當(dāng)前，我國(guó)政府公共工程投資已經(jīng)成為財(cái)政公共支出的重要組成部分。為了保證建設(shè)資金合理、合法、正確使用，一些建設(shè)單位積極運(yùn)用投資監(jiān)理模式，以建設(shè)資金運(yùn)用為主線，以批準(zhǔn)概算為底線，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位、全過(guò)程投資監(jiān)理和基建財(cái)務(wù)核算管理，在不降低項(xiàng)目使用功能和質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，盡可能降低造價(jià)。但是，在當(dāng)前的政府公共工程審計(jì)中，尚存在不少急待解決的問(wèn)題。因此，為提高公共財(cái)政支出的預(yù)期效果，加強(qiáng)政府公共工程審計(jì)監(jiān)督，具有重要性和緊迫性。

一、當(dāng)前部分公共工程審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

第一，不重視開展可行性研究，可行性研究結(jié)果不科學(xué)。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目由于項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間倉(cāng)促，存在壓縮可行性研究時(shí)間的情況，使得可行性研究無(wú)法全面深入細(xì)致地開展；有的項(xiàng)目在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、調(diào)查不充分、研究不透徹的情況下，往往依靠主觀想象和非權(quán)威機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，編造出一份依據(jù)不充分、研究不細(xì)致、定位不準(zhǔn)確的可行性研究報(bào)告，其結(jié)果是導(dǎo)致項(xiàng)目建成后的運(yùn)行效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者是投資大量追加。究其原因，還是缺乏科學(xué)態(tài)度，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)可行性研究的重要性，沒(méi)有將可行性研究作為項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)性工作來(lái)完成。

第二，項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和周密性。

一方面，由于工期緊等原因，設(shè)計(jì)方?jīng)]有充分理解建設(shè)單位意圖，也沒(méi)有與項(xiàng)目相關(guān)單位充分溝通，盲目設(shè)計(jì)相關(guān)方案，導(dǎo)致建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)大量設(shè)計(jì)變更；另一方面，設(shè)計(jì)方單純地迎合建設(shè)單位，設(shè)計(jì)方案不切合實(shí)際，片面追求個(gè)人喜好，沒(méi)有突出公共工程的使用功能和服務(wù)功能，在設(shè)計(jì)方案中沒(méi)有充分考慮施工難度和投資預(yù)算，沒(méi)有得到項(xiàng)目相關(guān)單位和業(yè)內(nèi)專家的認(rèn)可，也導(dǎo)致建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更多的問(wèn)題。以上原因可能使投資費(fèi)用大量追加，工程預(yù)算被大大突破，既造成資金浪費(fèi)，又可能影響施工周期。

第三，項(xiàng)目建設(shè)不注重節(jié)能環(huán)保。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些公共工程片面追求豪華，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，嚴(yán)重影響財(cái)政資金使用效果，如：一些公共工程建筑的大廳高度超過(guò)實(shí)際使用要求、大量運(yùn)用落地窗，導(dǎo)致空調(diào)耗電量劇增，玻璃幕墻廣泛使用造成光污染，能耗大，不環(huán)保。另?yè)?jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)公共建筑的單位建筑面積的平均耗電量，至少相當(dāng)于普通民用建筑的2倍。上述情況不利于全面建設(shè)節(jié)約型、環(huán)保型社會(huì)。

第四，投資監(jiān)理工作不到位、工作特點(diǎn)不突出、作用未充分發(fā)揮。

有些工程的投資監(jiān)理，常常是在項(xiàng)目可行性研究做完之后才參與近來(lái)，沒(méi)有實(shí)際介入到可行性研究環(huán)節(jié)；有的按照甲方意愿參與可行性研究，造成項(xiàng)目大量追加工程款，或項(xiàng)目效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，有的投資監(jiān)理機(jī)構(gòu)將投資監(jiān)理模式混同于一般造價(jià)咨詢服務(wù)，事前控制不主動(dòng)不及時(shí)，往往是慢半拍，沒(méi)有突出動(dòng)態(tài)控制；有的局限于施工階段造價(jià)控制、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)簽證等常規(guī)工作；有的出于處理方便和人員分工等原因，將財(cái)務(wù)核算管理與造價(jià)控制分開處理，沒(méi)有做到全方位、全過(guò)程的財(cái)務(wù)核算監(jiān)督和管理，沒(méi)突出建設(shè)資金計(jì)價(jià)、運(yùn)用和核算一體化的特點(diǎn)。

另外，在確定投資控制的總目標(biāo)和分目標(biāo)時(shí)，一些投資監(jiān)理機(jī)構(gòu)往往沒(méi)有充分考慮到影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素，如設(shè)計(jì)變更、施工難度、市場(chǎng)行情變化等，從而影響了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在制定造價(jià)控制實(shí)施流程時(shí)，沒(méi)有控制住設(shè)計(jì)這一關(guān)鍵因素，超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)直接決定了造價(jià)大大超出定額，控制造價(jià)目標(biāo)落空。此外，還存在對(duì)建筑安裝工程以外的費(fèi)用沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)核算等問(wèn)題。

二、相關(guān)建議

（一）充分重視可行性研究，將跟蹤審計(jì)與決算審計(jì)、效益審計(jì)結(jié)合在一起。

一方面，在項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告階段，深入評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的必要性，分析建設(shè)選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工藝設(shè)備和建設(shè)時(shí)機(jī)的適當(dāng)性，論證最優(yōu)建設(shè)方案。通過(guò)參與項(xiàng)目可行性研究和前期準(zhǔn)備的跟蹤審計(jì)，考察項(xiàng)目可行性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策的科學(xué)性和充分性，檢查建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)完備性、項(xiàng)目建設(shè)必要性和建設(shè)方案合理性。

另一方面，提前介入項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，注重分析項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況，在跟蹤過(guò)程中進(jìn)行效益審計(jì)，使建設(shè)項(xiàng)目滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求。

（二）完善設(shè)計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)及成本控制措施。

1、合理評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)質(zhì)量：考慮設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、相關(guān)設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)、歷年設(shè)計(jì)作品獲獎(jiǎng)情況和設(shè)計(jì)費(fèi)用等因素，選擇設(shè)計(jì)單位；按照設(shè)計(jì)圖審查結(jié)論、設(shè)計(jì)方案經(jīng)濟(jì)比選及優(yōu)化、實(shí)用性和美觀程度等方面要求，評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)方案質(zhì)量。

2、控制工程決算成本：評(píng)價(jià)建設(shè)資金、建設(shè)成本的真實(shí)性、合法性，審核是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策和法律法規(guī)，能否滿足工程進(jìn)度對(duì)資金的需求，有無(wú)閑置資金，以及建設(shè)期利息是否增加等。

具體措施有：一是通過(guò)不同地區(qū)、不同部門之間以及年度之間的縱橫向比較，評(píng)價(jià)單位工程成本的經(jīng)濟(jì)性；二是強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的控制，注重對(duì)隱蔽工程建設(shè)和設(shè)備采購(gòu)的資金使用審核，采用資金節(jié)約額和資金節(jié)約率等指標(biāo)評(píng)價(jià)決算成本，決算成本控制在設(shè)計(jì)概算范圍內(nèi)，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用的合規(guī)合理；三是在施工階段嚴(yán)格控制進(jìn)度款的支付，確保資金合理流出，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用，預(yù)防超額支付而引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面加強(qiáng)工程價(jià)款結(jié)算、實(shí)際完成投資及工程造價(jià)控制；四是在實(shí)施過(guò)程中控制隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更、工程簽證、索賠等，有效遏制竣工結(jié)算中虛增工程量、高估冒算等現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)工程進(jìn)度，做到單項(xiàng)工程完成一個(gè)審一個(gè)，從而使工程竣工結(jié)算審核的工作量大大減少，縮短竣工決算審計(jì)時(shí)間，解決因?qū)徲?jì)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成遲遲不能結(jié)算工程款的問(wèn)題。

（三）注重公共工程的節(jié)能環(huán)保。

嚴(yán)格按照《公用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，了解工程在設(shè)計(jì)、材料和設(shè)備采購(gòu)、施工措施處理上，是否符合環(huán)保要求，是否達(dá)到節(jié)能目標(biāo)。

（四）在各項(xiàng)目環(huán)節(jié)靈活運(yùn)用各種審計(jì)方法。

在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，一般適用可行性研究方法；對(duì)于資金撥付和使用管理環(huán)節(jié)，可采用程序分析、比較分析和權(quán)重分析等分析法，也可采用博弈法；對(duì)于運(yùn)行環(huán)節(jié)效果的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，可以運(yùn)用成本效益分析方法。

（五）充分發(fā)揮投資監(jiān)理的相關(guān)作用。

1、明確工作范圍。投資監(jiān)理的工作范圍，包括參與項(xiàng)目前期的可行性研究，投資估算和擴(kuò)建初期概算的編制或?qū)彶椋こ陶袠?biāo)代理，編制施工圖預(yù)算、工程量清單，制定造價(jià)控制的實(shí)施細(xì)則，確定控制目標(biāo)，各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)合同的編審，中期付款審核，階段性預(yù)（結(jié)）算審核，協(xié)助編制竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告等全過(guò)程的監(jiān)管工作。在項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程對(duì)資金的申請(qǐng)、撥付和使用，提出咨詢建議并會(huì)簽，努力做到資金正確、及時(shí)、適時(shí)到位，確保資金使用的合法、適當(dāng)、合理。

具體說(shuō)來(lái)，建立概算價(jià)、承包合同價(jià)（包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工圖預(yù)算）以及結(jié)算價(jià)三級(jí)控制體系，監(jiān)督甲供材料、設(shè)備的采購(gòu)、保管和領(lǐng)用三個(gè)環(huán)節(jié)的管理及財(cái)務(wù)核算，在合同履行中若需對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位提出預(yù)算調(diào)整方案，列明調(diào)整的原因、數(shù)額及有關(guān)說(shuō)明并附投資監(jiān)理意見，調(diào)整預(yù)算方案經(jīng)財(cái)政主管部門審核，按規(guī)定程序報(bào)批后方可執(zhí)行。

2、突出工作特點(diǎn)，控制建安造價(jià)。投資監(jiān)理模式區(qū)別于一般造價(jià)咨詢服務(wù)的顯著特點(diǎn)有：第一，投資監(jiān)理注重事前主動(dòng)控制，以過(guò)程監(jiān)理為主，事后審價(jià)僅作為投資控制的輔助手段；第二，投資監(jiān)理注重動(dòng)態(tài)控制，定期（如每月或每季）對(duì)投資執(zhí)行情況進(jìn)行分析，即時(shí)報(bào)告突破控制目標(biāo)的趨勢(shì)和可能，并提出調(diào)整措施和建議；第三，投資監(jiān)理將施工階段的造價(jià)控制，向前延伸到可行性研究階段的投資估算編審和設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)概算評(píng)審、前期工程（包括動(dòng)拆遷和管線搬遷）的投資監(jiān)理和招投標(biāo)階段的咨詢等工作，向后延伸到協(xié)助或代為編制竣工財(cái)務(wù)決算等工作；第四，投資監(jiān)理將項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的基建財(cái)務(wù)核算管理與造價(jià)控制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金從計(jì)價(jià)、運(yùn)用到核算的一體化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)成本的整體投資控制。

具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)設(shè)計(jì)概算的編制依據(jù)和構(gòu)成進(jìn)行分析，審查項(xiàng)目使用功能、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和造價(jià)水平是否匹配，審查項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和投資是否超計(jì)或漏計(jì)，審核工程項(xiàng)目的成本核算是否符合國(guó)家規(guī)定，有否多列、虛列項(xiàng)目；二是全程協(xié)助按財(cái)政部門規(guī)定進(jìn)行基建財(cái)務(wù)核算，避免出現(xiàn)違反基建財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度的行為，在工程實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，及時(shí)核定分階段完工的分部工程結(jié)算，向業(yè)主提供投資監(jiān)理月報(bào)報(bào)告、概算（投資）執(zhí)行動(dòng)態(tài)分析報(bào)告、階段性報(bào)告（定期或不定期）、工程審價(jià)報(bào)告及工程預(yù)算審核報(bào)告等；三是做好合同履行情況的檢查，如實(shí)記載合同履行過(guò)程中完成的實(shí)物進(jìn)度和影響造價(jià)的各種因素，盡量防止索賠事件；四是對(duì)建筑安裝工程以外的費(fèi)用，包括動(dòng)拆遷費(fèi)用、前期工程費(fèi)（工程項(xiàng)目勘查、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、市政配套增容費(fèi)等）、建設(shè)單位管理費(fèi)、市政等配套費(fèi)用按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行測(cè)算，并根據(jù)財(cái)政局最終批準(zhǔn)概算進(jìn)行嚴(yán)格控制，支付前進(jìn)行審核會(huì)簽，確保這部分費(fèi)用不超過(guò)開支標(biāo)準(zhǔn)且內(nèi)容符合規(guī)定。