一、政府低效的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

（一）公共選擇理論

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家行為是解決現(xiàn)實(shí)中因外部性或公共物品的存在而產(chǎn)生的“市場(chǎng)失敗”問(wèn)題，達(dá)到帕累托最優(yōu)的根本方法。而本世紀(jì)60年代初在美國(guó)出現(xiàn)的以詹姆斯、布坎南等人為代表的公共選擇學(xué)派創(chuàng)立了公共選擇理論，將西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)引入對(duì)政治體制和政府行為的分析作為基礎(chǔ)。認(rèn)為官僚、政客和投票者的自利行為如果沒(méi)有制度改革的制約，將導(dǎo)向永恒不變的政府經(jīng)費(fèi)膨脹，產(chǎn)生非理性和非效率的后果。這樣，“市場(chǎng)失敗”就會(huì)讓位于“政府失敗”（J.Buchanan，The Limits of Liberty，ch.9，University of Chicago Press，1975.）。

所謂公共選擇，就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量。它是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)選擇即政府選擇。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是由一群自私的理性經(jīng)濟(jì)人組成，它的選擇即公共選擇，在很大程度上是受政治家和官員的動(dòng)機(jī)支配。因而，政府的所作所為并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說(shuō)的那樣“合理”和“有效”，致使公共支出規(guī)模過(guò)大或效率低下。

（二）政府低效的原因分析

政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”來(lái)為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為低效的原因在于以下幾方面：

1.政府部門(mén)缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。首先，政府缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力，公共部門(mén)耗費(fèi)的是公共資源，不存在私有產(chǎn)權(quán)的制約；其收入源于稅收，與提供公共物品的質(zhì)量無(wú)關(guān)，因此，政府部門(mén)沒(méi)有賺取最大利潤(rùn)的沖動(dòng)。其次，政府部門(mén)也缺乏降低成本的外在壓力，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)是為政府所壟斷的，這就有可能導(dǎo)致政府部門(mén)的過(guò)分投資，生產(chǎn)出多余的產(chǎn)品和服務(wù)，造成大量的浪費(fèi)；同時(shí)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力，政府部門(mén)也就失去了改善管理、降低成本的動(dòng)力。

2.權(quán)力尋租。布坎南把尋租定義為：“那些本可以用于價(jià)值生產(chǎn)的資源被用于只不過(guò)是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)。尋租從總體上看沒(méi)有配置價(jià)值，是一種純粹的社會(huì)浪費(fèi)?！薄皺?quán)力尋租”一般指政府的各級(jí)官員或企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，避開(kāi)各種控制、法規(guī)、審查，從而達(dá)到尋求或維護(hù)即得利益的一種活動(dòng)。一方面，政府官員行使各種政府行為，對(duì)資源進(jìn)行調(diào)控，此為權(quán)力；另一方面，政府官員本身又是經(jīng)濟(jì)角度的人，如果在客觀上缺乏對(duì)政府官員的有效監(jiān)督和管理，而在主觀上政府官員缺乏職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任心，此時(shí)，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予的權(quán)力換取金錢(qián)以滿足個(gè)人私利，這就是所謂的“權(quán)力尋租”。

（三）對(duì)政府財(cái)政支出有效管理的必要性

由布坎南的公共選擇理論得知政府有追求權(quán)力極大化和預(yù)算規(guī)模最大化的本能。為使政府的支出具有一定的合理性和有效性，就必須對(duì)政府的財(cái)政支出實(shí)行有效管理，對(duì)政府的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支出決策實(shí)施成本——效益核算。

政府作為公眾利益的代理人，對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，對(duì)公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。但是，政府是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，信息的不對(duì)稱必將使政府的行政行為偏離公眾需求而產(chǎn)生暗箱操作，這就會(huì)影響公眾的利益，也會(huì)影響政府的行政效能。

要使政府有效的使用資源，提高政府管理效率，關(guān)鍵是要提高政府管理部門(mén)官員的責(zé)任感、責(zé)任心和法律政策水平。政府績(jī)效審計(jì)審查的就是政府管理資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，評(píng)價(jià)政府的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)其不足，促進(jìn)其提高效率。所以政府除了在開(kāi)展行政活動(dòng)時(shí)要保證信息公開(kāi)、決策公開(kāi)、信息暢通、增強(qiáng)透明度外，還應(yīng)該在政府之外，用“外力”來(lái)給政府施壓，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)控，它包括對(duì)政府行為的監(jiān)督、評(píng)估和控制。從而增強(qiáng)政府官員的責(zé)任感，促進(jìn)政府部門(mén)正確決策，有效履行職責(zé)，不斷提高管理績(jī)效，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、政府支出低效影響我國(guó)財(cái)政乘數(shù)

為了改變我國(guó)通貨緊縮的趨勢(shì)，防止經(jīng)濟(jì)步入衰退，1998年中央政府開(kāi)始實(shí)施了積極的財(cái)政政策。該政策主要目的是通過(guò)增加公共投資支出，以擴(kuò)大內(nèi)需，刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，提高就業(yè)水平。通過(guò)擴(kuò)張政府的支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要是利用財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)。乘數(shù)理論是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡恩首先提出的，后來(lái)通過(guò)凱恩斯得到了推廣。凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)以財(cái)政政策作為需求管理的重要途徑，在有效需求不足的情況下，增加政府支出的擴(kuò)張性財(cái)政政策能夠在經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，即政府支出的增加可以引致總產(chǎn)出的數(shù)倍增加。根據(jù)凱恩斯的乘數(shù)理論，財(cái)政投資支出的理論乘數(shù)為1／（1－c），c為居民邊際消費(fèi)傾向。因此影響乘數(shù)效應(yīng)的基本因素是居民的邊際消費(fèi)傾向。乘數(shù)是邊際消費(fèi)傾向的函數(shù)，它與邊際消費(fèi)傾向成正比，邊際消費(fèi)傾向越大，乘數(shù)效果也就越明顯。

我國(guó)學(xué)者對(duì)我國(guó)居民邊際消費(fèi)傾向的測(cè)算不盡相同，由此得出的我國(guó)財(cái)政乘數(shù)也有差別。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所宏觀課題組的分析，我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，居民邊際消費(fèi)傾向是下降趨勢(shì)，1998年僅為0.35；王金明、高鐵梅（2004）計(jì)算出的1995年至2002年中國(guó)居民邊際消費(fèi)傾向在0.46～0.62之間變動(dòng)；郭杰（2004）得出的我國(guó)1997至2002年的邊際消費(fèi)傾向的平均值為0.4885，由此計(jì)算出來(lái)的財(cái)政乘數(shù)平均值為1.81；盧亮（2005）計(jì)算出了1998至2001年的邊際消費(fèi)傾向，它們分別是0.52、0.59、0.47、0.46，平均0.51。以上所得出的數(shù)據(jù)雖然有較大的差異，但可以得出的結(jié)論是，我國(guó)的財(cái)政乘數(shù)數(shù)值并不大。另外在計(jì)量財(cái)政乘數(shù)時(shí)還應(yīng)考慮稅收乘數(shù)和轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)。比如若考慮稅收乘數(shù)，則平衡預(yù)算乘數(shù)隨支出擴(kuò)大的變化見(jiàn)下圖：

平衡預(yù)算乘數(shù)

若初始的均衡點(diǎn)在Y0，支出的平衡預(yù)算增加可看作一個(gè)兩步的過(guò)程。首先，政府支出增加使產(chǎn)出曲線上移，產(chǎn)出從Y0增加到Y(jié)1。然后政府提高稅率以支付增加的支出，較高的稅率減少了在每一收入水平上的消費(fèi)，因此，總消費(fèi)函數(shù)較為平緩，使產(chǎn)出曲線下移。新均衡在Y2達(dá)到。凈影響是增加國(guó)民產(chǎn)出，使它從Y0增加到Y(jié)2，也就是說(shuō)與財(cái)政支出同時(shí)擴(kuò)大的稅收將抵減財(cái)政乘數(shù)。由于財(cái)政支出乘數(shù)1／（1－c）大于稅收乘數(shù)c／（1－c），從而使增支對(duì)社會(huì)總需求的拉動(dòng)力度在短期內(nèi)大于稅收乘數(shù)。因此，增支將提高產(chǎn)出，但其數(shù)值將低于上述計(jì)量結(jié)果。尤其是我國(guó)自1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，稅收增長(zhǎng)過(guò)快，稅收收入幾乎每年以17～20％速度增長(zhǎng)，大大高于同期GDP7～8％的增幅，在相當(dāng)程度上抵消了增支的乘數(shù)效應(yīng)。

與此同時(shí)，隨著我國(guó)公共支出規(guī)模的擴(kuò)大，由于規(guī)劃不當(dāng)、責(zé)任不清和鋪張浪費(fèi)等原因造成的資金浪費(fèi)日益嚴(yán)重。實(shí)施社會(huì)決策的行政事業(yè)單位中突出存在著機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、管理效率低下；經(jīng)費(fèi)支出的控制弱化，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失；官僚主義嚴(yán)重，腐敗盛行等現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)上造成了無(wú)法估量的損失和浪費(fèi)。例如，我國(guó)每年因建筑工程倒塌事故造成的損失和浪費(fèi)都在1 000億元左右，相當(dāng)于我國(guó)每年新增發(fā)國(guó)債的收入。

此外，特殊利益集團(tuán)、政府官員追求私利的行為，一方面導(dǎo)致過(guò)多的公共物品供給，另一方面導(dǎo)致公共物品的實(shí)際成本過(guò)高，結(jié)果便是社會(huì)資源的浪費(fèi)。這種結(jié)果正是“政府失敗”的體現(xiàn)。在我國(guó)，中低收入階層成了繳納個(gè)稅的主力軍，特殊利益集團(tuán)、部分政府官員卻在財(cái)政支出的過(guò)程中得到了實(shí)惠。這種現(xiàn)象既違背了財(cái)政分配職能的社會(huì)公平準(zhǔn)則，又進(jìn)一步降低了我國(guó)財(cái)政乘數(shù)。因?yàn)樨?cái)富從邊際消費(fèi)傾向高的窮人手中流向了邊際消費(fèi)傾向低的富人手里。

三、結(jié)論

在我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督體制中，由于缺少有效的績(jī)效監(jiān)督，一些部門(mén)將財(cái)政資金當(dāng)成“搖錢(qián)樹(shù)”，本著“公家的錢(qián)，不花白不花”的心態(tài)，隨意支出，往往勞民傷財(cái)卻并沒(méi)有產(chǎn)生多少積極的效果。形象工程等公共產(chǎn)品的泛濫，又造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。因?yàn)?，官員花的是納稅人的錢(qián)，自己無(wú)需心疼，又由于沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的約束，官員的一切決策不必?fù)?dān)心成本問(wèn)題，更沒(méi)有利潤(rùn)的概念。官員在決策時(shí)無(wú)成本壓力，又不用真正地征求納稅人的意見(jiàn)，自由度比市場(chǎng)中的私人企業(yè)家還要大，從而使不計(jì)成本的政府浪費(fèi)行為不斷發(fā)生。導(dǎo)致政府官員的決策往往不能符合公眾的利益，甚至與公眾的利益背道而馳。

政府績(jī)效審計(jì)中的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)是根據(jù)被審單位或項(xiàng)目的各項(xiàng)資源的占用和耗費(fèi)是否節(jié)約和經(jīng)濟(jì)，考察在哪些經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)或管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。效率性審計(jì)是對(duì)一個(gè)部門(mén)或項(xiàng)目的資源投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系進(jìn)行審查，以判明政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否以最少的投入取得一定的產(chǎn)出。效果性審查是對(duì)計(jì)劃完成情況進(jìn)行的審查，即審計(jì)產(chǎn)出成果的數(shù)量和質(zhì)量是否符合預(yù)期要求，利用資源的具體方式和手段是否有效，衡量其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的凈效益。這三個(gè)方面可以較好的確保政府公共支出的效率，提高財(cái)政政策效果，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡；也能起到抑制腐敗，避免資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目的。

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容日趨豐富，法規(guī)日臻完善。對(duì)于我國(guó)還沒(méi)有全面開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀來(lái)講，政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。必須根據(jù)中國(guó)具體的實(shí)際情況，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，探索出適合中國(guó)自身的績(jī)效審計(jì)發(fā)展道路。以建立成熟的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范和保障政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，建立具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)制度，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的民主化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（作者單位：寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)管系）