摘 要：林業(yè)行政許可是采用國家強(qiáng)制手段干預(yù)森林資源開發(fā)利用的有效方式。近年來，商業(yè)賄賂已嚴(yán)重侵蝕到林業(yè)行政許可活動(dòng)中，對(duì)林業(yè)部門工作人員的職務(wù)廉潔性帶來了巨大挑戰(zhàn)。我國林業(yè)行政許可監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類，監(jiān)督機(jī)制尚不完備。應(yīng)當(dāng)建立完善的林業(yè)行政許可監(jiān)督體系，將林業(yè)行政許可監(jiān)督落實(shí)到每一個(gè)工作環(huán)節(jié)中，有效預(yù)防商業(yè)賄賂的發(fā)生。 

關(guān)鍵詞：林業(yè)行政許可；商業(yè)賄賂；林業(yè)行政許可監(jiān)督體制；內(nèi)部監(jiān)督；外部監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16711165(2008)04005903

林業(yè)行政許可是指林業(yè)主管部門根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行審查并賦予符合法定條件的申請(qǐng)人從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的一種具體行政行為。由于林業(yè)行政許可涉及的項(xiàng)目多、數(shù)量大，在利益驅(qū)動(dòng)下，容易成為商業(yè)賄賂侵蝕的領(lǐng)域。作為國家行政許可制度的重要組成部分，林業(yè)行政許可制度關(guān)系到國家生態(tài)建設(shè)和森林資源可持續(xù)發(fā)展的大局。應(yīng)健全林業(yè)行政許可監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，改進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)制，從制度上預(yù)防商業(yè)賄賂現(xiàn)象的產(chǎn)生。

一、林業(yè)行政許可與商業(yè)賄賂

在林業(yè)行政許可實(shí)施過程中，實(shí)施機(jī)關(guān)可以批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)行政許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)，可以依法撤銷、吊銷、注銷已作出的行政許可，還可以對(duì)被許可人的活動(dòng)實(shí)施行政監(jiān)管。如果不對(duì)這些行政權(quán)力的行使加以有效監(jiān)督，就有可能發(fā)生商業(yè)賄賂行為。

在林業(yè)行政許可實(shí)施中，商業(yè)賄賂主要表現(xiàn)為以下幾種形式：（1）直接賄賂。即直接給予現(xiàn)金以及債券、股票、股票認(rèn)購券、現(xiàn)金支票等有價(jià)證券，是較常見的商業(yè)賄賂形式。（2）間接賄賂。即不直接向?qū)嵤C(jī)關(guān)工作人員行賄，而是給予其親屬財(cái)物，或者為其親屬支付學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考察的全部或部分費(fèi)用、減免債務(wù)、提供擔(dān)保等，是較為隱蔽的商業(yè)賄賂形式。（3）變相賄賂。即利用合法的外衣掩蓋非法獲取的利益，公開或半公開地實(shí)施商業(yè)賄賂。例如，給予顧問費(fèi)、咨詢費(fèi)、指導(dǎo)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、提成獎(jiǎng)勵(lì)等所謂勞動(dòng)所得；以官方或社交活動(dòng)名義饋贈(zèng)禮金或者價(jià)格昂貴的生活用品、工藝品等。

商業(yè)賄賂給法制精神、誠信理念帶來極大沖擊，阻礙市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近年來，商業(yè)賄賂已嚴(yán)重侵蝕到林業(yè)行政許可活動(dòng)之中，對(duì)林業(yè)部門及其工作人員的職務(wù)廉潔性帶來了巨大挑戰(zhàn)。目前，我國林業(yè)行政許可實(shí)施中的商業(yè)賄賂預(yù)防監(jiān)督機(jī)制尚不完備，因此，需要加強(qiáng)林業(yè)行政許可監(jiān)督，建立完備的林業(yè)行政許可預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。

^[1]

二、我國現(xiàn)行林業(yè)行政許可監(jiān)督體制及存在的問題

林業(yè)行政許可的監(jiān)督可分為兩類：一是林業(yè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)林業(yè)行政許可的監(jiān)督；二是林業(yè)行政機(jī)關(guān)外部對(duì)林業(yè)行政許可的監(jiān)督，即自律監(jiān)督和他律監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督是指各級(jí)林業(yè)主管部門作為監(jiān)督主體，依上下級(jí)隸屬關(guān)系或管理職能對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括：（1）自我監(jiān)督。是指林業(yè)主管部門對(duì)其主管實(shí)施的林業(yè)行政許可活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。（2）層級(jí)監(jiān)督。是指上級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)下級(jí)林業(yè)主管部門實(shí)施的林業(yè)行政許可活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。（3）復(fù)議監(jiān)督。是指行政相對(duì)人對(duì)林業(yè)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，向該實(shí)施機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)林業(yè)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)的林業(yè)行政許可活動(dòng)進(jìn)行行政復(fù)議審查。（4）監(jiān)察監(jiān)督。是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為實(shí)施的監(jiān)督。（5）審計(jì)監(jiān)督。是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員有關(guān)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審查核算的監(jiān)督。上述監(jiān)督形式中，自我監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督缺乏具體的可操作的程序性規(guī)定，影響監(jiān)督效能的發(fā)揮；而復(fù)議監(jiān)督不是經(jīng)常性的，只能對(duì)個(gè)案起到糾錯(cuò)作用。

外部監(jiān)督是指林業(yè)主管部門以外的監(jiān)督主體對(duì)林業(yè)主管部門及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。外部監(jiān)督包括：（1）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。指各級(jí)人大及其常委會(huì)依照其立法權(quán)限對(duì)涉及林業(yè)行政許可設(shè)定的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審查，撤銷與上位法相抵觸或者不適當(dāng)設(shè)定的有關(guān)規(guī)定；通過法定程序罷免瀆職、失職人員職務(wù)等。（2）司法監(jiān)督。指人民法院和人民檢察院的監(jiān)督。人民法院的監(jiān)督主要是通過行政審判對(duì)林業(yè)行政許可的合法性進(jìn)行審查；人民檢察院的監(jiān)督主要是對(duì)涉嫌瀆職、貪污、賄賂犯罪的林業(yè)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行偵查和提起公訴。（3）林業(yè)系統(tǒng)外部的監(jiān)督。指林業(yè)系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織針對(duì)林業(yè)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)行為提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉或者通過媒體曝光等。上述監(jiān)督形式中，權(quán)力機(jī)關(guān)的工作方式主要以開會(huì)形式進(jìn)行，不能對(duì)林業(yè)行政許可實(shí)施全面、有力的監(jiān)督；而林業(yè)系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織也不能直接采取有效監(jiān)督措施，其監(jiān)督作用有限。

三、林業(yè)行政許可監(jiān)督體制的完善

提高林業(yè)行政許可的透明度，明確實(shí)施機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)分配，向社會(huì)公示審批條件和程序，使申請(qǐng)人及公眾知悉林業(yè)行政許可全過程，是監(jiān)督行政許可權(quán)的有效方法。因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的林業(yè)行政許可監(jiān)督體系，將林業(yè)行政許可監(jiān)督落實(shí)到每一個(gè)地區(qū)、單位和部門。^[2]

（一）林業(yè)行政許可內(nèi)部監(jiān)督體制的完善

1.自我監(jiān)督的完善

首先，要建立林業(yè)行政許可登記資料查詢制度。通過對(duì)林業(yè)行政許可決定的經(jīng)常性查詢，有效監(jiān)督行政許可決定的公正性。尤其是對(duì)于有數(shù)量限制的許可，應(yīng)通過查詢促進(jìn)實(shí)施機(jī)關(guān)做到公平、公正，確保申請(qǐng)人平等競(jìng)爭。

其次，要制定林業(yè)行政許可回避規(guī)則。林業(yè)行政許可均是依申請(qǐng)人的申請(qǐng)所作出的行政行為，實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員與行政相對(duì)人的接觸因行政活動(dòng)而發(fā)生，要確保不發(fā)生商業(yè)賄賂行為，需要在行政活動(dòng)中建立回避規(guī)則，避免滋生腐敗和行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用。建立林業(yè)行政許可回避規(guī)則，使工作人員不參與涉及有自身利益的審查處理過程，防止工作人員因私人恩怨致使行政權(quán)力被不當(dāng)運(yùn)用。

第三，健全林業(yè)行政許可聽證制度。聽證制度是行政許可程序中的重要內(nèi)容，制訂具體可操作性的林業(yè)行政許可聽證規(guī)范，保證行政相對(duì)人的聽證權(quán)利，確保聽證過程的公開性和透明度，有利于防止商業(yè)賄賂和權(quán)力濫用。

第四，建立科學(xué)的專家評(píng)審制度。林業(yè)行政許可評(píng)審專家應(yīng)選自不同單位，從專家?guī)祀S機(jī)抽取三人以上的單數(shù)組成專家評(píng)審委員會(huì)，對(duì)許可申請(qǐng)進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)審查。^[3]專家評(píng)審有助于提高行政許可決策水平，保證許可審查的科學(xué)性，有效避免商業(yè)賄賂的發(fā)生。

第五，明確各級(jí)林業(yè)主管部門的審查職責(zé)。林業(yè)行政許可項(xiàng)目大多經(jīng)由下級(jí)主管部門初審后上報(bào)上級(jí)主管部門審定，但應(yīng)明確各級(jí)林業(yè)主管部門的職責(zé)、期限以及經(jīng)費(fèi)等，并制定相應(yīng)的制度。^[4]

2.層級(jí)監(jiān)督的完善

上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)改進(jìn)對(duì)下級(jí)林業(yè)主管部門實(shí)施林業(yè)行政許可監(jiān)督的方式，采用不定期或定期檢查的方式，隨時(shí)到下級(jí)部門的工作場(chǎng)所監(jiān)督審查行政許可活動(dòng)，要求下級(jí)部門對(duì)林業(yè)行政許可活動(dòng)作出匯報(bào)，對(duì)下級(jí)部門的行政許可活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。如發(fā)現(xiàn)存在商業(yè)賄賂，應(yīng)及時(shí)依法進(jìn)行處理。

3.復(fù)議監(jiān)督的完善

應(yīng)充分發(fā)揮行政復(fù)議案件受理范圍廣、審理程序簡便、便利行政相對(duì)人等優(yōu)點(diǎn)，規(guī)范林業(yè)行政許可行政復(fù)議程序，完善行政復(fù)議監(jiān)督程序，避免暗箱操作。

4.監(jiān)察監(jiān)督的完善

監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)通過定期檢查林業(yè)行政許可案卷，走訪進(jìn)行投訴的行政相對(duì)人并聽取其意見，及時(shí)督促實(shí)施機(jī)關(guān)依法頒發(fā)許可，或者責(zé)令實(shí)施機(jī)關(guān)依法改正對(duì)已經(jīng)取消或擅自設(shè)立的許可事項(xiàng)的審批行為。

5.審計(jì)監(jiān)督的完善

審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)林業(yè)行政許可活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)審查時(shí)，除審查資金管理和使用情況外，還應(yīng)對(duì)違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行制止，并向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。

（二）林業(yè)行政許可外部監(jiān)督體制的完善

1.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的完善

權(quán)力機(jī)關(guān)除對(duì)林業(yè)行政許可設(shè)定進(jìn)行審查外，還應(yīng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展執(zhí)法檢查，并通過檢查、調(diào)查和視察活動(dòng)監(jiān)督林業(yè)行政許可的有效實(shí)施；辦理公民對(duì)林業(yè)行政許可的來信來訪和申訴，督促實(shí)施機(jī)關(guān)采取措施糾正行政不當(dāng)行為；制定林業(yè)行政許可評(píng)議考核工作制度，采取開通評(píng)議專線電話、進(jìn)行民意測(cè)評(píng)等方式，對(duì)林業(yè)行政許可加強(qiáng)日常性監(jiān)督；并針對(duì)許可設(shè)定、審查環(huán)節(jié)及收費(fèi)事項(xiàng)中發(fā)生的問題進(jìn)行立法上的完善。^[5]

2.司法監(jiān)督的完善

人民法院對(duì)林業(yè)行政許可的審判監(jiān)督，主要是通過林業(yè)行政許可行政訴訟案件的審判，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督功能。人民法院在案件審理中發(fā)現(xiàn)利用職權(quán)從事違法犯罪活動(dòng)或者其他違紀(jì)行為，應(yīng)即時(shí)向有權(quán)國家機(jī)關(guān)提出司法建議，懲戒違法違紀(jì)的工作人員。人民檢察機(jī)關(guān)除加大對(duì)林業(yè)行政許可中的貪污、賄賂、瀆職犯罪案件的打擊力度外，應(yīng)重視對(duì)林業(yè)行政許可訴訟案件的檢察監(jiān)督。

3.林業(yè)系統(tǒng)外部監(jiān)督的完善

林業(yè)系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織只能提供監(jiān)督信息，不能直接采取有法律效力的監(jiān)督措施，有必要加以完善。

對(duì)重大林業(yè)行政許可審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示。這有利于公眾積極參與林業(yè)行政許可監(jiān)督，防止行政許可權(quán)的濫用或者不當(dāng)行使，保障行政相對(duì)人的批評(píng)、建議、信訪、舉報(bào)、申訴、檢舉、控告的權(quán)利。同時(shí)，還應(yīng)建立林業(yè)行政許可舉報(bào)保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)人身份嚴(yán)格保密，并給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 朱凱）

On Supervision of Forestry Administrative Permission

LU Changqiang

（Department of Policy and Regulation， State Bureau of Forestry Administration， Beijing 100714， China）

Abstract: Forestry administrative permission is an effective way of intervening in forest exploitation and utilization through national compulsive means. In recent years， forestry administrative permission has been eroded seriously by commercial bribes which challenge the probity of officials in forestry fields. The supervision of forestry administrative permission in China is divided into internal and external supervisions. Sound supervision mechanism is desired. Thus， efforts should be made to establish a more consummate supervisi on system so as to prevent commercial bribes effectively.

Key words: forestry administrative permission; commercial bribe; supervision system of forestry administrative permission; internal supervision; external supervision