“大部制”的說法在坊間廣為流傳，這種說法得到了中央政策研究室相關(guān)人士的證實。十七大報告正式提出的“大部制”概念將成為2008中國改革重點，另外，中編辦機關(guān)事務(wù)管理局一負責人向外界透露，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進行中，2008年3月份“人大”會之后，就將揭曉。

這一舉動將構(gòu)建“公共行政體制”的進程推進實操階段。

“大部制”改革之變

“大部制”早在醞釀中，這是現(xiàn)階段適應(yīng)未來發(fā)展的需要。“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，這是十七大在部署未來的行政管理體制改革制定的戰(zhàn)略圖。

專家指出，所謂大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

對此，國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授表示：“中國即將進行的‘大部制’改革，與我國經(jīng)濟、社會體制發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的?！?/p>

眾所周知，新中國成立以后搞了幾十年計劃經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟的一個顯著特點是部門設(shè)置多，實行條條管理。如當年的機械工業(yè)部下轄9個管理部門，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的……政府機構(gòu)設(shè)置過多過細，管理對象與管理事務(wù)重疊，機構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。1982年至今，我國先后進行過5次大的行政管理體制改革。1982年國務(wù)院100個部門裁了39個；1998年再次大規(guī)模機構(gòu)改革，國務(wù)院的40個組成部門，一下又裁了11個，僅保留29個，絕大多數(shù)直接管理工業(yè)的部門都撤銷了。這些改革為推進“大部制”管理奠定了重要基礎(chǔ)。

汪玉凱指出，目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。與成熟的市場經(jīng)濟國家相比，我國政府部門設(shè)置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如我國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，而美國的運輸部包含了海、陸、空運輸，一些國家把郵電也放在運輸部管轄，這體現(xiàn)了“大運輸”的思維。再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念。

從我國的實際情況看，由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。

汪玉凱認為，實行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。

“大部制”改革的核心是什么

轉(zhuǎn)變政府職能將是大部位改革的核心任務(wù)。政府機構(gòu)是政府職能的載體和承擔者，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)的設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿足市場與社會需求的基本導向。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機構(gòu)改革中有所體現(xiàn)。

從行政管理體制改革的歷史來看，轉(zhuǎn)變政府職能也一直是中國加快行政管理體制改革的核心任務(wù)。改革開放以來，我國已先后進行5次政府機構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變一直居于突出位置。十七大提出的建立一個“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，其首要前提就是轉(zhuǎn)變政府職能。

根不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院現(xiàn)有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。因此，必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。

換言之，推行“大部制”同時就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果“大部制”改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為“大部制”一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權(quán)力約束機制，在“大部制”下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，那么，“大部制”改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

“大部制”是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展和公共行政的管理需求。

實行“大部制”改革面臨的挑戰(zhàn)

盡管大部制這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗，但是我們也不可能照搬照套，需要根據(jù)我國國情探索推進。

談及推進“大部制”改革面臨哪些挑戰(zhàn)時，汪玉凱分析歸納為這樣幾個方面：

一是對權(quán)力的約束與監(jiān)督問題。實行“大部制”管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運行機制至關(guān)重要。

二是黨政權(quán)力對接問題?！按蟛恐啤备母镒罱K會涉及黨政部門權(quán)力的對接，必須靠政治體制改革配合推進。近些年來，中紀委與監(jiān)察部合署辦公，成效顯著。如何進一步整合黨政部門，是下一步“大部制”改革中必須思考的問題。

三是改革的策略和方法選擇。應(yīng)該看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。在具體推進的過程中，改革的策略和方法就顯得很重要。

汪玉凱最后強調(diào)：“中國的‘大部制’改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個循序漸進的過程。應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務(wù)對象廣泛、外部改革呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進行有機結(jié)合。在設(shè)計機構(gòu)改革方案時，要借助專家力量，加上民眾的討論，經(jīng)過充分論證，堅持科學性，立足長遠，用智慧和制度規(guī)范‘大部制’改革?！保ê喴祝?/p>