摘要：本文考察了1949至1966年間中國立法制度的變遷及經(jīng)濟制度和經(jīng)濟運行機制對中國立法的影響，指出所有制形式、經(jīng)濟運行體制和經(jīng)濟運行規(guī)律對一國的立法具有深刻而根本的影響力。要想考察未來中國的立法發(fā)展，就不能忽略經(jīng)濟因素所起的關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：立法制度； 公有制； 計劃經(jīng)濟

中圖分類號：D920.0 文獻標(biāo)志碼：A

建國初期到文革之前這段歷史時期是中國立法史上一個特殊的年代，其間立法所遭遇之坎坷命運足以令人扼腕嘆息，立法成就也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及改革開放后之二十余年。但是，對于被動進入現(xiàn)代化進程的中國而言，法治目標(biāo)的實現(xiàn)將更多依賴建構(gòu)性的努力，在這一過程中立法無疑具有特殊的地位和價值。因此對支配當(dāng)代中國立法演進、促成當(dāng)代中國立法現(xiàn)狀形成的真實力量必須進行深刻的考察和反思，而1949至1966年間的中國立法及其影響因素是研究和思考的不可或缺的部分。我們知道，立法制度的轉(zhuǎn)向和曲折發(fā)展，背后蘊藏著復(fù)雜而又深刻的背景因素，然而學(xué)者在探討影響立法制度的因素時，往往忽略了最為基礎(chǔ)的原因，即經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行對立法的決定作用。為此，本文對經(jīng)濟因素如何影響1949至1966年間中國立法這一問題作初步探討。

（一）1949~1966年間中國立法制度的變遷

新中國成立后到1954年憲法出臺之前，我國實行的是相當(dāng)分權(quán)的立法體制，[1]其內(nèi)容和特點包括：第一，由中國人民政治協(xié)商會議制定根本法。由它制定和修改《中國人民政治協(xié)商會議組織法》；制定和修改共同綱領(lǐng)；在普選的全國人民代表大會召開之前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，如制定和修改中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)；就全國革命和建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施向中央人民政府提出決議案。但中國人民政治協(xié)商會議閉幕后設(shè)立的全國委員會沒有立法權(quán)，只能協(xié)商并向中央人民政府提出建議案。第二，中央人民政府為常設(shè)權(quán)力機關(guān)。實際上，當(dāng)時行使中央立法權(quán)的在實踐中主要是中央人民政府，它在法律上和事實上均享有制定和解釋法律以及頒布法令的權(quán)力；(1) 同時在事實上中央人民政府也行使批準(zhǔn)規(guī)范性法文件的權(quán)力，在這期間批準(zhǔn)了相當(dāng)數(shù)量的規(guī)范性法文件。中央人民政府委員會在這一時期的立法權(quán)力是如此之大，以至于有些人將1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆會議召開至1954年9月全國人民代表大會第一次會議召開的這段期間，稱為中央人民政府委員會時期。[2]第三，政務(wù)院有權(quán)頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；廢除或修改所屬各部、委、署、院和各級地方政府與國家的法律、法令和政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令；向中央人民政府提出議案。盡管《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》沒有規(guī)定政務(wù)院享有立法權(quán)，但事實上政務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件也被當(dāng)作了法，同時政務(wù)院在實際工作中還批準(zhǔn)了許多地方性法令法例或法規(guī)。[3]第四，在地方立法權(quán)上，根據(jù)《地方政府組織通則》的規(guī)定，大行政區(qū)、省、市、縣的政府都可制定法令、條例和單行法規(guī)；民族自治機關(guān)也可制定單行法規(guī)。

1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開，會上通過了中國第一部社會主義類型的憲法即1954年憲法和其他幾個重要法律。這一事件標(biāo)志著社會主義中國的立法事業(yè)在建國初期這一歷史時期達到了階段性的高潮。1954年憲法的誕生及其他憲法性法律的制定和出臺為中國的法制發(fā)展和立法事業(yè)構(gòu)筑了最初的憲政框架。與共同綱領(lǐng)時期相比較，1954年憲法最引人注目的地方就是對此前立法體制的重大修正，立法權(quán)限劃分體制從相當(dāng)分權(quán)一躍而到高度的中央集權(quán)。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定：全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，有權(quán)修改憲法、制定法律；全國人大常委會有權(quán)解釋法律，制定法令，撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令，改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；國家主席公布法律和法令。在地方立法權(quán)方面，1954年憲法的規(guī)定，使得地方立法權(quán)的范圍大大縮小：除民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例外，其他絕大多數(shù)地方都不再享有立法權(quán)，而且，由于地方人大均不設(shè)常務(wù)委員會，即使是民族自治地方的立法權(quán)在實際行使上也大打折扣。

盡管建國七年的立法取得了相當(dāng)?shù)某删?，呈現(xiàn)出一片繁榮的景象，但立法制度設(shè)計上有先天的不足和缺陷，在立法主體設(shè)置、立法運作、法體系建設(shè)、立法技術(shù)方面存在諸多缺憾，如：立法主體設(shè)置模糊、范圍不是過大就是過??；立法運作制度和立法程序不健全、不明確；法體系不完善，在許多重要方面有空白；立法技術(shù)粗糙、規(guī)范性法文件名稱和用語混亂等等，使得中國立法的發(fā)展注定不會一帆風(fēng)順。事實上，自1957年開始到文化大革命之前，中國的立法基本陷于停滯狀態(tài)；和此前的立法相比，不但沒有發(fā)展前進甚至還有所退步，并且成為文革十年法制崩頹的前奏：

從立法體制和立法權(quán)限上說，這一時期我國仍然在法律上維持著1954年憲法所確定的中央集權(quán)立法體制，(2)但實際上全國人大的立法權(quán)從多方面受到了削弱。一方面，由于過分強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)政法工作和法律的工具性，以黨代法、以黨的決議代替法律的傾向越來越嚴(yán)重，(3)客觀上人大的立法工作不受重視，全國人大的立法權(quán)被黨的“立法權(quán)”所代替；另一方面，由于作為立法機關(guān)的全國人大長期不立法，而國務(wù)院及其所屬部委仍然發(fā)布規(guī)范性文件，且在實踐上被當(dāng)作行政法規(guī)來看待，這就使得法律上的立法體制和現(xiàn)實中的立法體制發(fā)生了嚴(yán)重脫離，使立法權(quán)的運行缺乏明確的規(guī)則和有效的監(jiān)督。

從立法程序上說，這個時期的立法工作也并未嚴(yán)格遵循法定的程序，有些決策干脆就直接繞過了立法這個環(huán)節(jié)。自1957年開始至1966年文化大革命之前黨中央發(fā)動了多次大的運動，其中有相當(dāng)多的內(nèi)容涉及到憲法和法律的重大問題，理應(yīng)經(jīng)過一定的程序制定出法律法規(guī)并加以推行，但是諸如1957年的反右斗爭，1958年的大躍進運動和人民公社化運動，1963至1964年的“四清運動”和“五反運動”等這類全國范圍內(nèi)開展的關(guān)系重大的群眾運動，都是在黨的中央委員會或中央政治局?jǐn)U大會議形成決議后，便作為國家意志向全國推行，期間根本就未經(jīng)立法的提案、審議、表決、公布等程序。

從立法內(nèi)容和法體系建設(shè)上說，這一時期的立法數(shù)量很少，內(nèi)容上也乏善可陳，而在現(xiàn)代法律體系中最為重要的民商法立法方面，幾乎是空白。在1957年至1964年召開的各次全國人大會議上，除了通過《1958年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》外，居然沒有制定一部正規(guī)的法律；全國人大常委會也只制定了《戶口登記條例》、《農(nóng)業(yè)稅條例》、《地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》、《工商統(tǒng)一稅條例》，修改了《軍官服役條例》，批準(zhǔn)了國務(wù)院制定的《國家建設(shè)征用土地辦法》、《商標(biāo)管理條例》、《外國人出入境過境居留旅行管理條例》等幾個法令。(4)與建國初期的頭幾年相比，可以說是嚴(yán)重倒退。此外，法體系建設(shè)在這十年時間內(nèi)也未能有所進展，《刑法》、《民法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等基本法律的起草工作，雖然在不同階段都斷斷續(xù)續(xù)開展過，但最后都無疾而終，沒有一個最終成為正式的法律。(5)

（二）公有制與計劃經(jīng)濟體制的確立及其對立法的影響

人民民主政權(quán)在全國范圍內(nèi)的建立，不但使中國的政治面貌煥然一新，而且也為深刻而徹底的經(jīng)濟變革掃清了道路。1949—1956年間，中國經(jīng)歷了從舊經(jīng)濟體制向以公有制和計劃經(jīng)濟為代表的社會主義經(jīng)濟體制的過渡。這種過渡對那一階段乃至此后很長一段歷史時期的法制發(fā)展和立法工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

中國共產(chǎn)黨作為一個馬克思列寧主義的政黨，其中心任務(wù)便是在中國消滅剝削和剝削階級，領(lǐng)導(dǎo)全國人民建設(shè)社會主義，并最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義的美好理想。因此，共產(chǎn)黨一旦取得全國政權(quán)，便開始在全國逐步進行所有制和經(jīng)濟體制的變革。為了順應(yīng)廣大貧苦農(nóng)民對土地的迫切需求，同時也是為了履行建國之前所許下的承諾，中國共產(chǎn)黨在政權(quán)成立之初就馬上著手在全國范圍內(nèi)推行土地改革。從1950年開始，在全國分三批、五個階段發(fā)動群眾改革土地制度，到1953年春為止，除了約700萬人口的少數(shù)民族聚居的地區(qū)外，全國范圍內(nèi)的土地改革運動已基本完成。[4]通過土地改革，不僅使廣大無地、少地的農(nóng)民分得了幾億畝土地和大量生產(chǎn)資料，而且更為重要的是它徹底摧毀了封建土地所有制，為農(nóng)村所有制的進一步變革即后來的農(nóng)業(yè)社會主義改造運動創(chuàng)造了條件。

1952年12月，中共中央召開政治局會議，會上提出了黨在過渡時期的總路線和總?cè)蝿?wù)，即在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，逐步實現(xiàn)社會主義的工業(yè)化，并逐步實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。隨后，社會主義改造運動在農(nóng)村和城市分別展開。到1956年，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造就已基本完成。從社會主義改造全面展開算起到基本完成，只用了短短幾年時間，和1952年過渡時期總路線的要求相比，這不是一個“相當(dāng)長的時期”而是一個相當(dāng)短的時期。由于后期工作的急躁、冒進，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的改造產(chǎn)生了不少“后遺癥”，資本主義工商業(yè)的改造也因為進行的太突然，以致于黨內(nèi)的一些干部甚至是高級干部在一開始也未弄明白這場運動的性質(zhì)和最終意圖。這場匆忙結(jié)束的運動就此奠定了新中國未來經(jīng)濟建設(shè)的所有制基礎(chǔ)，并為計劃經(jīng)濟在新中國的推行開辟了道路。在城市，資本主義工商業(yè)在接受社會主義改造的過程中就已被置于國家計劃的控制之下，即使在初級國家資本主義階段，國家計劃也通過對民族資本主義企業(yè)的委托加工、計劃訂貨、統(tǒng)購包銷、委托經(jīng)銷代銷等形式，將其納入自己的軌道中。在農(nóng)村，計劃經(jīng)濟的到來甚至更早一些：為了保證進行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)和向城市居民穩(wěn)定供應(yīng)糧食的需要、解決1953年出現(xiàn)的全國性糧荒，中共中央通過了陳云提出的“糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷”方案，即按計劃收購農(nóng)民糧食和按計劃向城市居民供應(yīng)糧食，這已經(jīng)是典型的計劃經(jīng)濟的做法了。而隨后進行的農(nóng)業(yè)合作化運動又為這一政策的貫徹執(zhí)行提供了更為有利的條件，——由國家向合作社乃至高級合作社下達計劃指令比國家同億萬個農(nóng)戶分別簽訂糧食購銷合同要便利得多。在對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行社會主義改造的同時，國家也開始制定并執(zhí)行第一個五年計劃，這標(biāo)志著計劃經(jīng)濟開始成為中國城鄉(xiāng)的指導(dǎo)經(jīng)濟模式。無論是自身的信仰和理論體系，還是快速發(fā)展國民經(jīng)濟、實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的現(xiàn)實任務(wù)，都促使中國共產(chǎn)黨選擇了公有制和計劃經(jīng)濟體制，使得這二者在很長一段時間內(nèi)成為中國經(jīng)濟領(lǐng)域的最主要特征。

無論是農(nóng)村“統(tǒng)購統(tǒng)銷”式的計劃經(jīng)濟還是城市里的指令式的計劃經(jīng)濟，其實質(zhì)都是一種行政控制、行政命令下的經(jīng)濟管理體制。這種體制強調(diào)的是上下級行政隸屬關(guān)系，突出的是上級或長官意志，關(guān)心的是經(jīng)濟運行的政治或社會效果而非獲取經(jīng)濟利益。它對立法的影響主要體現(xiàn)在立法需求、立法體制和立法內(nèi)容三個方面。從立法需求上說，計劃經(jīng)濟最迫切需求的是有關(guān)經(jīng)濟管理、指令性計劃以及行政干預(yù)方面的規(guī)范性法文件，對于一般所認(rèn)為的現(xiàn)代法制的最核心部分即調(diào)整平等社會主體間的經(jīng)濟、社會關(guān)系的法律（如財產(chǎn)法、債法、公司法等）以及程序法反而無所需求，因為計劃經(jīng)濟的實行使得社會經(jīng)濟往來主要產(chǎn)生于上、下級關(guān)系的主體之間，平等主體間的經(jīng)濟往來和經(jīng)濟上的矛盾沖突大大減少，所以社會對這方面立法的需求減弱。從立法體制上說，計劃經(jīng)濟對直接干預(yù)經(jīng)濟生活的行政法規(guī)的“過度需求”，無形中造成了行政機關(guān)在立法中占有過分突出的地位，使行政機關(guān)的立法權(quán)過于膨脹，這樣一種不均衡狀態(tài)在今天我們的立法實際中還依然存在；而且計劃經(jīng)濟強調(diào)經(jīng)濟調(diào)控大權(quán)集于中央，地方和企業(yè)缺乏自主權(quán)，反映到立法體制中就是強調(diào)中央集權(quán)。從立法內(nèi)容上說，當(dāng)時大量的立法不過是經(jīng)過法律包裝的行政命令或計劃性指令，有時干脆就法和文件、政策不分，即便是以法的形式頒布也只是“形式上屬于立法性質(zhì)，實際卻是行政命令的載體”，[5]由此還引發(fā)出了立法技術(shù)落后、立法程序隨意、立法質(zhì)量不高等一系列問題。

（三）大躍進和人民公社化運動對立法的影響

1957年至1960年是中國經(jīng)濟社會制度發(fā)展進程中非常關(guān)鍵的一個時期。這幾年中國形成的經(jīng)濟體制的基本制度在此后20年沒有發(fā)生重大或根本的變化，直至七十年代末期改革開放新時期的來臨。

五十年代末至六十年代初，發(fā)生了兩件對未來中國經(jīng)濟體制產(chǎn)生重大影響的社會政治運動，即大躍進和人民公社化運動。所謂大躍進，就是指經(jīng)濟建設(shè)以超出常規(guī)的高速度發(fā)展，就是要使工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量“不是一般的而是成倍的、幾倍的甚至十幾倍地超過原計劃的指標(biāo)”。[6]它是由一系列小的、單個的運動串聯(lián)起來的，其中包括轟轟烈烈的大煉鋼鐵運動，也包括對農(nóng)村生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和基層政權(quán)制度產(chǎn)生重大影響的人民公社化運動，其時間跨度從1958年一直延續(xù)到1960年。大躍進給經(jīng)濟建設(shè)和人民生活造成的重大損失已不用過多敘述，這里需要注意的是它在制度建設(shè)上造成的弊端。大躍進在經(jīng)濟上的基本特征是生產(chǎn)異乎尋常的高速度、生產(chǎn)關(guān)系上的不停頓的變革，所有制形式走向單一的公有制，而且是“越大越公越好”；在方法上的基本特征則是無視經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟工作的客觀規(guī)律，過分夸大人的主觀能動作用，“浮夸風(fēng)”、“瞎指揮風(fēng)”盛行，以長官意志干預(yù)生產(chǎn)和經(jīng)濟生活，從而進一步強化了用指令和上級計劃等手段指揮經(jīng)濟和生產(chǎn)的傳統(tǒng)。1958年，作為大躍進運動重要組成部分的人民公社化運動在中國農(nóng)村迅速興起，并很快達到了高潮。人民公社不僅是一種農(nóng)業(yè)性的經(jīng)濟組織，同時又是兼具多種功能的社會組織，是當(dāng)時中國農(nóng)村基層的“組織細(xì)胞”。人民公社在所有制上的特點是“一大二公”，即生產(chǎn)資料公有制的程度高、以社為基本單位實行生產(chǎn)資料公有制，原農(nóng)業(yè)社的一切公有財產(chǎn)都交給公社，農(nóng)村中的一切事務(wù)也都交由公社管理，統(tǒng)一生產(chǎn)，集中勞動，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一分配。在生產(chǎn)經(jīng)營上，人民公社的特點是統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動、簡單協(xié)作，公社對計劃安排、生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品分配和勞動調(diào)度等都實行高度的集中管理，排斥商品經(jīng)濟、不考慮市場需要，只按上級指令和計劃行事。在分配制度上實行工資制和供給制相結(jié)合；在組織特點上，則是實行“政社合一”制度，即人民公社既是組織農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟組織，又是最基層的一級政權(quán)組織，公社的領(lǐng)導(dǎo)身兼貫徹國家政策（包括指令、計劃）和組織農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的雙重職責(zé)，國家的經(jīng)濟指令和經(jīng)濟計劃可以通過公社領(lǐng)導(dǎo)直接貫徹到每個農(nóng)戶。這樣，通過人民公社化運動，國家就此建立起一個高度公有制和高度計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟運行體制，人民公社成為這一經(jīng)濟體制的載體和象征并一直存續(xù)到八十年代。人民公社化運動不僅對經(jīng)濟體制產(chǎn)生了影響，同時也改變了農(nóng)村中的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系：在人民公社制度下，工業(yè)組織的生產(chǎn)安排方式被積極引入，在生產(chǎn)中，農(nóng)民只是被動的、機械的服從調(diào)度和安排，缺乏主動性和責(zé)任心；為了適應(yīng)這種勞動力的計劃調(diào)配方式，人民公社對農(nóng)民實行了軍事化的組織管理和集體化的生活安排，令人民公社成為某種斯巴達式的軍事共產(chǎn)主義組織。此后，人民公社雖然在對農(nóng)民的管理方式上有所松動，但其作為公有制和計劃經(jīng)濟載體的性質(zhì)卻沒有改變。人民公社的這一性質(zhì)對中國法制建設(shè)和立法發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的影響。

首先，在高度公有的所有制形式下除了生活必需品和簡單的生產(chǎn)工具外，農(nóng)民根本就沒有多少多余的財產(chǎn)，他們之間發(fā)生財產(chǎn)糾紛的機率很小，因此不會提出這方面的立法需求；其次，實行高度的計劃經(jīng)濟體制令市場因素在人們的經(jīng)濟生活中幾乎沒有什么地位，從事生產(chǎn)的主體（如人民公社）不是作為市場主體，而是作為國家政權(quán)機關(guān)的附屬物來運作，它們之間的經(jīng)濟往來不是遵循市場規(guī)律和等價交換原則，而完全是一種政府行為，它們對立法特別是有關(guān)市場的立法也無興趣。還需指出的是，計劃經(jīng)濟的一個重要特征就是以部門管理為主，也就是說計劃經(jīng)濟體制下行業(yè)、部門這樣的縱向管理要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強于地區(qū)或行業(yè)間的橫向關(guān)聯(lián)，它一方面對立法的內(nèi)容產(chǎn)生重大影響即立法以大量的直接干預(yù)經(jīng)濟生活的行政法規(guī)為主，另一方面又對立法體制產(chǎn)生無言的影響力，——行業(yè)、部門的縱向管理勢必要求中央集權(quán)的立法體制，反對相對分權(quán)的體制。再次，人民公社為適應(yīng)計劃經(jīng)濟而實行的生產(chǎn)和組織上的集體化、軍事化造成人們不但在經(jīng)濟狀況上非常接近（都很貧窮），而且在生活方式上也漸趨一致，每個農(nóng)民只是人民公社的一分子而不具個性色彩，再加上來自上層的嚴(yán)格管理使人們自己支配的時間大大減少，這就使得在人民公社內(nèi)部發(fā)生足以引起立法需求的沖突數(shù)量大大降低，犯罪現(xiàn)象也確實大為減少，于是立法的必要性也就為人們所懷疑了。

總之，高度公有制和高度計劃經(jīng)濟體制下的社會對法律和立法的需求是微弱的、不穩(wěn)定的，其主要原因之一就在于“高度集中的經(jīng)濟與松散的經(jīng)濟相比，需要較少的法律救濟來調(diào)節(jié)當(dāng)事人利益”。也許有人會說，行政機關(guān)制定大量的管理類的規(guī)章不也體現(xiàn)了某種立法需求嗎？這當(dāng)然是一種立法需求，但是只有在市場經(jīng)濟促成的現(xiàn)代法治條件下，才能獲得穩(wěn)定長久的立法需求。市場經(jīng)濟和現(xiàn)代法治條件下，平等多元的社會主體和市場經(jīng)濟的內(nèi)在屬性要求對行政權(quán)力加以約束，使其不至被濫用;但計劃經(jīng)濟體制下對行政法規(guī)的立法需求來源于行政機關(guān)便于管理和指導(dǎo)經(jīng)濟以及社會生活其他方面的功利目的，其權(quán)力行使不受社會上其他力量的制約，因此一旦行政機關(guān)覺得立法手段過于繁瑣而不便運用時，他們便會選擇其余更為便利的手段和方式如政策、文件等，歷史的事實證明，計劃經(jīng)濟下的行政機關(guān)總是依賴文件甚于依賴法律。

（四）市場經(jīng)濟的萌芽及其對立法的深遠(yuǎn)影響

在分析1957—1976年間中國立法的經(jīng)濟背景時，有一個現(xiàn)象值得我們注意，那就是六十年代初期中國的計劃經(jīng)濟體制曾一度有所松動，高度的公有制也曾被打破。如1960—1962年在安徽出現(xiàn)了“責(zé)任田”制度，實行包產(chǎn)到隊、包產(chǎn)到田、責(zé)任到人，在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民的積極性；[6]174-175擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和地方管理權(quán)，改革企業(yè)經(jīng)營管理體制，要求注重企業(yè)的經(jīng)濟效果；在所有制上也從人民公社化運動時的“一大二公”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦?，隊為基礎(chǔ)”，等等。中央肯定了這些做法并使之成為國家正式的政策，這種經(jīng)濟體制上的轉(zhuǎn)變也影響到了當(dāng)時的中國立法，資料顯示，二十年間國務(wù)院發(fā)布的與經(jīng)濟有關(guān)的規(guī)范性法文件大部分都集中在那一時期。不過這種狀況并沒有持續(xù)多久，除少數(shù)政策外（如“三級所有、隊為基礎(chǔ)”），大部分做法后來都因所謂“方向性錯誤”而被迫停止。

六十年代初期計劃經(jīng)濟體制的松動有深刻的經(jīng)濟學(xué)上的原因：高度公有制和計劃經(jīng)濟體制的推行，使勞動者努力工作的個人邊際收益幾乎為零，也就是說無法通過更努力的工作為自己謀求更多的利益，在這種情況下，勞動者的收益的最大化就表現(xiàn)為“在不受到行政懲罰的算計下對閑暇最大化的追求”。[7]于是偷懶和怠工就成為普遍的現(xiàn)象，經(jīng)濟活動出現(xiàn)全面的低效率。六十年代初期經(jīng)濟政策的調(diào)整正是出于改變經(jīng)濟運行低效率的考慮。但是，當(dāng)時對各種低效率或經(jīng)濟腐?。ㄟ@是官員在公有制和計劃經(jīng)濟體制下追求個人利益最大化的一種最常見途徑）有著自己的意識形態(tài)上的解釋：農(nóng)民自發(fā)的制度創(chuàng)新是小資產(chǎn)階級的意識，是“資本主義尾巴”；官員的腐敗和埋產(chǎn)私分是資產(chǎn)階級意識在黨內(nèi)的反映；腐敗官員和那些主張靈活經(jīng)濟體制的領(lǐng)導(dǎo)干部是“黨內(nèi)走資產(chǎn)階級道路的當(dāng)權(quán)派”，為了消除資產(chǎn)階級意識的影響，建立一個純化的社會主義社會和純潔的中國共產(chǎn)黨，必須發(fā)動群眾，“整那些走資產(chǎn)階級道路的當(dāng)權(quán)派”。于是，短暫的經(jīng)濟解放和經(jīng)濟復(fù)蘇結(jié)束了，社會又陷入政治運動的漩渦中。這一過程向我們充分展示了作為立法背景的政治、經(jīng)濟等因素之間的錯綜復(fù)雜的關(guān)系，以及1957—1976年間政治運行對中國社會生活各方面（包括經(jīng)濟、也包括立法）的無與倫比的強大影響力。

其實，六十年代經(jīng)濟體制的短期松動，向我們展示了經(jīng)濟和社會因素的最大特點，那就是雖然其作用緩慢且不易為人所察覺，但卻是最基本的推動力量。當(dāng)其能量積蓄到一定程度時，就會產(chǎn)生出不可忽視的革命性力量，激發(fā)社會的躍遷。七十年代末安徽小崗村的“冒死分田”揭開農(nóng)村改革的序幕既昭示了這一規(guī)律，也預(yù)示了中國一場更大變革的來臨，這為此后中國立法的全面復(fù)蘇和長足發(fā)展奠定了最為深厚的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)。正是在這個意義上我們才能更深刻、更完整的理解黑格爾的名言“凡是現(xiàn)實的都是合理的，凡是合理的都是現(xiàn)實的”（特別是后半句），而不是僅僅注意其前半句的表述和含義。

（五）結(jié)語

在1949～1966年間的中國，政治運行模式產(chǎn)生了無可抵御的統(tǒng)治力量，并對社會的方方面面（包括立法，也包括經(jīng)濟、社會、文化等）進行了幾乎完全徹底的強制性改造，其所確立的一些經(jīng)濟和社會制度對當(dāng)時中國立法的發(fā)展產(chǎn)生了深刻而持久的影響。然而，作為“靜止和沉默的巨大基底”的經(jīng)濟和社會需求卻最終觸發(fā)了導(dǎo)致這種政治運行模式結(jié)束的變革，這足以說明經(jīng)濟因素在一個社會發(fā)展過程中的基礎(chǔ)性作用。因此，考察當(dāng)前中國立法乃至整個法治建設(shè)的現(xiàn)狀和未來，就不能不考慮經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行這一最為深厚和持久的“源動力”。

(1) 政協(xié)全體會議僅僅是在第一屆會議（1949年9月）上通過了共同綱領(lǐng)和幾個法律文件，此后就再無立法活動。

(2) 雖然1959年全國人大再次授權(quán)全國人大常委會行使部分立法權(quán)，使立法權(quán)在一定程度上有所分散，但是中央和地方立法的分權(quán)卻一直沒有實行。1958年實行大規(guī)模簡政放權(quán)，但并未涉及立法上的中央與地方分權(quán)。此后更無分權(quán)的提出。見周旺生：《中國立法改革三策：法治、體制、決策》，載《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1995年第5期，第22頁。

(3) 毛澤東就說過“我們每個決議都是法，開會也是法”。見郭道暉：《法治：從蒙昧到覺醒的五十年》，《東吳法學(xué)·蘇州大學(xué)百年校慶、東吳法學(xué)院八十五周年院慶專號》，第13頁。

(4) 見蔡定劍著：《歷史與變革：新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第95頁。另外，關(guān)于上述法規(guī)的更為具體和細(xì)節(jié)性的內(nèi)容，請參閱韓延龍主編：《中華人民共和國法制通史》（上），中共中央黨校出版社1998年版，頁449以下。

(5)1962年前后，根據(jù)毛澤東的談話和中央的指示，國家曾一度重視立法工作，1962年9月在全國人大常委會重新成立了民法研究小組，并于1964年提出了民法草案試擬稿；刑法也在22稿的基礎(chǔ)上修改到33稿。但不久以后階級斗爭的氣氛越來越濃，各種運動接踵而至，立法工作的短暫恢復(fù)又被打破了。

參考文獻：

[1] 見蔡定劍.歷史與變革：新中國法制建設(shè)的歷程[M].中國政法大學(xué)出版社，1999：19-20.

[2] 郭道暉總主編.當(dāng)代中國立法（上）[M].中國民主法制出版社，1998：394.

[3] 周旺生.中國立法五十年（上）——1949-1999年中國立法檢視[J].法制與社會發(fā)展，2000（5）：3.

[4] 韓延龍主編.中華人民共和國法制通史（上）[M].中共中央黨校出版社，1998：78.

[5] 徐付群.五十年代末法制建設(shè)滑坡原因新探[J].《中共黨史研究》，1998（5）：81.

[6] 有林、鄭新立、王瑞璞主編.中華人民共和國國史通鑒（第二卷）[M].當(dāng)代中國出版社，1993：144.

[7] 吳思.帝國組織的興亡條件及其演變——中國通史的一種讀法[J].戰(zhàn)略與管理，2001（6）.

（責(zé)任編輯顧錦）