近年來，包括新華社在內(nèi)的不少媒體都提到了“特殊利益集團(tuán)”。在強(qiáng)調(diào)和諧為本的當(dāng)今中國社會(huì)，特殊利益集團(tuán)的出現(xiàn)對(duì)社會(huì)公平正義構(gòu)成了較大威脅。一個(gè)引人關(guān)注的現(xiàn)象是，特殊利益集團(tuán)擁有的“利益”無一例外都是法律法規(guī)所授予的，而這些法律法規(guī)在制定過程中同這些集團(tuán)又有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。

特殊利益集團(tuán)在中國的現(xiàn)狀

一般來說，特殊利益集團(tuán)主要有3個(gè)特征：其一，超越共同的市場規(guī)則，自己制定利益實(shí)現(xiàn)和分配規(guī)則。比如，目前世界上僅有10余個(gè)國家實(shí)行煙草專賣制度。中國各地的煙草專賣局與煙草公司是“兩塊牌子一套人馬”，政企合一，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。煙草公司家底不清，連自己有多少贏利、多少虧損都弄不清。不允許煙農(nóng)自由交易，以超低價(jià)剝奪煙農(nóng)的利益；一些地方的煙草管理人員以檢查、涉嫌銷售假煙為名隨時(shí)查扣香煙，說罰就罰，銷售者有口難辯。許多地方煙草管理中層干部的年收入達(dá)30萬元。

其二，相對(duì)于其他相關(guān)利益群體，它處于強(qiáng)勢或者壟斷地位，并且高度組織化。比如，中國的鐵道部就是全國唯一的壟斷性鐵路公司，各個(gè)鐵路局只是其行政下級(jí)，都不是獨(dú)立的法人，全國鐵路由鐵道部集中調(diào)度、統(tǒng)一核算、網(wǎng)運(yùn)一體、業(yè)務(wù)混同。于是，交易規(guī)則缺失，交易程序不透明，沒有明晰的財(cái)務(wù)清算規(guī)則，沒有透明的調(diào)度指揮系統(tǒng)，成本收益說不清楚，令外資和民資望而生畏，個(gè)別膽大的冒險(xiǎn)而進(jìn)，巨虧而出。

其三，它總是與公共權(quán)力或者提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)，發(fā)生某種千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。特殊利益往往表現(xiàn)在一些大型壟斷企業(yè)中，譬如在中國國電、中國石油、中國石化、中國航空、中國煙草、中國電信等行業(yè)企業(yè)中?？梢姷竭@種現(xiàn)象。電、煤、油、運(yùn)無不是公共產(chǎn)品，與民眾生活息息相關(guān)，而這些企業(yè)屬于國家經(jīng)營，與公共權(quán)力緊密相聯(lián)。

不難發(fā)現(xiàn)，特殊利益集團(tuán)的產(chǎn)生，很大程度上借助了部門立法的特權(quán)。

部門立法的種種弊端

部門立法，由于利害攸關(guān)，很難站在完全客觀中立的立場上去立法，立的法很可能成為一部“部門行業(yè)利益保護(hù)法”。部門主導(dǎo)立法的結(jié)果就是“法律部門化”。以《郵政法》的修訂為例，郵政總局提供的郵政服務(wù)歷來價(jià)高質(zhì)次，而且網(wǎng)點(diǎn)分布錯(cuò)亂，為公眾詬病，卻因?yàn)閴艛喔窬郑占t利?！多]政法》修訂過程中，上海35家民營快遞公司聯(lián)名向全國人大常委會(huì)發(fā)出了《上海市部分國內(nèi)快遞企業(yè)對(duì)郵政法修改的意見和建議》。翌年，滬上7家民營特快行業(yè)及其律師一行11人，“不得不上京請(qǐng)?jiān)浮?，其原因就在于壟斷者就是法律的修訂者，意欲藉此修訂過程將該項(xiàng)業(yè)務(wù)悉數(shù)壟斷，至于服務(wù)質(zhì)量，則不聞不問。殊不知，中國現(xiàn)有快遞企業(yè)已達(dá)四、五百萬家，從業(yè)人員有百萬之眾，遞送范圍覆蓋同城乃至全國。倘若按照郵政總局主導(dǎo)的《郵政法》修訂草案第八稿的規(guī)定執(zhí)行，150克以下的信件由郵政專營，則民營快遞企業(yè)90％以上的業(yè)務(wù)均屬違法，而目前是大部分快遞業(yè)務(wù)恰恰是由民營快遞業(yè)承擔(dān)的，國有郵政難當(dāng)其責(zé)。郵政部門維護(hù)本部門利益的決心之“頑固”，由此可見一斑。

而主導(dǎo)立法的部門通常就是未來行使監(jiān)管權(quán)力的部門，因而，在這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，起草者往往為監(jiān)管部門設(shè)立了過多的管制權(quán)力，約束機(jī)制卻非常薄弱。例如，發(fā)改委管電價(jià)和項(xiàng)目的行政審批，同時(shí)又管改革和規(guī)劃，有權(quán)無責(zé)。電監(jiān)會(huì)名曰管市場，是市場監(jiān)管的主體，但具有諷刺意味的是，電力改革持續(xù)長達(dá)４年之久，中國卻始終沒有電力市場。

部門立法的另一個(gè)重大弊端是，強(qiáng)勢利益集團(tuán)能夠非常方便地對(duì)立法產(chǎn)生支配性影響。負(fù)責(zé)起草法律和行政法規(guī)的主管部門和監(jiān)管部門，通常與部分監(jiān)管對(duì)象之間有比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接利益關(guān)系。這樣，部門的立法過程就很容易被強(qiáng)勢企業(yè)所控制。由此得到的法規(guī)和規(guī)章，很難說有利于創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境，反倒在一定程度上成了維持壟斷、限制競爭、制造市場機(jī)會(huì)不公平的工具。

金融(四大銀行、一大保險(xiǎn))、能源(電力、石油)、郵電(郵政、電信)、運(yùn)輸(鐵路、民航)、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的國有壟斷企業(yè)，長期依托行政壟斷，擁有強(qiáng)大的博弈能力。為維護(hù)龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤，有些壟斷企業(yè)極力排斥行業(yè)競爭與民營經(jīng)濟(jì)介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺(tái)，或以本行業(yè)的特殊情況(如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等)為由，要求從相關(guān)法律政策中得到豁免，維持壟斷。而這些壟斷企業(yè)與部門利益，又有著千絲萬縷的聯(lián)系。

委托立法：讓利益集團(tuán)與利益脫鉤

毫無疑問，部門行政立法權(quán)是當(dāng)下最為詬病的部門利益法制化的主要根源。在重慶，市政府已經(jīng)決定，對(duì)與部門利害關(guān)系緊密、專業(yè)性強(qiáng)、部門職責(zé)有交叉、具有全局性綜合性等4類立法草案實(shí)施部門回避，進(jìn)行委托起草和招標(biāo)起草。由政府機(jī)關(guān)、科研院所、專家和公民代表參加的立法聽證委員會(huì)，對(duì)招標(biāo)立法項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審后，交重慶市政府常務(wù)會(huì)審議，審議通過后再交人大常委會(huì)進(jìn)行法定的立法決策。重慶市政府此舉在國內(nèi)開了“委托第三方立法”的先河。

在涉及國務(wù)院部門的行政立法時(shí)，不妨借鑒重慶做法，也采取類似的立法起草回避制定。當(dāng)前在中國，有能力擔(dān)當(dāng)“第三方”的、具備“智囊團(tuán)”功能的機(jī)構(gòu)并不缺乏，社科院、研究所、各大高校內(nèi)專家學(xué)者比比皆是，從技術(shù)角度評(píng)價(jià)，他們均能勝任這一角色。若是政府能“放下身段”，同時(shí)也放下權(quán)力，將行政立法的藍(lán)圖交由這些獨(dú)立第三方進(jìn)行描繪，相信藍(lán)圖上純凈的色彩會(huì)更多一些，而雜色則會(huì)越來越少。

開門立法：將利益還給民眾

陽光是最好的防腐劑。行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)過程中，應(yīng)做到“開門立法”。鑒于許多法律關(guān)系的專業(yè)性，部門立法往往是不可避免的。但是，這并不意味著立法時(shí)就忽略公眾的參與。目前已經(jīng)為國內(nèi)學(xué)者研究和重視的立法公眾參與方式與程序包括：立法聽證會(huì)、立法會(huì)議公開、立法草案公開、立法公告、公開討論等。也只有將行政機(jī)構(gòu)的立法活動(dòng)置于全民的監(jiān)督之下，立法者才不會(huì)“為所欲為”，某些特殊利益集體意欲達(dá)到的特殊目的，也將在“眾目睽睽”之下而自動(dòng)收手，他們的利益代言人也自會(huì)退避三舍。