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        國(guó)家財(cái)政資助民辦高校的政策選擇

        2008-01-01 00:00:00查明輝張水華
        開放導(dǎo)報(bào) 2008年5期

        [摘要]國(guó)家財(cái)政資助民辦高校發(fā)展,最終打破公辦高校的壟斷地位,形成公辦與民辦高校公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的格局,是全球化時(shí)代提高我國(guó)高等教育水平、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的根本出路。本文著重分析了當(dāng)前國(guó)家制定對(duì)民辦高校的財(cái)政資助政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù),認(rèn)為目前國(guó)家的財(cái)政資助應(yīng)首先選擇其中的非營(yíng)利性部分。

        [關(guān)鍵詞]財(cái)政資助民辦高校經(jīng)濟(jì)效益生源結(jié)構(gòu)非營(yíng)利性

        [中圖分類號(hào)]G526 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2008)05-0081-04

        [作者簡(jiǎn)介]查明輝(1974—),江西景德鎮(zhèn)人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生、江西省社科院助理研究員。主要研究方向:社會(huì)政策與社會(huì)工作;張水華(1978-),女,江西萍鄉(xiāng)人,江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師。主要研究方向:思想政治教育等。

        一、 引言

        當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型,需要一大批高素質(zhì)勞動(dòng)力,使“人口大國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭肆Y源強(qiáng)國(guó)”。然而,一方面,作為“世界工廠”的中國(guó),高級(jí)人才缺乏。比如,目前城鎮(zhèn)企業(yè)共有1.4 億名職工,其中技術(shù)工人7000 萬人,而在技術(shù)工人隊(duì)伍中,高級(jí)技工僅占3.5% ,而發(fā)達(dá)國(guó)家的比例為40%。在我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中,受過短期培訓(xùn)的只占1/5,受過初級(jí)職業(yè)技術(shù)教育或培訓(xùn)的僅占3.4% ,受過中等職業(yè)技術(shù)教育的只有0.13%。高層次人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,大學(xué)生在總體人口中所占比重仍比較低。另一方面,近年來全國(guó)高校畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻,平均就業(yè)率不到80%,2000年至2006年,大學(xué)生失業(yè)人數(shù)占當(dāng)年畢業(yè)生總數(shù)的百分比分別是31.6%、33.2%、27.6%、27.7%、24.6%、23.4%、24.2%。每年超過20%的大學(xué)生失業(yè),一些大學(xué)生“畢業(yè)即失業(yè)”。

        當(dāng)前大學(xué)生失業(yè)的重要原因在于,高等教育的供給結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力的需求結(jié)構(gòu)不一致。一些高校在擴(kuò)招的同時(shí),未能及時(shí)將專業(yè)設(shè)置與市場(chǎng)需求銜接起來,導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)。其根本原因莫過于高等教育缺乏競(jìng)爭(zhēng),造成巨大的“人力資本失靈”。我們認(rèn)為,打破壟斷,公平競(jìng)爭(zhēng),提高效益,最終形成公辦、民辦高校共同良性發(fā)展的格局,可能是解決高等教育問題的根本辦法。但是,目前民辦高校辦學(xué)資金來源主要靠學(xué)費(fèi)收入這一狀況,已經(jīng)成為民辦高校進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。本文擬就此提出若干政策建議。

        二、資助私立高校的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

        及我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)

        (一)資助私立高校的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

        美國(guó)學(xué)者詹姆斯在對(duì)23個(gè)發(fā)展中國(guó)家和14個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上,按國(guó)家資助私立高校程度,將它們劃分為四種類型:一是沒有常規(guī)資助,只偶爾提供資助;二是提供間接資助,包括稅收優(yōu)惠、低息貸款和向?qū)W生提供貸款及獎(jiǎng)學(xué)金;三是提供部分資助,包括提供課本、食物及儀器設(shè)備,為學(xué)校派1~2名教師,資助教師進(jìn)修,提供小額資助,提供租金便宜的校舍或提供共用設(shè)備;四是幾乎全面提供資助,包括負(fù)責(zé)支付所有教師的工資,根據(jù)情況,資助其它項(xiàng)目的開支和提供部分資產(chǎn)等,這種資助可占私立學(xué)校全部經(jīng)費(fèi)的75%~95%。詹姆斯認(rèn)為,大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家屬于低資助類型,而大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家屬于高資助類型。他的結(jié)論是:在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,私立學(xué)校主要依靠收費(fèi)維持,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后,政府資助成為私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)的主要來源。

        (二)我國(guó)資助私立高校的歷史經(jīng)驗(yàn)

        我國(guó)古代私立教育源遠(yuǎn)流長(zhǎng),非常發(fā)達(dá)。國(guó)家對(duì)私立高校的資助可以追溯到唐宋時(shí)期的書院制度。書院可以說是中國(guó)古代的私立大學(xué)。宋代書院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的一個(gè)恒定來源便是官府撥置為主的書院學(xué)田。在國(guó)民政府時(shí)代,私立大學(xué)更是達(dá)到了傳統(tǒng)社會(huì)的頂峰。新中國(guó)初期,全國(guó)高等學(xué)校227所,其中私立高校占39%,這與國(guó)民政府在當(dāng)時(shí)情況下實(shí)施的極其難能可貴的資助政策是密不可分的,值得今天借鑒。

        三、國(guó)家財(cái)政資助民辦高校的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

        (一)經(jīng)濟(jì)分析

        第一,民辦高校經(jīng)費(fèi)緊張需要國(guó)家資助。筆者曾在一所民辦高校教務(wù)處看見一臺(tái)飲水機(jī)上貼著“自購(gòu)飲用水”的紙條。無疑,這是辦公室教工告訴別人不要在此倒水。辦公室的飲用水不在學(xué)院經(jīng)費(fèi)開支之列,教工只得自備。該校各辦公室訂閱的報(bào)紙只有兩種。

        實(shí)際上,民辦高校舉辦者對(duì)經(jīng)費(fèi)開支錙銖必計(jì),很大程度是緊張的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)使然。我們從民辦普通高校與公辦普通高校生均經(jīng)費(fèi)狀況(表1)可以看得較為清楚。

        從上表可見,在民辦高校教育經(jīng)費(fèi)極其緊張的情況下,對(duì)它進(jìn)行財(cái)政資助必將在一定范圍內(nèi),大大提高國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的邊際效益。

        第二,民辦高校具有較高的經(jīng)濟(jì)效益。我們從表2可以看出。

        我們進(jìn)一步考察,在公辦高校支出表中,名為招待費(fèi)等的“其他費(fèi)用”,比基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)、獎(jiǎng)貸助學(xué)金、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)等各自在總支出所占的比重都要高。這不能不讓人懷疑其中可能存在著巨大的浪費(fèi),納稅人的錢沒有花到正當(dāng)?shù)牡胤?。一些公辦高校一方面抱怨國(guó)家對(duì)教育投入不足,另一方面,又不時(shí)被曝出斥巨資修建豪華教學(xué)樓、豪華校門、觀光電梯等之類的報(bào)道;有的不惜大肆舉債,乃致債臺(tái)高筑,瀕臨破產(chǎn)。而這些浪費(fèi)現(xiàn)象在民辦高校罕有所聞。所以,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則而言,國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)投入民辦高校,資助會(huì)較大地增加國(guó)民的教育福利。

        第三,當(dāng)前國(guó)家已有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力資助民辦高校。我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持30年高速增長(zhǎng),20 世紀(jì)90 年代中期以來,財(cái)政收入一直保持著超GDP 增速增長(zhǎng)的格局。1998~2005年, 財(cái)政收入占GDP的 比例從11.7%增加到17.3%。據(jù)《2007年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2007年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)246619億元,年末國(guó)家外匯儲(chǔ)備15282億美元,全年稅收收入49449億元(不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅),比上年增加11813億元,增長(zhǎng)31.4%;2007年國(guó)家財(cái)政收入超收七千億元人民幣。所以,國(guó)家拿出一部分錢資助民辦高校是有實(shí)力的?!睹褶k教育促進(jìn)法》第七章也專門規(guī)定了對(duì)民辦學(xué)校的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)。如果仍以我國(guó)是“窮國(guó)”為借口拒絕資助,國(guó)家對(duì)民辦教育“積極鼓勵(lì)、大力支持”的方針則難以體現(xiàn)。

        (二)價(jià)值分析

        首先,制定對(duì)民辦高校的財(cái)政資助政策符合社會(huì)政策的價(jià)值理念。

        中國(guó)民辦高校的生源結(jié)構(gòu)與西方私立高校很不一樣,至少80%的學(xué)生是來自農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的農(nóng)家子弟。這樣的生源構(gòu)成,很大程度影響了民辦高校的發(fā)展。一是使民辦高校依靠學(xué)費(fèi)收入發(fā)展的可能性減小,學(xué)費(fèi)上漲過快,只會(huì)把更多的學(xué)生擋在門外,不利他們接受高等教育,也影響民辦高校自身的生存。相比之下,美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家私立高校多是有錢人的子弟就讀,學(xué)費(fèi)日漸上漲也仍不愁生源。二是民辦高校畢業(yè)生的社會(huì)資本有限,母校也基本無法得到畢業(yè)生方面的捐贈(zèng),而西方私立高校獲得的畢業(yè)生捐贈(zèng)則很可觀。

        中國(guó)民辦高校這樣的生源結(jié)構(gòu),也決定了國(guó)家公共財(cái)政不應(yīng)當(dāng)忽視民辦高校。民辦高校這些農(nóng)家子弟的父輩們已經(jīng)為國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了巨大的犧牲。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,中國(guó)工業(yè)化最初的原始積累來自于農(nóng)民。作為“風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)業(yè),被以“剪刀差”的方式,為工業(yè)提供了6000億~8000億元的資金。改革開放以來,農(nóng)民為國(guó)家所作的犧牲還有:在“農(nóng)民工”體制下,農(nóng)民工為城市留下的價(jià)值;在土地公有制下,政府以出讓土地為重要內(nèi)容的“土地財(cái)政”每年使農(nóng)民蒙受的巨大損失。長(zhǎng)期的“一國(guó)兩策”導(dǎo)致農(nóng)民的相對(duì)貧困越來越嚴(yán)重,城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

        在此背景下,民辦高校特殊的學(xué)生結(jié)構(gòu)便具有必然性,一是作為最大弱勢(shì)群體的農(nóng)民,仍然占人口的大多數(shù);二是國(guó)家教育資源長(zhǎng)期向城市傾斜,農(nóng)村教育資源有限;三是中上階層的子弟除了正常渠道之外,還可以通過交“贊助費(fèi)”進(jìn)入重點(diǎn)中學(xué),通過“高考移民”、“高考中介”等非正式渠道最終進(jìn)入較好大學(xué),從而排擠了一部分下層子弟進(jìn)入公辦高校的機(jī)會(huì);四是民辦高校專業(yè)設(shè)置的市場(chǎng)取向也吸引著下層子弟就讀;最后,也是很關(guān)鍵的一點(diǎn)是,民辦高校的招生明智地面向農(nóng)村中學(xué)、城鎮(zhèn)的非重點(diǎn)中學(xué),面向中下階層學(xué)生進(jìn)行宣傳。

        亞當(dāng).斯密指出,在文明的和商業(yè)的社會(huì)中,對(duì)普通人的教育比對(duì)具有某種地位和財(cái)產(chǎn)的人的教育更需要國(guó)家的注意。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯也特別指出,貧窮的根源是由于缺乏教育和訓(xùn)練,要打破貧窮——不良教育——貧窮的惡性循環(huán),最有效的辦法是敞開教育大門。讓經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位低下者也能接受大學(xué)教育,這種做法為許多國(guó)家所效仿。當(dāng)前對(duì)于高等教育而言,國(guó)家維護(hù)社會(huì)公平的一個(gè)重要方面是,制定對(duì)民辦高校的財(cái)政資助政策,減輕民辦高校學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),使他們直接受益。

        其次,民辦高校擔(dān)負(fù)著高等教育大眾化的目標(biāo),需要教育財(cái)政關(guān)照。

        發(fā)展教育是國(guó)家的神圣職責(zé)。歐美國(guó)家早在19世紀(jì)初葉公共教育即問世。并且在過去的幾十年中,大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育體制由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育。當(dāng)前我國(guó)也確定了高等教育大眾化的目標(biāo),它意味著更多的社會(huì)下層子弟能夠接受高等教育,意味著高等教育將告別精英教育階段,不再是只為少數(shù)人服務(wù)的教育。這無疑是中國(guó)高等教育一個(gè)新的紀(jì)元。在我國(guó)高等教育大眾化中,民辦高校與公辦高校共同擔(dān)負(fù)著重任,理應(yīng)得到國(guó)家財(cái)政政策的關(guān)照。此外,我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)無一例外地來源于全體國(guó)民,只有公立高校享有,而民辦高校無份,這也是不公平的。

        總之,制定對(duì)民辦高校的財(cái)政資助政策完全符合社會(huì)政策的公平、社會(huì)關(guān)照、社會(huì)補(bǔ)償?shù)葍r(jià)值理念,也符合社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),具有堅(jiān)實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)。

        四、國(guó)家財(cái)政資助民辦高校的政策選擇:

        先資助非營(yíng)利性部分

        對(duì)民辦高校進(jìn)行財(cái)政資助要解決資助的政策選擇問題。多數(shù)論者都認(rèn)為資助應(yīng)當(dāng)是普惠型的;并提出直接、間接資助等方式。從理論上來說,所有民辦高校得到國(guó)家財(cái)政資助都有其根據(jù)。但當(dāng)前對(duì)民辦高校不加以區(qū)別地資助是不合適的。

        (一)區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性

        筆者很贊同潘懋元先生的觀點(diǎn),將民辦學(xué)校分為營(yíng)利與非營(yíng)利兩類。這是有其深刻的現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。有人指出,中國(guó)占80%的民辦學(xué)校是投資性質(zhì)的,而非捐贈(zèng)行為。據(jù)全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的調(diào)查,民辦高校的私人投入中,僅有10%是出于公益的,而90%是出于營(yíng)利回報(bào)的目的。近年來,一些民辦高校的生源競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈,一些學(xué)校不惜進(jìn)行虛假宣傳,乃至造成惡性影響的群體性事件。這些無不根源于一些民辦高校過強(qiáng)的營(yíng)利性。

        從國(guó)外看,在美國(guó)的私立院校中,營(yíng)利的有614所,占26.6%;菲律賓等國(guó)家中營(yíng)利性的私立院校所占的比例就更多。又如,美國(guó)高校已成為美國(guó)從海外獲取利益的第五個(gè)行業(yè);澳大利亞將留學(xué)教育稱為“出口產(chǎn)業(yè)”;一個(gè)中國(guó)留學(xué)生完成學(xué)業(yè)至少可以給英國(guó)增加30萬元的收入,且每增加一個(gè)中國(guó)留學(xué)生,又給英國(guó)增加0.5個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。巨大的經(jīng)濟(jì)收益使留學(xué)教育被稱為一種新興的“無煙產(chǎn)業(yè)”。

        實(shí)際上,在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代,人們的選擇多元化,人們可以選擇國(guó)外教育機(jī)構(gòu)來滿足需求,一部分富起來的中國(guó)人在選擇學(xué)校時(shí),往往不在于其是否營(yíng)利,而在于其是否能提供優(yōu)質(zhì)教育。如2004年度,中國(guó)各類出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)11.47萬人,其中自費(fèi)留學(xué)占90.9%。留學(xué)費(fèi)用雖然不菲,但是滿足了一部人對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求,仍有不少人接受。

        因而,區(qū)分民辦高校營(yíng)利與非營(yíng)利很有必要。對(duì)于營(yíng)利性民辦高校,它滿足了一部分人對(duì)教育的需求,具有公益性一面,不必取締,取締反而使人們的選擇減少,既不現(xiàn)實(shí),也有害。如得不到社會(huì)的認(rèn)可,市場(chǎng)自然會(huì)淘汰它。

        至于劃分民辦高校屬性的具體操作問題,可由教育部或財(cái)政部等權(quán)威機(jī)構(gòu)確立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)①,然后,由教育部、財(cái)政部或中介組織等據(jù)此評(píng)判其營(yíng)利性或非營(yíng)利性的屬性。

        (二)針對(duì)不同屬性采取不同財(cái)政政策

        民辦高校的屬性確定之后,國(guó)家的財(cái)政資助政策就要區(qū)分對(duì)待。當(dāng)前,可先對(duì)非營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行資助,營(yíng)利性的暫不資助。作出這樣的政策選擇理由如下:

        第一,營(yíng)利性民辦高校雖有公益性一面,但它類似于企業(yè),它辦學(xué)的目的是營(yíng)利,不符合《教育法》、《高等教育法》“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定,國(guó)家給以資助是不合適的,甚至可打破“稅不入?!钡膫鹘y(tǒng),要其按企業(yè)規(guī)定,照章納稅。而非營(yíng)利性民辦高?!安灰誀I(yíng)利目的”,具“準(zhǔn)”公辦教育性質(zhì),它的發(fā)展壯大有利于增加全民的教育福利,有利于高等教育大眾化應(yīng)予以財(cái)政資助。

        第二,從國(guó)外看,民辦學(xué)校得到政府的幫助,多數(shù)國(guó)家政府有一條重要的規(guī)定是,學(xué)校必須是非營(yíng)利性的,學(xué)校必須向有關(guān)主管部門提交財(cái)務(wù)報(bào)告。以至于有的私立大學(xué)為了不受制于政府而拒絕接受政府的資助。從我國(guó)近代史看,國(guó)民政府資助私立高校時(shí),堅(jiān)持其非營(yíng)利性的要求也是比較明確的。

        第三,當(dāng)前我國(guó)民辦高校仍處于發(fā)展初期,需要規(guī)范。一些學(xué)校過度牟利,需要國(guó)家充分運(yùn)用財(cái)政杠桿促使其健康發(fā)展。這樣利于防止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象在民辦高校中發(fā)生,扶植一批社會(huì)效益較好的民辦高校發(fā)展壯大。如果不加區(qū)分地給以財(cái)政資助,很容易把一些民辦高校驅(qū)逐到營(yíng)利的軌道上去;對(duì)其它一些非營(yíng)利性民辦高校也是不公平的。

        最后,雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力今非昔比,但我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,要求政府全面資助民辦高校,希望一下子邁出很大步子,是不太現(xiàn)實(shí)的。也有研究表明,制度變遷具有路徑依賴性。財(cái)政政策變動(dòng)往往也依賴以往政策積累,進(jìn)行漸進(jìn)式反饋和調(diào)整。所以,當(dāng)前只能是選擇性的低度政策介入比較可行,即先謀求對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的資助政策被采納的可能性較大。

        綜上所述,當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的財(cái)政資助政策。這對(duì)于鼓勵(lì)民辦教育向非營(yíng)利方向發(fā)展將起到重要的導(dǎo)向作用;它將有利于促進(jìn)民辦高校與公辦高校平等競(jìng)爭(zhēng)局面的形成;它也符合黨的十七大報(bào)告中的“堅(jiān)持教育公益性質(zhì)”,促進(jìn)“教育公平”,維護(hù)社會(huì)正義的發(fā)展方向。這項(xiàng)政策如果能最終得到制定、落實(shí),將是我們民辦高等教育發(fā)展史上的一件大事,它的意義必將隨著高等教育改革與發(fā)展的推進(jìn)彰顯出來。

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