我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題因其本身所具有的特殊性而成為學(xué)術(shù)界和決策者關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。加之由于歷史原因而形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的保障體系，又使得這個(gè)問(wèn)題的解決困難重重。民族地區(qū)農(nóng)牧民的最低生活保障制度更應(yīng)該引起學(xué)術(shù)界和決策者的關(guān)注。因?yàn)槲覈?guó)小康社會(huì)的全面實(shí)現(xiàn)不僅僅是城市的小康，也不僅僅是富裕農(nóng)村的小康，而是全國(guó)各民族的小康。從這個(gè)視角而言，關(guān)注民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度就顯得尤為必要。

一、付諸闕如：民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的現(xiàn)實(shí)

民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱、人口分布格局的過(guò)分集中、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類型的單一、貧困人口覆蓋面的廣泛、基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重短缺和教育發(fā)展的嚴(yán)重滯后等現(xiàn)狀決定了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)保障明顯區(qū)別于城市的社會(huì)保障，也區(qū)別于發(fā)達(dá)農(nóng)村的社會(huì)保障，甚至區(qū)別于一般農(nóng)村的社會(huì)保障。民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的現(xiàn)實(shí)區(qū)情是：

1 生態(tài)環(huán)境脆弱。我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)基本上分布在我國(guó)的四大生態(tài)脆弱帶：西南石山熔巖地區(qū)、南方紅壤丘陵地區(qū)、北方黃土高原地區(qū)、西北荒漠地區(qū)。根據(jù)地理學(xué)的常識(shí)，這樣的地區(qū)是很容易發(fā)生干旱、風(fēng)沙、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害的。以青海省為例，“河湟谷地春旱頻率達(dá)45％以上……夏旱出現(xiàn)的頻率均在20％以上”。

2 人口大多集中在第一產(chǎn)業(yè)。在大部分民族地區(qū)，人口大多分布在第一產(chǎn)業(yè)上，以農(nóng)牧民為主。如人口在10萬(wàn)以下的22個(gè)少數(shù)民族農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?2.74％，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诘?4.3％。以青海省為例，據(jù)第五次全國(guó)人口普查，2000年青海省總?cè)丝跒?18.15萬(wàn)，其中城鎮(zhèn)人口180.9萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口338.06萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?5.24％。由此可見(jiàn)，大部分民族地區(qū)的人口集中在第一產(chǎn)業(yè)上。

3 貧困人口覆蓋面積大，貧困發(fā)生率高。我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)在農(nóng)村，而農(nóng)村的重點(diǎn)在民族地區(qū)的農(nóng)村。2002年國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組公布的扶貧工作重點(diǎn)縣595個(gè)，其中西部民族地區(qū)就有375個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，占總數(shù)的63.3％。在1997年全國(guó)沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題的5000萬(wàn)貧困人口中，就有2000萬(wàn)生活在民族地區(qū)，占總數(shù)的40％。貧困人口覆蓋面積大，是大多數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)區(qū)情。

貧困發(fā)生率高也是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大現(xiàn)實(shí)區(qū)情。1999年全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.7％，東部省區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率僅為1.3％，中部省區(qū)為3.9％，而西部少數(shù)民族地區(qū)則為7.3％。其中甘肅、青海、寧夏的貧困發(fā)生率為9％，極端貧困人口占全國(guó)貧困人口的35.3％。民族地區(qū)的農(nóng)牧區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)貧困人口比例最高、貧困程度最深的地區(qū)。

4 基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺。由于生態(tài)環(huán)境固有的惡劣性，大部分民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)普遍存在著“坐車(chē)難”、“看病難”、“飲水難”、“入學(xué)難”、“通信難”等問(wèn)題。水利、交通、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)短缺。盡管在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的2000年到2002年三年間，中央財(cái)政建設(shè)基金用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資高達(dá)2000億，占中央財(cái)政建設(shè)基金總數(shù)的74％。但這些基礎(chǔ)設(shè)施主要集中在政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心或者是大的干線建設(shè)上，對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入相對(duì)較少。

5 教育發(fā)展滯后。教育的發(fā)展在很大程度上是一個(gè)民族興旺的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心的轉(zhuǎn)移，教育在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸現(xiàn)。但民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的教育發(fā)展還是相當(dāng)落后的?！皳?jù)抽樣調(diào)查，青海純牧區(qū)學(xué)齡兒童入學(xué)率只有36.4％，而西藏還不足15％……全國(guó)未普及初等教育的185個(gè)縣，基本都在藏族地區(qū)，其中西藏61個(gè)，四川35個(gè)，青海27個(gè)，云南37個(gè)”。另?yè)?jù)第五次全國(guó)人口普查資料，2000年底，青海省總?cè)丝跒?18.15萬(wàn)。全省6周歲及以上受教育程度為：未上過(guò)學(xué)的為1085898人，進(jìn)過(guò)掃盲班的為171433人，上過(guò)小學(xué)的為1603399人，上過(guò)初中的為1122387人，上過(guò)高中或中專的為540464人，具有大專以上學(xué)歷的為170919人。未受過(guò)教育的占人口總數(shù)的20.95％。教育發(fā)展的滯后已經(jīng)成為制約少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重桎梏。

6 法律意識(shí)極為淡薄。很多民族地區(qū)對(duì)本民族的法律如產(chǎn)生、演變、實(shí)施等的知識(shí)，只能局限于依據(jù)神話和傳說(shuō)中的線索進(jìn)行推測(cè)。在大多數(shù)民族的發(fā)展歷史上，直到今天，傳統(tǒng)的禁忌與習(xí)慣法一直還扮演著法律的角色。特別是在落后的農(nóng)村，人民群眾的法律意識(shí)更顯淡漠。他們對(duì)于權(quán)利的侵害，往往不是訴諸法律，而是忍受或者是私了。

二、保障無(wú)力：傳統(tǒng)保障模式難以為繼

由于民族地區(qū)上述特殊的區(qū)情，致使民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)保障顯得比其他任何地區(qū)都重要。因?yàn)槊褡宓貐^(qū)可以說(shuō)是“硬環(huán)境”(如生態(tài)問(wèn)題、農(nóng)地問(wèn)題等)和“軟環(huán)境”(如法律意識(shí)問(wèn)題、教育問(wèn)題等)最為脆弱的地區(qū)。在這樣的背景下，民族地區(qū)比其他任何一個(gè)地區(qū)更渴望被保障，他們求生存的欲望比其他任何地區(qū)更為強(qiáng)烈。而“求生存是人類最基本的要求”，生存權(quán)的思想要求國(guó)家應(yīng)該把保護(hù)社會(huì)弱者作為自己的義務(wù)——毫無(wú)疑問(wèn)，民族地區(qū)的農(nóng)村相對(duì)于東南沿海的農(nóng)村而言，是屬于社會(huì)弱勢(shì)群體的范疇。同時(shí)，根據(jù)美國(guó)著名的人本哲學(xué)家馬斯洛的“需求五層次論”，我們知道，只有在滿足最低層次即生理需求或者生存需要的基礎(chǔ)上，人才可能有其他的需求。其它的諸如安全、社交、尊重、自我實(shí)現(xiàn)等需要對(duì)于民族地區(qū)的農(nóng)牧區(qū)而言尚屬奢求。故而，民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)保障問(wèn)題是我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)要首先面臨的課題。

但是，由于眾所周知的原因——域鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的局限，民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的居民很難進(jìn)入我國(guó)真正意義上的社會(huì)保障圈——我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要是針對(duì)城市居民的。而以家庭保障和土地保障為主的傳統(tǒng)保障方式因?yàn)橥恋爻休d能力和人口老齡化等問(wèn)題的到來(lái)而難以為繼，所以要求我們重新審視現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，進(jìn)行在反思和檢討意義上的改革。

三、改革路徑：《社會(huì)救助法》視野下的民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度

所謂最低生活保障制度，是指法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低社會(huì)需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障。在民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)之所以建立此制度。是由其普遍性原則所決定的。而所謂最低生活保障制度的普遍性原則，是指不論其身份地位、有無(wú)職業(yè)，應(yīng)一視同仁的予以救濟(jì)，所有公民一律平等。因此，它是社會(huì)保障安全網(wǎng)面積最大的最后保障，是“兜底”制度。前民政部部長(zhǎng)多才吉讓曾公開(kāi)表示：“建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，首先要從建立最低生活保障制度起步。要使貧困人員平時(shí)無(wú)饑寒有飯吃有衣穿，逢年過(guò)節(jié)有所改善，能吃上餃子”。筆者認(rèn)為，民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度在具體建立時(shí)，應(yīng)注意以下問(wèn)題。

第一，制定《社會(huì)救助法》。我們認(rèn)為，要建立民族地區(qū)實(shí)質(zhì)意義上的最低生活保障制度，立法的保障是必須的。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，要制定一部宏觀意義上的《社會(huì)保障法》還是制定一部社會(huì)保障法的下位法即《社會(huì)救助法》，這是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論比較多的問(wèn)題。我們認(rèn)為，最好是制定一部社會(huì)保障法的下位法即《社會(huì)救助法》。這是因?yàn)椋菏紫?，我?guó)的社會(huì)保障體系遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完備的程度，離國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家完備的社會(huì)保障體系還相差甚遠(yuǎn)；其次，我國(guó)社會(huì)救助方面目前是一些非制度化的內(nèi)容，受個(gè)人的主觀意志影響較大，不能形成制度化操作；再者我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際狀況決定了我們只能先制定“應(yīng)急”制度即《社會(huì)救助法》而不是一步到位制定所謂的《社會(huì)保障法》?！渡鐣?huì)保障法》的制定尚需假以時(shí)日。

第二，最低生活保障制度的具體內(nèi)容，在法律上都作了明確的規(guī)定，而我國(guó)貧困救助的具體內(nèi)容很不確定。這就啟示我們，要建立具有中國(guó)特色的居民最低生活保障制度，必須要結(jié)合國(guó)情，因地制宜，對(duì)保障的內(nèi)容作出具體而細(xì)致的規(guī)定，并且這樣的規(guī)定必須體現(xiàn)在法律法規(guī)中，而不是朝令夕改的相關(guān)政策中。應(yīng)在《社會(huì)救助法》中明確規(guī)定社會(huì)救助的內(nèi)容。依筆者之見(jiàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，社會(huì)救助的主要內(nèi)容應(yīng)包括但不限于：生活扶助、醫(yī)療補(bǔ)助、急難救助及災(zāi)害救助等。所謂生活輔助即直接給付現(xiàn)金，當(dāng)然為了實(shí)際的需要，也可以委托相關(guān)福利機(jī)構(gòu)予以收容。但對(duì)收容應(yīng)該規(guī)定嚴(yán)格的限定條件，從而避免類似“孫志剛案”的再次出現(xiàn)。醫(yī)療救助即對(duì)所謂享受最低生活保障制度的人員在遭受較為嚴(yán)重的疾病，而其自身無(wú)相關(guān)財(cái)力支持，從而由國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)給予救助的制度。此制度在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，亦應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的程序，如當(dāng)事人首先提出申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)當(dāng)局查證屬實(shí)并出具相關(guān)證明后方可實(shí)施。所謂急難救助即指家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力因意外傷亡或者長(zhǎng)期患病或其他原因，導(dǎo)致家庭生活陷于困境時(shí)，即可向有關(guān)當(dāng)局提出申請(qǐng)。在我國(guó)，譬如見(jiàn)義勇為者因自己的行為而導(dǎo)致家庭生活陷于困境即可申請(qǐng)此救助。所謂災(zāi)害救助即居民在遭受水、火、風(fēng)、雹、旱、地震及其他非人力因素的重大自然災(zāi)害，且損失重大、嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳顣r(shí)，由國(guó)家給予的一種救助方式。以我國(guó)為例，1998年的長(zhǎng)江特大洪水、2007年的淮河特大洪水中遭受重大損失的當(dāng)?shù)鼐用窦纯缮暾?qǐng)此救助。

第三，依據(jù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來(lái)界定貧困線(最低生活保障標(biāo)準(zhǔn))。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)應(yīng)該包括但不限于以下幾個(gè)方面：首先，基本生活所需的最低費(fèi)用。最低費(fèi)用即居民維持基本生存所必需消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用。主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費(fèi)用：另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫(yī)療、教育及服務(wù)等非食品支出的費(fèi)用。其次，物價(jià)水平。收入增加要扣除物價(jià)上漲的因素。居民最低生活保障線的確定也要隨物價(jià)的變化做相應(yīng)的調(diào)整，這就要準(zhǔn)確測(cè)量居民實(shí)際生活情況，使居民生活不因物價(jià)的上漲而降低。再次，財(cái)政能力。地區(qū)的財(cái)政承受能力也是確定農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要考慮的一個(gè)因素，因?yàn)閷?duì)貧困人口進(jìn)行救助是地方政府義不容辭的一項(xiàng)責(zé)任。但標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高，脫離了政府的承受能力，最低生活保障線就只能是一條杠杠，不能解決貧困人口的生活問(wèn)題，而且使政府對(duì)貧困人口的生活困難無(wú)處著手。若標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，則不能使貧困人口過(guò)上最基本的生活，形成社會(huì)不穩(wěn)定的因素。最后，居民的人均純收入。居民的人均純收入是判斷居民是否貧困的依據(jù)。當(dāng)農(nóng)村居民最低生活保障線確定之后，將兩者進(jìn)行比較，如果人均純收入低于農(nóng)村居民維持基本生存所必須消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用，則說(shuō)明農(nóng)村居民靠自身的努力很難維持本身的再生產(chǎn)。在這種情況下，農(nóng)村居民的生活就是處于貧困狀況，是需要政府救助的對(duì)象。在此基礎(chǔ)上，再分程度和層次、民族地區(qū)和非民族地區(qū)，東部和西部、城市和農(nóng)村、比較發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)不發(fā)達(dá)的城市、比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村和相對(duì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村等來(lái)界定適合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

第四，拓寬籌資渠道。最低生活保障資金的來(lái)源渠道應(yīng)該是多樣的，而且民間組織應(yīng)該發(fā)揮作用。民間組織(非政府組織)對(duì)社會(huì)的作用包括但不限于：填補(bǔ)政府用于社會(huì)發(fā)展方面的資金不足，開(kāi)拓大量就業(yè)機(jī)會(huì)；增加資源運(yùn)用的透明度和合理性：推動(dòng)社會(huì)廣泛關(guān)注與幫助在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中資金與人力薄弱的某些部門(mén)及遭遇困難的弱勢(shì)群體；擴(kuò)大社會(huì)公平，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的貧富懸殊，推進(jìn)社會(huì)改革的進(jìn)程。故而，筆者認(rèn)為，充分發(fā)揮民間組織資金籌措作用，消除民間組織在發(fā)展過(guò)程中的各種行政干預(yù)，從而為民間組織發(fā)揮作用掃除障礙無(wú)疑對(duì)最低生活保障制度的資金籌措具有深刻而現(xiàn)實(shí)的意義。

第五，建立合理的管理機(jī)制。對(duì)于籌措的資金如何進(jìn)行管理，是民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的重要內(nèi)容。對(duì)此，可建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)隸屬于社會(huì)保障部，由其進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，然后在各省、自治區(qū)、直轄市建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，層層落實(shí)，直至各村委會(huì)。

(作者單位：西藏民族學(xué)院政法學(xué)院)