P3，則不核查的概率為1-P3。

若財(cái)政部門也通過最大化收益來選擇核查概率P3，則得到的納什均衡P*1，P*2，P*3可以通過一個(gè)三元二次方程式解得，但所得到的P*1，P*2，P*3表達(dá)式非常繁雜，對(duì)違規(guī)行為的產(chǎn)生機(jī)制沒有解釋意義，而且，從常理推斷，財(cái)政部門也并不會(huì)以“收益最大化”為目標(biāo)，它的工作目標(biāo)在于政策的執(zhí)行、意志的貫徹等其他效益，所以，一個(gè)既定的P3的假設(shè)是合理的。

考慮財(cái)政部門選擇核查的概率P3∈(0，1)為既定的，這個(gè)概率選擇并非出于利益最大化的考慮，而是長期以來慣例形成的（這點(diǎn)與財(cái)政部門的實(shí)際工作習(xí)慣相吻合），而且其他兩方對(duì)此慣例即P3是了解的，這時(shí)模型一退化成為一個(gè)兩方完全信息靜態(tài)博弈，可以得到預(yù)算單位與代理銀行的收益函數(shù)如下：

預(yù)算單位的期望收益：

U1=0-P1P3(F1+C1)+P1P2(1-P3)［(E1-C1)(1-P)-(F1+C1)P］+P1(1-P2)(1-P3)(E1-C1)

代理銀行的期望收益:

U2=［(1-P2)(1-P3)+(1-P1)(1-P2)P3］R-P1(1-P2)P3F2+P1P2P3［(R+A-C2)P-(F2+C2)(1-P)］+P1P2(1-P3)［(R+A-C2)P+(R-C2)(1-P)］+(1-P1)P2(1-P3)(R-C2)

預(yù)算單位和代理銀行的最優(yōu)策略即P1，P2的選擇須使它們收益最大化，即P*1，P*2滿足：

U1[]P1=(E1-C1)-P3(E1+F1)

-PP2(1-P3)(E1+F1)=0

U2[]P2=PP1［P3(R+F2)+A］-C2=0（a）

由式（a）解得：

P*1=C2[]PP3(R+F2)+AP

P*2=(E1-C1)-P3(E1+F1)[]P(1-P3)(E1+F1)（b）

由式（b）得到：

P*1[]C2＞0，P*1[]P3＜0，P*1[]P＜0，P*1[]F2＜0，P*1[]A＜0（c）

這幾個(gè)不等式說明了預(yù)算單位采取違規(guī)操作概率的影響因素：加大對(duì)代理銀行的獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)其審查疏忽的懲罰，代理銀行審查成功率的提高，審查成本的降低，都可以有效降低預(yù)算單位的違規(guī)概率；財(cái)政部門核查的覆蓋范圍越廣，預(yù)算單位的違規(guī)行為也將減少。

由式（c）得到：P*2[]C1＜0，P*2[]P3＜0，P*2[]P＜0，P*2[]F1＜0，P*2[]E1＞0

可以得出影響代理銀行履行審查職責(zé)的積極性的因素：代理銀行通常對(duì)大額的支付要求有更高的審查積極性；對(duì)預(yù)算單位違規(guī)行為的處罰力度加大、違規(guī)所需隱藏成本越高，財(cái)政部門核查覆蓋面越廣，代理銀行審查成功率越高，代理銀行將傾向于“偷懶”——更少地履行審查。

（3）從合謀問題考慮。如果預(yù)算單位給予代理銀行以賄賂，使得代理銀行對(duì)其違規(guī)行為不予審查，這就是預(yù)算單位和代理銀行的合謀問題，當(dāng)賄賂金額大于AP-C2時(shí)，可以通過嚴(yán)格下策反復(fù)消去法得到代理銀行不會(huì)再選擇“審查”，預(yù)算單位賄賂成功。可見，加大對(duì)代理銀行的獎(jiǎng)勵(lì)，代理銀行審查成本的降低，審查成功率的提高，可以使得“賄賂成功”所必需的資金增加，也就使賄賂的難度增加，進(jìn)而控制合謀現(xiàn)象的發(fā)生。

2．對(duì)模型二的分析

模型二是代理銀行選擇是否套取財(cái)政資金時(shí)，它與財(cái)政部門之間進(jìn)行的兩方博弈，沿用前面對(duì)財(cái)政部門行為的分析思路：財(cái)政部門選擇核查的概率P3∈（0，1）為既定的，那么模型二退化為代理銀行的單方博弈問題，僅當(dāng)代理銀行選擇“套取”的預(yù)期收益（-F′2-C′2）P3+(R+E2)(1-P3)大于“不套取”的收益R時(shí)，它才會(huì)選擇套取財(cái)政資金，即當(dāng)E2＞［(F′2+R)P3+C′2］/(1-P3)時(shí)代理銀行選擇違規(guī)。現(xiàn)實(shí)中代理銀行能夠套取的額度總是有上限的，可見，通過提高對(duì)代理銀行的違規(guī)處罰，擴(kuò)大財(cái)政部門核查覆蓋率，以及迫使代理銀行隱藏成本提高，可以有效避免代理銀行的套取行為。

綜上，國庫集中支付制度框架下的財(cái)政資金支付過程可以簡化為由財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行三方參與的博弈過程。參與資金支付活動(dòng)的各方信息不對(duì)稱和利益不一致，是“違規(guī)行為”產(chǎn)生的前提。博弈分析過程揭示了違規(guī)行為產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理：交易各方即預(yù)算單位和代理銀行在一定的博弈條件下，為了追求自身利益最大化，會(huì)以一定概率選擇違規(guī)行為（套取財(cái)政資金），所選概率的大小與博弈條件即審查成本、技術(shù)手段、獎(jiǎng)懲制度，等等有關(guān)?？梢姡瑖鴰旒兄Ц吨械倪`規(guī)操作行為（風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生），是現(xiàn)有博弈條件下交易各方追求自身利益最大化的選擇結(jié)果。由于博弈條件即制約交易各方行為的外在因素固有的缺陷，使博弈各方?jīng)]有選擇最優(yōu)的“合作”策略——完全合規(guī)的操作。因而，哪些外在因素存在缺陷，并通過內(nèi)在機(jī)理作用而導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)需要作進(jìn)一步分析。

二、國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的外在因素

如前所述，國庫集中支付活動(dòng)最終博弈過程的選擇結(jié)果（不選擇違規(guī)或以較低的概率選擇違規(guī)）在很大程度上受外在制約因素的影響。在此，外在因素是指現(xiàn)行的國庫集中支付相關(guān)監(jiān)管制度和激勵(lì)機(jī)制。就我國目前而言，這些外在因素（博弈條件）還存在許多不足與缺陷，主要表現(xiàn)為：

（一）國庫集中支付活動(dòng)中各方權(quán)責(zé)不夠明確

財(cái)政國庫集中支付制度改革后，相配套的法律制度嚴(yán)重滯后。隨著新型財(cái)政國庫執(zhí)行機(jī)制的建立，資金支付方式、銀行賬戶管理、銀行清算辦法、賬務(wù)體系設(shè)置，尤其是國庫集中支付制度下各方的權(quán)責(zé)劃分等都發(fā)生了重大改變。而當(dāng)前與國庫支付相關(guān)的法律依據(jù)，仍是1994年國務(wù)院頒布的《預(yù)算法》和1985年頒布的《國家金庫條例》。尤其是《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，是我國市場經(jīng)濟(jì)體制確立前制訂的，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，既難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，更不能適應(yīng)財(cái)政國庫管理集中支付改革及國庫管理風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，從改革實(shí)踐看，現(xiàn)行的《支付結(jié)算辦法》、《票據(jù)法》、《現(xiàn)金管理辦法》等法律法規(guī)，同樣與集中支付改革的要求不相匹配：

第一，從權(quán)利的劃定來看，目前國庫集中支付相關(guān)管理法規(guī)制度還屬于部門規(guī)章，立法層次較低，規(guī)章只局限在各個(gè)職能部門內(nèi)部權(quán)力的界定，還缺乏從總體和宏觀上對(duì)各職能部門分權(quán)制衡的規(guī)定。就監(jiān)督權(quán)而言，人民銀行在對(duì)財(cái)政庫款監(jiān)督方面，改革前的監(jiān)督權(quán)限大，改革后由于先支付、后清算，人民銀行監(jiān)管的范圍應(yīng)更廣，監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)更多，但由于有關(guān)法律、法規(guī)及制度未對(duì)人民銀行的監(jiān)管權(quán)限做出詳盡規(guī)定，加上人民銀行監(jiān)管手段不夠豐富，致使各級(jí)人民銀行在進(jìn)行財(cái)政庫款支付時(shí)，對(duì)資金支付要求的監(jiān)督作用無法發(fā)揮，目前監(jiān)督責(zé)任主要集中財(cái)政一家身上。

第二，從責(zé)任的承擔(dān)來看，就我國現(xiàn)有的法律責(zé)任而言，對(duì)違反財(cái)經(jīng)制度的行為處罰力度不大，這些處罰往往比較偏重于單位內(nèi)部的批評(píng)、記過、行政處分等行政責(zé)任，只有造成嚴(yán)重后果時(shí)才承擔(dān)刑事責(zé)任，民事責(zé)任基本上處于缺位的狀態(tài)。事實(shí)上，民事責(zé)任有著與行政責(zé)任和刑事責(zé)任不同的功能，是行政責(zé)任與刑事責(zé)任不能代替的。它不僅有填補(bǔ)損害的補(bǔ)償功能、協(xié)助執(zhí)行法律的效率功能、完善監(jiān)督體系的功能，還能夠起到阻止違法的威懾和預(yù)防功能。由于民事責(zé)任的主要特點(diǎn)是讓違法者承擔(dān)個(gè)人財(cái)產(chǎn)責(zé)任，這足以使?jié)撛诘倪`法者不敢輕舉妄動(dòng)。另外，與刑事責(zé)任相比，民事責(zé)任的威懾和預(yù)防功能在于“防患于未然”，是一種積極的功能，民事責(zé)任追究的缺失也加大了財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰制度不夠健全

前文分析發(fā)現(xiàn)，得益與博弈方的行為選擇直接相關(guān)，通過獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰可以直接改變博弈方的得益，獎(jiǎng)勵(lì)力度的提高，有效減少違規(guī)操作發(fā)生，還可以降低預(yù)算單位和代理銀行合謀的可能。但目前財(cái)政在與代理銀行簽訂的委托代理協(xié)議中也沒有明確規(guī)定如何獎(jiǎng)懲、獎(jiǎng)懲力度等內(nèi)容。獎(jiǎng)勵(lì)不力，使得代理銀行執(zhí)行業(yè)務(wù)審查的積極性不高。商業(yè)銀行承辦國庫資金支付清算業(yè)務(wù)，是為了獲取商業(yè)利潤，其行為需要從成本收益角度進(jìn)行考察。商業(yè)銀行代理成本主要包括兩大類：業(yè)務(wù)成本和墊付資金成本。商業(yè)銀行代理收益主要包括兩方面：手續(xù)費(fèi)收入和存款收益。據(jù)相關(guān)研究報(bào)告^［4］就某代理銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的成本收益進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)該銀行的代理收益遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)其代理成本，在利益的驅(qū)動(dòng)下，代理銀行難免會(huì)采取非常規(guī)手段縮小代理成本，擴(kuò)大代理收益。當(dāng)然，懲罰不嚴(yán)，會(huì)使預(yù)算單位和代理銀行違規(guī)的動(dòng)機(jī)更大。

（三）信息交換、安全保障和核查手段不完善

第一，信息交換不充分。有效的信息交換可以加大違規(guī)操作的隱藏成本，進(jìn)而減少違規(guī)操作，但我國目前的國庫支付系統(tǒng)建設(shè)才剛剛起步，支付過程中傳遞的支付信息有限，審查方不能全面、及時(shí)地了解被審查方的支付信息，使其很容易隱藏起違規(guī)操作的信息。同時(shí)，不充分的信息交換系統(tǒng)會(huì)增加審查難度、造成重復(fù)檢查，增加監(jiān)督檢查成本。

第二，信息加密技術(shù)有待高。提高信息加密技術(shù)可以增加違規(guī)操作的隱藏成本。現(xiàn)代辦公系統(tǒng)推行“無紙化”的前提就是要有高水平的加密技術(shù)，在此條件下各種支付憑證及其預(yù)留印鑒才可在網(wǎng)上進(jìn)行審核。現(xiàn)代印刷手段的提高，導(dǎo)致不斷地產(chǎn)生假票據(jù)，也使得違規(guī)操作有可乘之機(jī)。雖然《電子簽名法》已通過，《黑客防范與風(fēng)險(xiǎn)控制》和《計(jì)算機(jī)安全保障條例》也都已生效，但是大部分省區(qū)一直不敢取消紙制單據(jù)，就是因?yàn)槟壳靶畔⒓用芗夹g(shù)不夠高，由此引發(fā)的偽造印章、簽名會(huì)給整個(gè)系統(tǒng)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)和威脅。

第三，事后核查手段流于形式。財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位的資金支付在事前審查環(huán)節(jié)，所審查的內(nèi)容僅僅是單據(jù)、額度、用途等非常有限的信息，違規(guī)行為通常會(huì)因?yàn)轭A(yù)算單位或代理銀行的刻意隱藏而不被發(fā)現(xiàn)，所以獲取更多信息進(jìn)行事后核查是非常必要的，但由于全面的核查所需成本太高，目前財(cái)政部門的事后核查所采取的手段不夠豐富，只是受理投訴、聽取匯報(bào)、檢查文件等，需要的信息大都來自于被核查單位，不利于該單位的信息很可能被人為地隱藏了，使得事后核查流于形式。

三、結(jié)論及建議

現(xiàn)行國庫集中支付制度框架下財(cái)政資金支付活動(dòng)是財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行和人民銀行共同參與的過程，國庫集中支付操作風(fēng)險(xiǎn)是指國庫資金支付過程中作為交易主體的預(yù)算單位和代理銀行，可能出現(xiàn)違規(guī)操作而導(dǎo)致財(cái)政資金損失的可能性。本文依據(jù)博弈理論分析認(rèn)為：

第一，國庫支付操作風(fēng)險(xiǎn)（違規(guī)行為）產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理在于預(yù)算單位或代理銀行在信息不對(duì)稱和利益不一致的情況下，為追求自身收益最大化，可能選擇違規(guī)操作套取財(cái)政資金。

第二，操作風(fēng)險(xiǎn)（違規(guī)行為）產(chǎn)生的外在原因是博弈條件不合理，即國庫集中支付相關(guān)的監(jiān)督制約與激勵(lì)機(jī)制不夠健全，具體表現(xiàn)在國庫資金集中支付中各方權(quán)責(zé)不夠明晰、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰制度不健全、信息安全保障手段不完善等。

第三，通過改變博弈條件和博弈方得益能夠影響博弈方的行為選擇。因?yàn)椋词剐畔⒉粚?duì)稱和利益不一致問題得不到完全解決，通過優(yōu)化博弈條件和調(diào)整博弈方得益，可以使各方做出符合社會(huì)要求的行為選擇，使各方效益之和最大化。因而，操作風(fēng)險(xiǎn)（違規(guī)行為）的防范，可以通過建立一套能夠有效約束交易各方行為的監(jiān)督激勵(lì)制約機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

第四，建立健全監(jiān)督激勵(lì)制約機(jī)制就是通過對(duì)博弈條件的優(yōu)化和博弈方得益的調(diào)整，使預(yù)算單位、代理銀行在利益驅(qū)動(dòng)下做出合規(guī)的行為選擇。因此建議：盡快修改完善相關(guān)法規(guī)制度，明確界定財(cái)政部門、（各級(jí)）預(yù)算單位、代理銀行和人民銀行等部門的職責(zé)權(quán)限及承擔(dān)責(zé)任，尤其需要明確規(guī)定人民銀行在國庫集中支付制度下的監(jiān)管權(quán)限及其國庫業(yè)務(wù)收益，使其成為國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)；完善代理銀行的獎(jiǎng)懲制度，明確規(guī)定獎(jiǎng)懲依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，通過績效合同來約束和限制代理銀行的行為，提高違規(guī)操作的隱藏成本、增加違規(guī)處罰力度，降低代理銀行代理成本、提高其代理收益，對(duì)違規(guī)行為相關(guān)責(zé)任人以民事責(zé)任追究，以引導(dǎo)預(yù)算單位、代理銀行在利益驅(qū)動(dòng)下選擇合規(guī)的操作行為；同時(shí)，配合加密技術(shù)的提高和改進(jìn)審查手段等來防范風(fēng)險(xiǎn)（違規(guī)行為）的產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯、校對(duì)：趙西寧2008年9月

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