摘 要：本文根據(jù)江蘇省林業(yè)分布的情況，從農(nóng)田林網(wǎng)的生態(tài)公益林建設(shè)、大力發(fā)展城市林業(yè)、加強村莊綠化建設(shè)等方面探討了進一步深化林權(quán)制度改革，建設(shè)綠色江蘇的改革途徑。

關(guān)鍵詞：江蘇；平原林業(yè)； 農(nóng)田林網(wǎng)；城市林業(yè)；村莊綠化

中圖分類號：F326.22文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16711165(2008)04005504

江蘇省從2000年省政府發(fā)布《關(guān)于推進林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（蘇政發(fā)[2000]29號）開始，進行了有特色的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，主要是對林地使用制度的變革。2003年初江蘇省委、省政府作出了推動綠色江蘇建設(shè)的決定，批準(zhǔn)實施《綠色江蘇現(xiàn)代林業(yè)工程總體規(guī)劃》，隨后又把“到2010年全省森林覆蓋率達20%，城市綠化覆蓋率達40%”確定為本省全面建成小康社會指標(biāo)體系的內(nèi)容之一。2008年7月中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，明確提出將用5年左右時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革，通過采取一系列與明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)改革相配套的措施，確?！稗r(nóng)民得實惠，林業(yè)得到資源，生態(tài)受保護”。

江蘇省是平原地區(qū)，新時期如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步深化林權(quán)制度改革？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在管理好現(xiàn)有林地的同時，擴大林地面積、提高森林覆蓋率的潛力，即加強農(nóng)田林網(wǎng)的生態(tài)公益林建設(shè)，大力發(fā)展城市林業(yè)，加強村莊綠化建設(shè)。

一、加強農(nóng)田林網(wǎng)的生態(tài)公益林建設(shè)

江蘇是進行林業(yè)分類經(jīng)營最早的省份之一，根據(jù)社會對林業(yè)、生態(tài)和經(jīng)濟的需求及對森林多種功能主導(dǎo)利用的不同，將森林劃分為公益林和商品林。公益林主要包括綠色江蘇建設(shè)中所形成的林業(yè)建設(shè)成果和前一階段林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的道路、溝旁以及農(nóng)田四周的林木。在商品林改革取得較大成功的同時，公益林的后續(xù)改革需要進一步突破。

（一）公益林處置權(quán)需要突破，以實現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益

江蘇利用多平原、少丘陵山地的特點在前一階段林權(quán)改革中，將大量溝渠、路旁以各種方式將使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給了農(nóng)戶。這吸引了社會資金流入，促進了綠色江蘇的建設(shè)。但是這部分由個人投資形成的以防護林為主占江蘇70.1%的林分，目前不允許通過采伐獲取木材收益，僅有少量財政補貼，經(jīng)濟回報極低。長此以往，不但不能進一步吸引社會資金流入，還直接影響現(xiàn)有林分的管護，降低現(xiàn)有林分的生態(tài)效益。 

因此，江蘇應(yīng)進一步深化林權(quán)制度改革，探討公益林利用與保護的制度，探討如何落實公益林經(jīng)營、處置權(quán)利。應(yīng)該開展生態(tài)公益林限制性利用試點工作，按照分區(qū)施策、分類管理和適度經(jīng)營的原則，對生態(tài)公益林按保護等級采取相應(yīng)的經(jīng)營措施，發(fā)展林業(yè)，鞏固平原林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的成果。

（二）加大對生態(tài)公益林的資金投入，保證資源合理配置

生態(tài)公益林發(fā)揮巨大的生態(tài)作用，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，正外部性極強。相應(yīng)的資源配置應(yīng)由國家直接投入，或由國家對生產(chǎn)者進行補助，使生產(chǎn)者獲得正常收益。江蘇生態(tài)公益林的總量的增加需要政策傾斜，加大政府對增加生態(tài)公益林面積總量所需資金的投入。無論是作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境的要求，還是作為生態(tài)災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)的要求，江蘇所需生態(tài)公益林總量必須增加。

在保證總量的同時，要調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求政策傾斜，加大政府對生態(tài)公益林樹種調(diào)整所需資金的投入。目前江蘇的樹種單一情況已經(jīng)比較嚴(yán)重，病蟲害問題也日益嚴(yán)重，森林的防護效能在降低，因此，在未來的綠色江蘇建設(shè)中要注意樹種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加鄉(xiāng)土樹種并進行馴化改良，同時考慮傳統(tǒng)樹種的提純復(fù)壯。這些高成本的投入必須有政策傾斜。

二、大力發(fā)展城市林業(yè)

江蘇經(jīng)濟發(fā)達，城鎮(zhèn)面積遠遠高于全國水平，城市林業(yè)建設(shè)具有重要地位。根據(jù)《中國21世紀(jì)議程林業(yè)行動計劃》，我國城市林業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)是到21 世紀(jì)初人均公共綠地面積達到7 m²以上，到21 世紀(jì)中葉人均公共綠地面積達到25～50m²。為此，應(yīng)采取以下對策：

（一）加強宣傳，提高認(rèn)識

確立城市林業(yè)的重要地位，廣泛開展生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)城市林業(yè)重要性的宣傳和教育活動，逐步建立城市林業(yè)公共教育制度，讓公眾全面了解城市林業(yè)的重要作用和多種功能，提高全社會對城市林業(yè)重要性的認(rèn)識，鼓勵全民和全社會參與城市林業(yè)建設(shè)和保護。

（二）將城市林業(yè)建設(shè)納入城市建設(shè)的總體規(guī)劃中

建立必要的機制，把城市林業(yè)建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃之中，并理順管理體制，把林業(yè)部門納入統(tǒng)一的管理體系，協(xié)調(diào)好林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林、環(huán)保、城建、市政、國土、交通等各部門之間的關(guān)系，確保城市林業(yè)健康有序地發(fā)展。

在城市建設(shè)中建立節(jié)點、核、中樞、廊道、斑塊等綠網(wǎng)的結(jié)構(gòu)模式，相互間實現(xiàn)可達性、滲透性、均勻性、循環(huán)性、資源節(jié)約與效益最優(yōu)化等功能；在城市的各種廢棄地，包括垃圾填埋場、廢棄采石場等采用生態(tài)恢復(fù)技術(shù)；在城市綠地貨幣化計量中考慮林木價值，包括林木對土地利用、環(huán)境改善、房地產(chǎn)的增值，林木在地產(chǎn)拍賣、交易中的附加值，等等。 

（三）將城市林業(yè)建設(shè)與水體保護結(jié)合起來

江蘇省地處江淮沂沭泗流域下游，境內(nèi)河網(wǎng)密布，水面積占整個地域面積的16%以上。由于工業(yè)化、城市化的進程加快，加之長期以來對河流資源環(huán)境缺乏有效管理和保護，全省河網(wǎng)水系存在著嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)為：河道普遍堵塞淤淺，引排能力嚴(yán)重衰減；非法填埋和盲目圈圩嚴(yán)重，導(dǎo)致河湖水面大量縮小，調(diào)蓄功能大大減弱；水污染嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境惡化。保護水資源，維護水生態(tài)，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重大課題。^[1]

另外，江蘇還需將城市林業(yè)建設(shè)與水體保護相結(jié)合，著重抓好環(huán)太湖一級保護區(qū)、洪澤湖等自然保護區(qū)的建設(shè)。在發(fā)揮森林凈化地表、吸收重金屬和二氧化碳等污染物功能的同時，充分利用三大水系水體功能改善森林生長環(huán)境。

（四）大力發(fā)展景觀林業(yè)

一是要將一些重要的旅游城市如南京、蘇州、無錫、常州和鎮(zhèn)江的城市林業(yè)建設(shè)與風(fēng)景林建設(shè)工程結(jié)合起來，對貫通風(fēng)景區(qū)的公路沿線進行綠化，恢復(fù)植被、文物、景觀；二是造林綠化要從丘陵向平原地區(qū)發(fā)展，在以小城鎮(zhèn)綠化、農(nóng)田林網(wǎng)為重點的平原綠化達標(biāo)建設(shè)中，實施城鄉(xiāng)一體現(xiàn)代林業(yè)示范區(qū)建設(shè)，骨干道路、河道兩側(cè)建成了寬幅綠帶，建成生態(tài)良好的城鎮(zhèn)、中心村，改善市區(qū)和縣級市建成區(qū)的生態(tài)環(huán)境；三是擴大城市森林和綠地面積，提高城市森林資源、樹木及綠地的數(shù)量和質(zhì)量，利用生物共生互利原理，建立合理的多林種、多樹種、多層次的城市綠地及城市森林景觀結(jié)構(gòu)，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)聯(lián)動、點線面相結(jié)合的城鄉(xiāng)一體綠化大格局。

三、加強村莊綠化建設(shè)

在當(dāng)前綠色江蘇建設(shè)中，提高森林覆蓋率的關(guān)鍵問題之一是擴大林地供給，村莊綠化建設(shè)是行之有效的方法。江蘇省政府要求2007年新增加5 000個綠色村莊。具體措施：

（一）科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)

結(jié)合江蘇實際，制定村莊綠化總體目標(biāo)。在實施過程中，要根據(jù)不同村莊的地理位置和特點，因地制宜，分類指導(dǎo)。村莊綠化分丘陵區(qū)、平原區(qū)村莊類型，其中蘇南丘陵地區(qū)綠化覆蓋率達到30% ；蘇南平原區(qū)村莊綠化覆蓋率達到25%；蘇中地區(qū)達到25%； 蘇北平原達到35%。 

（二）生態(tài)優(yōu)先

把改善村莊的生態(tài)環(huán)境作為首要目標(biāo)，以綠化為主，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟林果、觀賞樹種、喬灌花草科學(xué)配置的村莊綠化體系。尊重農(nóng)民的意愿，維護農(nóng)民的利益，實現(xiàn)綠起來與富起來、美起來相結(jié)合，促進農(nóng)民致富奔小康，鼓勵和支持發(fā)展庭院林業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機結(jié)合。

（三）實現(xiàn)生物多樣性

大力開展庭院綠化、行政村區(qū)域內(nèi)道路、河道宜綠化地段綠化，在農(nóng)田林網(wǎng)防護林建設(shè)中，可以選擇一些生長速度快、干型高大的喬木樹種，加快村莊綠化，提高綠化的覆蓋率。同時，加強對村莊森林資源、古樹名木和綠化成果的保護，以實現(xiàn)生物多樣性。

四、應(yīng)注意的幾個問題

（一）增加林木種苗供給

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，形成經(jīng)營主體多元化的格局，進而出現(xiàn)了多元的利益主體和多元的利益關(guān)系，體現(xiàn)出不同的利益要求。改革完成后，政府職能發(fā)生變化，出現(xiàn)了許多新情況和新問題。其中如何充分利用種源、林分和個體選擇，按照自然區(qū)劃和樹種特點，建立良種生產(chǎn)基地，以滿足綠色江蘇建設(shè)的需要，是各級地方政府關(guān)心的問題。林木種苗是最基本、最特殊林業(yè)生產(chǎn)資料，是林業(yè)科技進步的重要載體，承擔(dān)著傳承林木遺傳資源、森林世代繁衍和促進林業(yè)發(fā)展的重要使命。在這種變革時期，可以通過市場和政府解決苗木供給問題，以加強林木種苗發(fā)展，加快林業(yè)科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。^[2]基于以上原因，除技術(shù)上應(yīng)該有所突破外，應(yīng)該建立較為完善的財政政策體系，以增加林木種苗的有效供給：

（1）加大對RD（研究與開發(fā)，research and development）的投入。由于樹種的適應(yīng)性問題，各地應(yīng)因地制宜發(fā)展本地苗木品種。由于目前苗木業(yè)發(fā)展過程中缺乏人才、資金、信息和有效的創(chuàng)新管理能力，林農(nóng)個體還不能成為林業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體。因此政府和學(xué)校對RD資源配置處于主導(dǎo)地位。江蘇省應(yīng)投入更多的科研經(jīng)費。

（2）對苗木經(jīng)營者財政扶持。由于在苗木經(jīng)營中風(fēng)險大，加上我國從事苗木經(jīng)營者技術(shù)創(chuàng)新能力低，現(xiàn)階段對種苗經(jīng)營者財政扶持，有利于苗木產(chǎn)業(yè)化。政府財政可通過稅收優(yōu)惠、財政投融資及政府采購等手段，加大對種苗經(jīng)營者的技術(shù)進步的扶持力度?？梢钥紤]允許種苗經(jīng)營者的RD 支出實行100%的稅收抵扣，并通過財政貼息、貸款擔(dān)保等對種苗經(jīng)營者給予資金支持，促進種苗產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步。

（二）完善投資、金融管理體制

在現(xiàn)行投融資管理體制下，政府按投資和融資額度的大小，由各級行政主管部門行使審批權(quán)，而且項目審批制僅限于國有企業(yè)。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，非公有制經(jīng)濟在林業(yè)生產(chǎn)中的地位越來越重要、作用越來越大，對這種項目的行政審批制的弊端表現(xiàn)得越來越明顯，使得非公有制經(jīng)濟主體處于不平等的地位，影響非公有制經(jīng)濟主體投資企業(yè)的積極性。因此，政府應(yīng)完善投資、金融管理體制，確保投資和融資渠道暢通。另外，可以通過建立政府、銀行、企業(yè)和社會等多元化科技投入體系，充分利用社會上各種閑散資金，籌集資金，分散投資風(fēng)險。^[3]

（三）按照規(guī)劃，調(diào)整土地用途，增加林業(yè)用地

按照《綠色江蘇現(xiàn)代林業(yè)工程總體規(guī)劃》，以及隨之確定的“到2010年全省森林覆蓋率達20%，城市綠化覆蓋率達40%”的目標(biāo)。江蘇省目前的森林覆蓋率為15.83%。不考慮城市面積和城市更高覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)，按照江蘇全省面積10.26萬 km²進行計算，到2010年森林覆蓋率要達到20%，每年需要提高1.5%的森林覆蓋率，即每年造林保存量需要154萬畝左右。對于江蘇基本消滅荒山荒地的省份，每年要新增森林面積154萬畝，必須要有切實可行的政策保證，落實造林用地，是完成造林綠化任務(wù)的前提，也是綠色江蘇目標(biāo)實現(xiàn)的前提，因此，需要各級政府部門根據(jù)規(guī)劃要求，調(diào)整土地用途，將重要生態(tài)區(qū)位重要地塊的土地以結(jié)構(gòu)調(diào)整方式預(yù)留為林業(yè)用地，并對沿江、沿路、沿河、沿海、沿村等重點林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)用地早做準(zhǔn)備，調(diào)整到位。

（四）完善林業(yè)科技服務(wù)體系

林業(yè)科技服務(wù)主要是為林業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料、資金、信息咨詢等提供“產(chǎn)前服務(wù)”，為林業(yè)正常生產(chǎn)作業(yè)提供“產(chǎn)中服務(wù)”和為產(chǎn)品收購、儲藏、加工、銷售提供“產(chǎn)后服務(wù)”。林業(yè)科技服務(wù)方式較為單一，目前政府和集體經(jīng)濟組織所提供的服務(wù)主要是以無償服務(wù)的方式為主。而且這種方式一直延續(xù)了幾十年，無論是服務(wù)的提供者還是服務(wù)的接受者都已經(jīng)習(xí)慣了這種無償服務(wù)。目前由于沒有強大的資金作支撐，無法提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。我們在對江蘇地區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，林業(yè)科技服務(wù)的功能正在減弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)沒有林業(yè)科技服務(wù)機構(gòu)和人員，而林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，在綠色江蘇建設(shè)中，林業(yè)科技服務(wù)范圍已經(jīng)擴大，因此，政府應(yīng)該提供財政支持，建立林木種苗體系、森林病蟲害防治體系、森林防火體系、科技服務(wù)體系及森林資源監(jiān)測體系等較為完善的林業(yè)科技服務(wù)體系，以實現(xiàn)建設(shè)綠色江蘇的目標(biāo)。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯 古東）

Reflections on Deepening Forestry Tenure Reform in Jiangsu Province

WANG Lianggui， SU Shiwei

（Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract:According to the forestry distribution， Jiangsu province， as a plain district， is increasingly deepening the forestry tenure reform， meeting the requirement of green Jiangsu construction program. This paper explores the reform methods from aspects of constructing the ecological public forestry of agroforestry， developing urban forestry and strengthening country afforestation.

Key words: Jiangsu Province; forestry in plain area; agroforestry; urban forestry; country afforestation