摘要：當(dāng)代中國(guó)政府適度規(guī)模的構(gòu)建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“與政府內(nèi)在職能規(guī)模相匹配”的公共服務(wù)型政府。因而，既不是一味地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮減人員，也不是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的增量性擴(kuò)張，而是對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，打破中央政府、地方政府與基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，解決條塊分割的矛盾。

關(guān)鍵詞：政府職能； 外在規(guī)模； 內(nèi)在規(guī)模； 機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

政府規(guī)模是指以政府職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，并按照一定的組織原則來(lái)建構(gòu)的政府各個(gè)組成部分的總和。它包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。內(nèi)在規(guī)模是指政府職能和行政權(quán)力的范圍及權(quán)限，即職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模。外在規(guī)模是指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員配置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)，以及行政成本；即機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員規(guī)模和費(fèi)用規(guī)模。廣義的政府規(guī)模包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模，狹義的政府規(guī)模僅指政府的外在規(guī)模。

一

縱觀目前學(xué)術(shù)界的研究，基本上側(cè)重于從政府外在規(guī)模的視角來(lái)考察政府規(guī)模的適度問題，并從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討：

其一，是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府規(guī)模相互關(guān)系的角度，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府規(guī)模擴(kuò)大的原因，但政府規(guī)模擴(kuò)大卻不是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因。雖然目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)在很大程度上依賴于政府支出的投資拉動(dòng)，但是，政府支出對(duì)私人投資的“擠出效應(yīng)”也在不斷加劇。因而，受約束條件的限制，政府支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能被大大地削弱。為了提升政府績(jī)效，必須縮減政府規(guī)模，其基本的對(duì)策建議是減少政府支出（主要是生產(chǎn)性支出），降低行政成本。

其二，是從工業(yè)化經(jīng)濟(jì)中社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府活動(dòng)日益擴(kuò)大的需求出發(fā)，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)失靈的存在，公共需求不斷增加，增大了政府支配資源的總量，從而使得政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)及其從事直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需求擴(kuò)大，政府在維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序方面的工作量也日益遞增，這就需要增加政府的外在規(guī)模來(lái)加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的管理與協(xié)調(diào)。其基本的對(duì)策建議是，在政府適度規(guī)模的建構(gòu)上，應(yīng)該打破傳統(tǒng)的“政府—市場(chǎng)”二元格局分析框架，以新型的“政府—市場(chǎng)—第三部門”為基礎(chǔ)，破除部門主義和本位主義主宰公共事務(wù)的觀點(diǎn)，重塑政府與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，減少政府職能擴(kuò)張的途徑，建立有限政府，盡可能縮小政府規(guī)模。

其三，是從政府機(jī)構(gòu)與政府預(yù)算成本的相互關(guān)系出發(fā)，來(lái)分析政府規(guī)模擴(kuò)張的原因。公共選擇學(xué)派的代表人物尼斯坎南運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，對(duì)政府規(guī)模擴(kuò)張做出了解釋。他認(rèn)為官僚作為“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)按照“成本——收益”原則在政治領(lǐng)域中追求自己的最大效用，把個(gè)人利益放在首要地位。官僚追求個(gè)人利益表現(xiàn)為對(duì)政府預(yù)算的追求。由于部門權(quán)力與該部門控制的資源規(guī)模成正比，所以，官僚為了爭(zhēng)取更多的預(yù)算，總是希望不斷擴(kuò)大本機(jī)構(gòu)規(guī)模及其權(quán)力，從而導(dǎo)致政府支出不斷增長(zhǎng)和政府規(guī)模（用政府財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)測(cè)度）不斷增大。這就是著名的“帕金森定律”所描述的情形，即“無(wú)論政府的工作量是增加還是減少，政府機(jī)構(gòu)和人員總是按同一速度在增長(zhǎng)”[1]。而為了抑制政府規(guī)模的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，必須將注意力集中在決定政治決策過(guò)程的規(guī)則和程序上，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，來(lái)改變現(xiàn)行政治與官僚制度，控制政府規(guī)模膨脹。

上述研究留給我們的基本印象，就是政府規(guī)模適度的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是“小政府、大社會(huì)”模式。但是，政府規(guī)模到底多大或多小才算是合理的，人們至今沒有找到一個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)，因而人們關(guān)于小政府的認(rèn)識(shí)，也并沒有給政府機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)預(yù)期的效果。相反，在實(shí)踐中我們常?？吹剑绻晃吨v求小的政府規(guī)模，不僅會(huì)漠視社會(huì)對(duì)政府的實(shí)際需求，而且也會(huì)忽略政府應(yīng)當(dāng)具備的責(zé)任和效率。這也正是每次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之后，政府規(guī)模又開始不斷擴(kuò)大的原因。因?yàn)槿绻贿@樣，就難以滿足社會(huì)對(duì)政府規(guī)模的實(shí)際需求，甚至造成眾多的社會(huì)問題。

這一事實(shí)表明，在政府規(guī)模的適度問題上，僅靠機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制數(shù)量的減少不能夠使政府規(guī)模得到有效的控制；機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量的多少只是政府規(guī)模的外延表現(xiàn)形式，并不能夠全面地反應(yīng)政府的實(shí)際規(guī)模。所以，單純考察政府的外在規(guī)模，不足以說(shuō)明政府規(guī)模適度的實(shí)質(zhì)。由于政府規(guī)模的大小總是與社會(huì)需求密切相關(guān)，政府規(guī)模隨著社會(huì)需求的增長(zhǎng)而不斷增長(zhǎng)具有必然性。因此，必須從政府內(nèi)在規(guī)模與外在規(guī)模的相互關(guān)系及其調(diào)適中，來(lái)研究政府規(guī)模的合理建構(gòu)。

政府規(guī)模的建構(gòu)本身就是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，政府職能的履行和行政權(quán)力的行使決定著政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的狀況。體現(xiàn)為：其一，政府職能和行政權(quán)力是通過(guò)憲法和法律來(lái)確定的，政府機(jī)構(gòu)層次與機(jī)構(gòu)類型的設(shè)置必須在憲法限定的范圍內(nèi)來(lái)進(jìn)行。其二，政府職能專業(yè)化是設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和配置人員的前提和基礎(chǔ)。為了提高效率，減少重疊，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)按照機(jī)構(gòu)履行的相應(yīng)職能并授予相應(yīng)的權(quán)力。其三，政府職能和行政權(quán)力層層分解與合理配置，是使政府內(nèi)部縱橫交錯(cuò)的各種機(jī)構(gòu)形成井然有序、協(xié)調(diào)運(yùn)行的組織系統(tǒng)的重要條件。其四，轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整行政權(quán)力，是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、定位政府規(guī)模的根本途徑。可見，政府的內(nèi)在規(guī)模，決定政府的外在規(guī)模。要合理界定政府的適度外在規(guī)模，必須首先定位于作為政府內(nèi)在規(guī)模的質(zhì)的規(guī)定性，即政府的基本職能。

二

事實(shí)上政府外在規(guī)模的擴(kuò)大，與政府內(nèi)在職能理論的發(fā)展密切相關(guān)。自從亞當(dāng)·斯密提出“看不見的手”原理之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家都強(qiáng)調(diào)政府規(guī)模要盡可能小，“管得最少的政府是最好的政府”，“效率市場(chǎng)之功能與政府權(quán)威無(wú)關(guān)”。政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品和解決市場(chǎng)外部性。到了19世紀(jì)末，政府的職能擴(kuò)大到了再分配領(lǐng)域，并隨著轉(zhuǎn)移支付在政府支出總規(guī)模中的比例不斷提高，政府的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。對(duì)此，公共選擇理論曾用“梅爾策——理查德”模型作出相應(yīng)的解釋。即隨著“為社會(huì)中承受能力差的階層”提供社會(huì)保障成為政府的基本職能之后，轉(zhuǎn)移支付的受益者必然支持政府規(guī)模的增長(zhǎng)，收入低于中位數(shù)的所有選民都贊成增加政府的轉(zhuǎn)移支付能力。因此，“增加收入的平等性和擴(kuò)展投票權(quán)，是政府規(guī)模增大的基本原因”。[2]從20世紀(jì)30年代起，凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》發(fā)表之后，政府職能又進(jìn)一步擴(kuò)大到穩(wěn)定和管理宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府通過(guò)財(cái)政政策如擴(kuò)大開支來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自此，資源配置、進(jìn)行收入和財(cái)富的再分配與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為政府的三大基本職能。而隨著政府職能的擴(kuò)展，政府規(guī)模也必然相應(yīng)地隨之?dāng)U大。

但是，由于政府外在規(guī)模的擴(kuò)大受政府內(nèi)在規(guī)模的限定，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府機(jī)構(gòu)的需求性服務(wù)保持一致，因而政府外在規(guī)模的擴(kuò)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為與政府職能相一致的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)展，而非與政府職能相違的總量性擴(kuò)展。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托曾用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)闡釋政府規(guī)模的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)展。[3]他們認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府加大對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入是現(xiàn)代化加速發(fā)展的必要條件。在這一時(shí)期政府必須為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、鐵路、橋梁、環(huán)境衛(wèi)生，法律秩序和教育等，這些公共投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展處于早期階段的國(guó)家步入“起飛”階段是必不可少的前提條件。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中期階段后，政府的職能開始轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性，從而要求政府部門加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向成熟階段時(shí)，政府職能隨之轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)對(duì)社會(huì)福利的再分配功能，并擴(kuò)大文化教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)福利等方面的公共服務(wù)和支出。

上述關(guān)于“公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型”，向我們揭示了兩大原理：其一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理公共事務(wù)的職能日益擴(kuò)大，因而政府規(guī)模亦呈現(xiàn)出不斷增大的態(tài)勢(shì)；其二是政府規(guī)模的擴(kuò)展與增大屬于由政府職能所規(guī)定著的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)展，而非撇開政府職能的總量性擴(kuò)展。因此，由政府職能所規(guī)定的政府適度規(guī)模不能偏大或偏小?！袄デ€”表明：政府規(guī)模過(guò)大必然導(dǎo)致稅率偏高，而稅率過(guò)高就可能導(dǎo)致稅基下降，進(jìn)而影響GDP的增長(zhǎng)速度和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平。奧爾森亦利用許多國(guó)家政府支出占GDP的比重和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間的相互關(guān)系，從反面證明，政府支出占GDP比重最低的國(guó)家不僅不是世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家，反而是世界上最窮的國(guó)家。[4]因?yàn)檫@些國(guó)家需要政府履行職能來(lái)界定清晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但是較小的政府支出規(guī)模卻不足以實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

三

運(yùn)用上述原理來(lái)分析中國(guó)改革開放以來(lái)所進(jìn)行的五次政府機(jī)構(gòu)改革，可以看到，盡管政府機(jī)構(gòu)改革因?yàn)楦鞣N綜合因素的影響而沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果，但是改革的基本面是與政府內(nèi)在職能規(guī)模相一致的政府外在規(guī)模的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，這使政府規(guī)模逐漸呈現(xiàn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相吻合的趨勢(shì)，進(jìn)而在“政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式下推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

1982年改革主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)臃腫的管理機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能較好地履行改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的政府職能。通過(guò)改革下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和財(cái)政收支權(quán)限，下放人事管理權(quán)限；提出干部“四化”方針，并建立正常的干部離退休制度。同時(shí)，明確規(guī)定了各級(jí)各部門的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了總體素質(zhì)。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由100個(gè)變?yōu)?1個(gè)，編制減少2.1萬(wàn)人。

1988年改革主要是針對(duì)第一次機(jī)構(gòu)改革后有所反復(fù)。因此中央決定將改革深入下去，繼續(xù)下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率，克服官僚主義；逐步理順政府同企事業(yè)單位、人民團(tuán)體的關(guān)系。此次改革第一次明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對(duì)以后的行政體制改革產(chǎn)生了重要影響。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由76個(gè)變?yōu)?6個(gè)。編制減少了9700多人。

1993年改革主要是在黨的十四大確立“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”后進(jìn)行的一次行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革。本次改革將“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求”作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，要求按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)行政企分開，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理功能；強(qiáng)化社會(huì)管理職能，減少了具體審批事務(wù)和對(duì)企業(yè)的直接管理。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由66個(gè)變?yōu)?0個(gè)。

1998年改革主要是為了進(jìn)一點(diǎn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍面，切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。因而再次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”和“精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)”的要求。本次改革也是建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大、力度最強(qiáng)的一次行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由40個(gè)變?yōu)?9個(gè)，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)名，初步形成了有中國(guó)特色的行政管理體制。[5]

如果說(shuō)前四次改革主要是針對(duì)政府規(guī)模的增量性擴(kuò)展，側(cè)重于從外在規(guī)模的數(shù)量上來(lái)精減政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)與職能相匹配”的話，那么，2003年的政府機(jī)構(gòu)改革更注重從政府職能轉(zhuǎn)換的視角來(lái)對(duì)政府規(guī)模作出完整的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這次改革的重點(diǎn)不在于政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，而是著重于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求的“政府職能與規(guī)模的匹配性”。這主要表現(xiàn)為：

首先，在理論上不斷深化認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，提出了構(gòu)建公共服務(wù)型政府的新理念。構(gòu)建服務(wù)型政府不僅意味著政府管理理念的根本變革，而且意味著對(duì)政府管理模式的重新解構(gòu)，要求政府從“國(guó)家干預(yù)理論”為基礎(chǔ)的管制型政府轉(zhuǎn)移到以“民本理念”為基礎(chǔ)的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)由政府本位、官本位體制向社會(huì)本位、民本位體制轉(zhuǎn)變。在服務(wù)型政府價(jià)值理念的指導(dǎo)下，政府職能轉(zhuǎn)換是一種必然的改革目標(biāo)選擇，政府的主要職能是承擔(dān)保持社會(huì)總需求與總供給動(dòng)態(tài)平衡的職責(zé)，健全市場(chǎng)法規(guī)，制定公平規(guī)則，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，組織與實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給和完善社會(huì)保障。[6]

其次，在體制創(chuàng)新上，它體現(xiàn)為以“結(jié)構(gòu)—功能”一致性為基礎(chǔ)的政府管理體制創(chuàng)新。此次改革在前幾次改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，以建設(shè)服務(wù)型政府為主題，以轉(zhuǎn)變政府職能和推行依法行政為重點(diǎn)，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。使各級(jí)政府優(yōu)質(zhì)高效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)的公共需求。

再次，在技術(shù)創(chuàng)新上，提出了通過(guò)改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)來(lái)提高政府行政效率，降低行政成本。

最后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要求在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，從強(qiáng)化政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能要求出發(fā)，適應(yīng)深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的需要，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；適應(yīng)完善宏觀調(diào)控體系的需要，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)；適應(yīng)健全金融監(jiān)管體制的需要，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；適應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革的需要，組建商務(wù)部；適應(yīng)加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)的需要，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。同時(shí)，不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部。

可見，隨著政府職能轉(zhuǎn)換的歷次機(jī)構(gòu)改革（特別是第五次），在政府適度規(guī)模的構(gòu)建上并不是一味地追求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮減人員的“小政府”模式，而是體現(xiàn)“為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求所決定，與政府職能轉(zhuǎn)變相一致”的政府外在規(guī)模的“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”。其機(jī)構(gòu)的增減，取決于與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的“政府的內(nèi)在職能規(guī)模?！?/p>

四

通過(guò)以上分析可以如下結(jié)論：

第一，當(dāng)代中國(guó)政府適度規(guī)模的構(gòu)建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“與政府內(nèi)在職能規(guī)模相匹配”的公共服務(wù)型政府。過(guò)去，我們?cè)凇靶≌笊鐣?huì)”思想的指導(dǎo)下，行政體制改革偏重于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員編制壓縮。而隨著政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，“小政府”模式在履行職能中對(duì)許多事務(wù)的管理和監(jiān)督都不夠到位。例如，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，凡是由聯(lián)邦（中央）政府管轄審批的項(xiàng)目，從開工到驗(yàn)收都有專人負(fù)責(zé)。而我國(guó)許多審批項(xiàng)目，中央撥款后很少有專人跟蹤和監(jiān)管，這其中的原因之一就是人員編制過(guò)少。我國(guó)在撤消石油部，煤炭部等機(jī)構(gòu)之后，對(duì)其政府職能如何轉(zhuǎn)換，安全問題怎么監(jiān)管，缺乏系統(tǒng)研究。近年來(lái)，石油、煤炭工業(yè)重大事故頻發(fā)，這與政府機(jī)構(gòu)不健全，政府職能不到位，人員編制過(guò)少有很大的關(guān)系。

第二，當(dāng)前我國(guó)政府規(guī)模的理論研究往往簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)臃腫和冗員過(guò)多作為一個(gè)客觀定性的事實(shí)前提，而把轉(zhuǎn)變政府職能僅僅作為機(jī)構(gòu)改革的理論前提和實(shí)踐契機(jī)，沒有在政府的內(nèi)在職能規(guī)模和外在機(jī)構(gòu)規(guī)模之間形成一個(gè)系統(tǒng)分析的邏輯框架。針對(duì)這一現(xiàn)象我們認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政府適度規(guī)模的構(gòu)建，既不是一味地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮減人員，也不是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的增量性擴(kuò)張，而是以政府的內(nèi)在職能規(guī)模為依據(jù)，以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為取向，對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，較大幅度地增加財(cái)稅、社會(huì)保障、公共服務(wù)方面的政府官員數(shù)量，而削減與“管市場(chǎng)”“管企業(yè)”直接相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)，取消各種虛設(shè)機(jī)構(gòu)和中間機(jī)構(gòu)，建立扁平結(jié)構(gòu)的政府組織體系。

第三，打破中央政府、地方政府與基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，解決條塊分割的矛盾。首先，要按照中央與地方的不同功能進(jìn)行定位，合理確定條塊職能。條以監(jiān)督為主，塊以執(zhí)行為主。具體來(lái)說(shuō)，中央政府主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的要求，工作范圍集中于宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定與檢查，重點(diǎn)體現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。地方政府主要根據(jù)中央的方針政策，結(jié)合自身特點(diǎn)，創(chuàng)造條件促進(jìn)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，重點(diǎn)體現(xiàn)執(zhí)行和保障功能。其次，按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則，重新劃分條與塊的財(cái)權(quán)和事權(quán)。根據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)，在公共事務(wù)方面，中央管30，地方管70%；而財(cái)政收入，中央占52%、地方占48%；在財(cái)政支出中，中央占26%，地方占74%；收支相抵，中央盈余7700多億元，地方赤字12000多億元。[7]當(dāng)前中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整，使事權(quán)和財(cái)權(quán)的比例相一致。最后，按照政府職能與規(guī)模相匹配的原理，合理調(diào)整中央和地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置。概括地說(shuō)，中央管理的事務(wù)機(jī)構(gòu)由中央管理，經(jīng)費(fèi)垂直供給，業(yè)務(wù)條條領(lǐng)導(dǎo)，人事縱向任命，機(jī)構(gòu)歸屬中央；地方事務(wù)由地方管理，經(jīng)費(fèi)屬地供給，人事橫向任命，機(jī)構(gòu)歸屬地方。并且將人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規(guī)范設(shè)置，以避免中央條線和地方塊線權(quán)力交叉。

第四，從政府職能與政府規(guī)模內(nèi)在匹配性的結(jié)構(gòu)性調(diào)整上，來(lái)提升政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行質(zhì)量。如果說(shuō)，政府的機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模體現(xiàn)為政府的靜態(tài)規(guī)模，那么，政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行質(zhì)量則體現(xiàn)為政府的動(dòng)態(tài)數(shù)量規(guī)模，它同樣也是由政府職能所決定的。當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能運(yùn)作程序復(fù)雜、職責(zé)交叉重疊，工作環(huán)節(jié)繁多，管理事項(xiàng)模糊等現(xiàn)象，不僅擴(kuò)大了政府的動(dòng)態(tài)規(guī)模，而且又反過(guò)來(lái)造成政府靜態(tài)規(guī)模的膨脹。因此，必須嚴(yán)格政府權(quán)力界限和職能邊界，控制政府預(yù)算，進(jìn)而壓縮政府動(dòng)態(tài)數(shù)量規(guī)模，提升政府運(yùn)行質(zhì)量。

[1] 彭和平等編譯.國(guó)內(nèi)外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997：199.

[2] [美]繆勒著.公共選擇理論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999：399.

[3] 高培勇編著.當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論（上）[M].北京：商務(wù)印書館，1995：129.

[4] Olson，mancar.power and prosperity:dutgrowing communist and capitalist dictator ships[M]Basic Books，2000:195-199.

[5] 國(guó)務(wù)院前四次機(jī)構(gòu)改革備忘錄[N]。北京晚報(bào)，2003-03-07.

[6] 1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告《變革世界中的政府》。轉(zhuǎn)引自：俞可平.全球化：全球治理[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：199.

[7] 數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)改革報(bào)[N].2007.9.4.

（責(zé)任編輯顧錦）