內(nèi)容摘要：現(xiàn)行檢察工作考評機(jī)制一定程度違背司法規(guī)律，也不利于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。完善考評機(jī)制，要立足法律，注重科學(xué)合理，有利于加強(qiáng)法律監(jiān)督，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。

關(guān)鍵詞：寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策 考評機(jī)制 檢察機(jī)關(guān)

自黨的十六屆六中全會提出實施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策的要求以來，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策成為目前全國各地檢察機(jī)關(guān)工作中探索的一個熱點(diǎn)，最高人民檢察院《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）下發(fā)后，對各地檢察機(jī)關(guān)從指導(dǎo)思想和原則等方面進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范?！兑庖姟芬髾z察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能中實行區(qū)別對待，該嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬，對嚴(yán)重犯罪依法從嚴(yán)打擊，對輕微犯罪依法從寬處理，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力的司法保障。但在司法實踐中，一些檢察機(jī)關(guān)在貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策（特別是如何從寬）中，還存在著諸多不足，特別是對從寬政策的落實上，存在著一定的制約因素。其中，檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制中對某些業(yè)務(wù)工作指標(biāo)的控制就嚴(yán)重制約著寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的貫徹和落實。下面，筆者談?wù)勗趯拠?yán)相濟(jì)刑事政策下對目前檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制的粗淺認(rèn)識。

一、現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制現(xiàn)狀

為規(guī)范辦案，促進(jìn)各項工作的開展，檢察機(jī)關(guān)針對各項檢察工作制定考核目標(biāo)，包括業(yè)務(wù)工作、隊伍建設(shè)、廉政建設(shè)等各個方面，并對一些指標(biāo)做出量化。其中，業(yè)務(wù)考評中撤案率、不捕率、不訴率是檢察機(jī)關(guān)考核目標(biāo)中的重要內(nèi)容，上級檢察機(jī)關(guān)對這些指標(biāo)往往限制在一定的范圍內(nèi)，超過了一定的數(shù)字，就要被扣分。以我院為例，2006年上級院下發(fā)的目標(biāo)考評方案中明確規(guī)定，普通刑事案件相對不起訴率不超過2%，破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件相對不起訴不超過3%，對于超過上述比率的，每0.5%扣1分。對于不捕率，則要求一般不超過10%。受考評制度制約，不捕不訴制度在實踐中運(yùn)行不暢，適用率較低。2006年以來，我院共受理刑事報捕案件283案394人，經(jīng)審查依法批準(zhǔn)逮捕274案383人，不批準(zhǔn)逮捕9案11人，不捕率為3%；共受理移送審查起訴案件304案399人，依法提起公訴242案322人，審查后因犯罪情節(jié)輕微或有從輕、減輕等情節(jié)而作出的相對不訴2案2人，不訴率僅為0.6%?？v觀上述數(shù)據(jù)不難看出，在實際工作中，不捕、不訴的使用率都很低。這個現(xiàn)象不僅我院如此，全國大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都有類似情況。多年來在檢察機(jī)關(guān)的自身考核考評制度中過于強(qiáng)調(diào)批捕、起訴率等指標(biāo)，對不捕率和不訴率等作了不適當(dāng)?shù)目刂?，使得不捕不訴制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。由于考評制度的導(dǎo)向作用，檢察人員在工作中往往一味強(qiáng)調(diào)“提高批捕率，降低不捕率”，“提高起訴率，降低不訴率”，使得輕緩刑事政策在審查逮捕、審查起訴工作中面臨著名存實亡的危險，審查批捕、審查起訴工作不能體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)、懲罰與寬大、打擊與挽救的刑事政策，逮捕、起訴的法定必要性規(guī)定被虛置，影響了審查批捕、審查起訴工作質(zhì)量，也導(dǎo)致大量司法資源的浪費(fèi)。

作為評價各類業(yè)務(wù)工作開展的依據(jù)和尺度，檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制確實在一定程度上促進(jìn)了工作的發(fā)展，其積極意義自不待言。但在新時期，新的執(zhí)法理念下，在司法文明的現(xiàn)實需要下，其缺陷卻是不容忽視的。

（一）現(xiàn)行考評機(jī)制在一定程度上違背了司法規(guī)律和檢察工作規(guī)律，不能客觀公正反映檢察業(yè)務(wù)質(zhì)量

就拿考評中慣常使用的“大要案率”、“不捕率”、“捕后撤案率”、“捕后不訴率”、“追訴率”、“不訴率”、“無罪判決率”來說，這樣的考核指標(biāo)雖然表面上看起來很全面，實際上并不科學(xué)。它們像無形的枷鎖束縛著基層檢察機(jī)關(guān)。一方面硬性規(guī)定不能出現(xiàn)錯案，另一方面卻又嚴(yán)格控制不捕率、不訴率。一方面把強(qiáng)化監(jiān)督，切實追漏做為加分因素，另一方面又嚴(yán)格控制不訴率，限制辦案部門對符合不起訴條件的漏犯作不起訴決定。另外，設(shè)置的分項指標(biāo)與最終所要追求的績效目標(biāo)也不盡一致。如不捕率設(shè)置為超過一定比例就要扣分，卻不過問偵查機(jī)關(guān)辦理的案件究竟質(zhì)量如何、是否該捕。還有，規(guī)定對漏罪、漏犯要依法追訴，但同時，過分強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確率則對檢察人員產(chǎn)生誤導(dǎo)。例如，為了降低“不捕率”，檢察機(jī)關(guān)會與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，以求得批捕率的提高。為了降低“撤案率”，對輕微刑事案件一定要刑罰處理。在這種情況下，迫于工作績效的壓力，司法工作人員難免會重“互相配合”、輕“互相制約”。最終，導(dǎo)致一個案件一旦進(jìn)入刑事訴訟程序，幾乎都會以有罪判決告終，一些冤假錯案也就在所難免。這就不得不讓人反思這種績效考評機(jī)制的正當(dāng)性與合理性。筆者認(rèn)為，人為控制“不捕率”、“不訴率”等，是違背司法規(guī)律，也違背法律規(guī)定?！缎淌略V訟法》第６８條規(guī)定：“人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定。”顯然，是否批準(zhǔn)逮捕是檢察機(jī)關(guān)法定職權(quán)所系，檢察機(jī)關(guān)必須根據(jù)案件具體情況作出公正、合法、客觀的處理。審查批捕工作的工作量主要是由公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件數(shù)量決定的，對于公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的每一件案件，不管是否能夠批準(zhǔn)逮捕，檢察人員必須認(rèn)真審查，然后根據(jù)案件情況和法定條件決定是否批準(zhǔn)逮捕，對于不批準(zhǔn)逮捕的案件，辦案人員同樣也付出了勞動量。同樣的，起訴、不起訴和立案、撤案也是《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要職權(quán)。作出哪種決定，辦案人員要根據(jù)法律規(guī)定和具體案情綜合考慮。因此，對不捕率、不訴率、撤案率等進(jìn)行人為限制顯然違反了訴訟規(guī)律，以它們的高低來評價檢察工作也是不客觀的。此外，考評機(jī)制中對無罪判決率的控制損害了檢察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立性。目前，衡量案件質(zhì)量的高低往往以法院判決為主，這樣的評判標(biāo)準(zhǔn)往往會使一些檢察人員以此為目標(biāo)，不是認(rèn)真對案件事實作出客觀公正的評價，而是與法院事先溝通，法院作出有罪的肯定后，才正式起訴至法院，以降低或杜絕“無罪判決率”。無罪判決不等于錯案，導(dǎo)致法院作出無罪判決的原因有許多?？赡苁亲C據(jù)發(fā)生變化，可能是控審雙方認(rèn)識分歧，可能是兩高司法解釋沖突，甚至不能排除法官徇私舞弊的可能。面對上述諸多可能，卻將法院的判決作為衡量檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量高低的依據(jù)，這顯然是不科學(xué)的。

（二）現(xiàn)行考評機(jī)制不利于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，也無益于社會穩(wěn)定、和諧

提出控制不捕率、不訴率、撤案率等本身目的是為了打擊犯罪，但在很多基層檢察院，很多的案件都是可能判處三年以下有期徒刑的刑事案件。自2006年以來，我院提起公訴的案件中，法院判處緩刑、拘役及單處罰金的占47%，這些案件中有60%均屬可訴可不訴案件。將控制不捕率、不訴率、撤案率等指標(biāo)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考評標(biāo)準(zhǔn)和工作指導(dǎo)方針，不符合批捕、起訴工作的客觀要求，難以體現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。從司法實踐來看，其實一些輕微的刑事案件經(jīng)過法院的判決，效果并不理想。如一些輕傷害案件，侵害人和被害人愿意在有關(guān)部門的主持下進(jìn)行和解，說明雙方已消除仇視心理，矛盾已經(jīng)化解。此時，再追究其法律責(zé)任不僅已經(jīng)沒有任何現(xiàn)實意義，反而有使矛盾再次激化的可能，留下不穩(wěn)定隱患。其實，大部分輕微刑事犯罪的行為人，都是由于一時沖動侵害了他人，犯罪后確能真誠悔過，且有些案件的被害人也不再要求追究行為人的刑事責(zé)任。如果檢察機(jī)關(guān)為追求低不捕率、低不訴率將其投入訴訟，最終使其受到處罰，犯罪的“頭銜”有可能影響行為人的一生，使其對被害人、甚至對整個社會產(chǎn)生仇恨和抵觸情緒，重新犯罪的可能性極大。這既違背了刑罰的目的，也不利于社會的穩(wěn)定。

二、完善現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制的要求及建議

2006年年底，賈春旺檢察長在全國檢察長會議上指出：“要按照司法工作規(guī)律和檢察工作規(guī)律管理業(yè)務(wù)工作，從有利于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策出發(fā)，科學(xué)確定考核各項業(yè)務(wù)工作的指標(biāo)體系，改進(jìn)考評辦法，保證依法正確適用不批捕、不起訴，改變不適當(dāng)?shù)乜刂瞥钒嘎?、不捕率、不起訴率的做法，確立正確的執(zhí)法導(dǎo)向，更好地實現(xiàn)辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果的有機(jī)統(tǒng)一。”這就要求檢察機(jī)關(guān)當(dāng)以寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策為重要指導(dǎo)原則，以辯證的眼光看待撤案率、不捕率、不起訴率等檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)，科學(xué)確定考評內(nèi)容，從而更加充分地體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，更加有利地貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策。

（一）必須立足法律，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策

黨的政策作為社會主義法的“靈魂”，對社會主義法起著指導(dǎo)作用，即在法的創(chuàng)制過程中，始終體現(xiàn)黨的政策所確立的原則和內(nèi)容；在法的運(yùn)用過程中必須以黨的政策為指導(dǎo)。而社會主義法又是黨的政策的規(guī)范化、具體化、條文化，是實現(xiàn)黨的政策的一種重要形式。貫徹黨的寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，不是撇開法律的胡亂貫徹。寬，有度；嚴(yán)，亦有度，這個“度”，就是現(xiàn)行刑事法律規(guī)范，包括刑事法典及其全部有效相關(guān)司法、立法解釋的全部明確規(guī)定。為促進(jìn)檢察工作發(fā)展而設(shè)立的考評機(jī)制，即是如此。寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策要在檢察工作中得到正確全面貫徹，就必須首先要在尊重法律、不折不扣執(zhí)行法律的基礎(chǔ)上建立一整套全新的檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的考評標(biāo)準(zhǔn)中諸如“限制不批準(zhǔn)逮捕率，限制不起訴率”等規(guī)定，導(dǎo)致某些不該捕的案件捕了，不該訴的案件訴了，這能說是一個好的考評機(jī)制嗎?不尊重法律，不實事求是，又怎能保證檢察機(jī)關(guān)的工作能在正確的司法道路上健康發(fā)展？所以，當(dāng)前的考評機(jī)制應(yīng)以尊重法律為第一位，以法為依據(jù)、為基礎(chǔ)，在確定具體的考評指標(biāo)時，取消諸如“撤案率、不捕率、不訴率”等與寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策相沖突的人為指標(biāo)限制，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，采取定期或不定期對某個時間段所辦理的不捕、不訴案件進(jìn)行檢查等手段或方法，考核案件質(zhì)量。

（二）必須注重科學(xué)合理，從有利于加強(qiáng)法律監(jiān)督的角度，鼓勵創(chuàng)新貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的新舉措

寬嚴(yán)相濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是對不同犯罪區(qū)別對待，注重寬與嚴(yán)的有機(jī)統(tǒng)一。比如在最高人民檢察院公訴廳為深入貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策而修訂印發(fā)的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中規(guī)定了“未成年犯罪嫌疑人、老年人犯罪嫌疑人、主觀惡性較小、社會危害不大的鄰里及同學(xué)同事之間糾紛引發(fā)的輕微犯罪的犯罪嫌疑人、認(rèn)罪悔過、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或雙方達(dá)成和解并切實履行、社會危害不大的”、“初次實施輕微犯罪的犯罪嫌疑人、主觀惡性較小的因生活無著偶然實施盜竊等輕微犯罪的犯罪嫌疑人、人身危險性不大的”、“群體性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人、屬于一般參與者的”依法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，依法決定不起訴，而對“犯罪嫌疑人有脫逃行為或者構(gòu)成累犯罪后攻守同盟，毀滅證據(jù)，逃避或者對抗偵查的”規(guī)定了不應(yīng)作不起訴決定。雖然如此，但從客觀上講，關(guān)于寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策在法律運(yùn)用中的規(guī)定仍不十分完備，需要我們在不斷探索中進(jìn)一步完善，而作為檢察工作促進(jìn)機(jī)制的考評機(jī)制，在這一方面，當(dāng)有所鼓勵。比如，可以規(guī)定“創(chuàng)造性依法貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，提出新措施，得到上級檢察機(jī)關(guān)確定的或經(jīng)驗得到推廣的”應(yīng)當(dāng)加分，“進(jìn)行貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策研討，論文得到上級檢察機(jī)關(guān)嘉獎鼓勵的”應(yīng)當(dāng)加分。不僅如此，為深入貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，在制定建立全新的檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制時，我們還應(yīng)綜合各方面因素，顧及刑事檢察工作的方方面面，科學(xué)劃分考評標(biāo)準(zhǔn)和分值，努力追求考評合理化，當(dāng)加分的必加分，當(dāng)扣分的必扣分，考評結(jié)束后，要根據(jù)結(jié)果及時兌現(xiàn)，體現(xiàn)言必行，行必果，增強(qiáng)考評結(jié)果的權(quán)威性，通過考評充分調(diào)動干警的工作積極性，使考評機(jī)制真正對檢察工作起到促進(jìn)作用。

總之，筆者認(rèn)為，在寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策下，檢察機(jī)關(guān)的考評機(jī)制應(yīng)當(dāng)在尊重遵守法律的前提下，立足創(chuàng)新和良好社會效果的追求，本著全面、客觀、公正、科學(xué)、規(guī)范的原則進(jìn)行修改完善，在不斷地與時俱進(jìn)的修訂完善中，最大限度地發(fā)揮考評對刑事檢察工作的指導(dǎo)和規(guī)范作用，使檢察工作在對具體案件的處理中真正把貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策落到實處。