摘要：改革開放后，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成就，農(nóng)村發(fā)生了重大變化：市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中起基礎(chǔ)性作用；農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)來源發(fā)生顯著變化，農(nóng)村人口流動(dòng)性越來越強(qiáng)，農(nóng)村人口增長(zhǎng)出現(xiàn)“三低”，農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重，農(nóng)村處于快速社會(huì)分化階段，國(guó)家與農(nóng)民間“汲取型”關(guān)系被打破，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了由“取”向“予”的轉(zhuǎn)折。但中國(guó)三農(nóng)領(lǐng)域仍存在一些突出問題：城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)村內(nèi)部收入差距逐步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在過大差距，農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)滯后，農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障，新農(nóng)村建設(shè)的資金投入不足，城鄉(xiāng)分隔管理制度改革嚴(yán)重滯后。解決三農(nóng)問題的對(duì)策是：完善社會(huì)流動(dòng)機(jī)制，消除農(nóng)民社會(huì)流動(dòng)的制度障礙；縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距；加快建立社會(huì)安全網(wǎng)；保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的利益；健全保障農(nóng)民土地權(quán)益的有效機(jī)制；解決好新農(nóng)村建設(shè)的投入保障機(jī)制；優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，扶持農(nóng)民組織的發(fā)育；更新新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)換社會(huì)治理方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民；社會(huì)轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：Ｆ320．2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）02－0001－05

一、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的成就與重大變化

（一）市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)性作用

改革開放后，國(guó)家取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，逐步放開了農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了由市場(chǎng)定價(jià)，市場(chǎng)逐步在農(nóng)業(yè)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)的引入改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，農(nóng)民成為自主的勞動(dòng)者，家庭成為基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。

（二）農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)來源發(fā)生顯著變化

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)民人均純收入從1978年的134元提高到2005年的3 255元，年均增長(zhǎng)7％左右，總體上保持了持續(xù)較快的增長(zhǎng)速度。農(nóng)民收入增長(zhǎng)呈階段性變化，不同階段農(nóng)民收入增幅波動(dòng)大。改革初期，我國(guó)農(nóng)民收入來源單一，以農(nóng)業(yè)和糧食收入為主體，實(shí)物收入占很大比重。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革深化，農(nóng)民收入來源多元化和非農(nóng)化的趨勢(shì)非常明顯。到2005年，農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)業(yè)收入的比重進(jìn)一步演變?yōu)?5％和55％。

農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和外出打工收入日益成為農(nóng)民增收的主要部分。從1985年到2005年，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由19％提高到36％。從工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)看，1998年工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)開始超過50％，近年來其貢獻(xiàn)率穩(wěn)定在60％左右。

（三）農(nóng)村人口社會(huì)流動(dòng)性越來越強(qiáng)

改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)最重要的變化是農(nóng)村人口社會(huì)性流動(dòng)的增加。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》（2006年），我國(guó)現(xiàn)在外出農(nóng)民工數(shù)量為1．2億人左右；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)民工總數(shù)為2億人，已超過農(nóng)村人口的1／5。

長(zhǎng)期以來，農(nóng)民外出打工主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一是“候鳥式”流動(dòng)，即農(nóng)民外出務(wù)工以年為周期在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間往來；二是“兼業(yè)式”流動(dòng)，即農(nóng)村勞動(dòng)力利用農(nóng)閑季節(jié)性地外出打工。近年來，農(nóng)民外出打工出現(xiàn)了兩個(gè)新的跡象：一是完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工已經(jīng)占到較大比例；二是舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)占到一定比例。越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力正在由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變，就業(yè)兼營(yíng)性減弱；由“候鳥式”流動(dòng)向遷徙式流動(dòng)轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移穩(wěn)定性增強(qiáng)；由城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)向融入城市轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工逐漸增多。

（四）農(nóng)村人口和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化

農(nóng)村人口增長(zhǎng)開始出現(xiàn)“三低”，即低生育率、低死亡率和低人口增長(zhǎng)率。農(nóng)村年輕人涌入城市，處于工作不穩(wěn)定、待遇低下、缺乏社會(huì)保障的境況之下，受城市文明的浸潤(rùn)，“遲婚少生”成了必然選擇。從農(nóng)村勞動(dòng)力的供給看，農(nóng)村新增勞動(dòng)力的數(shù)量呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)。

農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新特點(diǎn)，農(nóng)村老齡化程度比城市嚴(yán)重。計(jì)劃生育政策在農(nóng)村推行之后，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。與此同時(shí)，農(nóng)村的老齡化程度加快提高。2000年農(nóng)村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％。農(nóng)村人口的實(shí)際老齡化程度比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的要高得多，因?yàn)檗r(nóng)村流入城市的人口主要是青壯年勞動(dòng)力。目前，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外流已經(jīng)處于邊際狀態(tài)。以2003年的情況來分析。盡管農(nóng)村青壯年人口數(shù)量仍有2．3億，即使按較高的勞動(dòng)參與率70％來計(jì)算，只會(huì)有1．6億成為實(shí)際的勞動(dòng)力。而當(dāng)年外出進(jìn)城就業(yè)1．13億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納的農(nóng)民工1．36億，兩者合計(jì)并扣除重復(fù)計(jì)算部分，約2．1億左右。若按青壯年占70％計(jì)算，則轉(zhuǎn)移就業(yè)的青壯年農(nóng)民就有1．5億。因此扣除農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的需要，農(nóng)村中能夠輸出的青壯年已基本上輸出。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化，賦閑在家的青壯年勞動(dòng)力全國(guó)平均比例為17．8％。雖然總體上青壯年勞動(dòng)力仍存在過剩的現(xiàn)象，但經(jīng)過二十多年的持續(xù)轉(zhuǎn)移，越來越多的地區(qū)農(nóng)村青年剩余勞動(dòng)力的存量正在被吸納殆盡。

（五）農(nóng)村處于快速社會(huì)分化階段

改革開放前20多年人民公社體制的歷史實(shí)踐，呈現(xiàn)在世人面前的農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，即經(jīng)濟(jì)上的均貧、政治上的同質(zhì)、文化上的單一和社會(huì)上的封閉。改革以來，農(nóng)村社會(huì)的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)開始動(dòng)搖，農(nóng)民不再只是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不再只是在農(nóng)村生活和工作，農(nóng)民開始了前所未有的社會(huì)大分化。農(nóng)村改革啟動(dòng)不久，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，出現(xiàn)了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和一批私營(yíng)企業(yè)主和個(gè)體戶。上世紀(jì)90年代以后，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了一個(gè)龐大的農(nóng)民工階層。近年來，農(nóng)村社會(huì)中出現(xiàn)了農(nóng)民工人、農(nóng)民個(gè)體工商者、農(nóng)民私營(yíng)企業(yè)主、農(nóng)民知識(shí)分子、農(nóng)民企業(yè)家、農(nóng)村管理者等不同的利益群體和階層。改革開放前，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化的主要因素主要是家庭、出身、親屬等，以及農(nóng)民參軍、考學(xué)等?，F(xiàn)在，除了以上因素仍在起作用外，農(nóng)民可以通過當(dāng)干部、打工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)、從事專業(yè)種養(yǎng)殖等多種途徑改變自己的身份。農(nóng)村正在由“先賦型”社會(huì)演變?yōu)椤昂笾滦汀?穴社會(huì)身份經(jīng)過后天努力可以改變的?雪社會(huì)。無(wú)論是從職業(yè)角度，還是從擁有經(jīng)濟(jì)資源角度，農(nóng)民已經(jīng)不再是原來意義上的農(nóng)民，農(nóng)民不再是一致的均質(zhì)性社會(huì)群體，農(nóng)村也不再是單一的同構(gòu)性社會(huì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村不同社會(huì)群體和階層的利益意識(shí)會(huì)不斷被喚醒和強(qiáng)化，對(duì)利益的追求成為廣大農(nóng)民社會(huì)行為的一種強(qiáng)大動(dòng)力。

（六）國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生顯著變化

上世紀(jì)80年代初以家庭承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革，重塑了農(nóng)村的土地制度。農(nóng)村基層集體組織不再對(duì)土地進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng)，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了一次深刻調(diào)整。但到了上世紀(jì)90年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策和管理體制已表現(xiàn)出不合時(shí)宜之處，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸加重，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民和基層政府矛盾凸顯，國(guó)家開始尋求新的制度變革來破解“三農(nóng)”發(fā)展僵局，始于2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革成為國(guó)家和農(nóng)民分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。2006年，中國(guó)延續(xù)了2 600年的“皇糧國(guó)稅”終結(jié)，標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民間“汲取型”關(guān)系已被打破，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了由“取”向“予”的轉(zhuǎn)折。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅涉及生產(chǎn)關(guān)系的改革，而且涉及上層建筑的變革，成為我國(guó)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)、突破口。這場(chǎng)改革在明顯減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、推動(dòng)基層政權(quán)組織改革深化、促進(jìn)農(nóng)村教育管理體制改革、保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面取得新的成就和突破。

二、中國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的突出問題

（一）城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)村內(nèi)部收入差距呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)

到2006年，城鄉(xiāng)居民的收入差距之比已由1978年的2．57∶1擴(kuò)大到3．24∶1。這是改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入之比的最高值。城鄉(xiāng)居民收入存在一定的差距，是各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中共同存在的現(xiàn)象。但我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距明顯偏大。我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距這樣懸殊，既有政策的影響，更有體制的原因。長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。

農(nóng)村居民不同群體之間的收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村貧富分化趨勢(shì)加速，而且這一差距還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。按照農(nóng)戶人均收入水平進(jìn)行五等份分組（每組各占總戶數(shù)的20％），近15年來，較高的不同收入組農(nóng)戶收入保持持續(xù)增長(zhǎng)，但低收入組農(nóng)戶增速相對(duì)較慢。與高收入組相比，低收入組農(nóng)戶收入年均增長(zhǎng)速度低3個(gè)百分點(diǎn)。

（二）城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在過大差距

長(zhǎng)期以來，公共品供給偏向城市，公共財(cái)政在農(nóng)村投入不足。這種向城市傾斜的政策延續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)，使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在過大的差距。近幾年國(guó)家實(shí)施農(nóng)村“六小工程”，農(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施有所改善；各級(jí)政府逐步加大了對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的支持力度，農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)有所加強(qiáng)。但由于歷史欠賬多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的狀況仍然沒有大的改觀。突出表現(xiàn)在看病難、醫(yī)療保障水平低、上學(xué)難、行路難、飲水不安全、供水難、環(huán)境污染難治理等方面。

（三）農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)滯后

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村實(shí)行的是以家庭保障為主、政府、社區(qū)適當(dāng)扶助的制度。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會(huì)保障體系還很不健全。一是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較低，二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療在近幾年覆蓋面不斷擴(kuò)大，已經(jīng)覆蓋我國(guó)農(nóng)村40％多的農(nóng)業(yè)人口，但存在籌資標(biāo)準(zhǔn)低、保障力度小的問題。三是農(nóng)村有上千萬(wàn)貧困人口還缺少最低生活保障。四是我國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民約1．2億多人，收入低、就業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小企業(yè)職工1．38億人，他們的就業(yè)不穩(wěn)定，沒有完全參與到社會(huì)保障體系中。五是被征地農(nóng)民超過4 000多萬(wàn)人，他們失去土地后多數(shù)還難以正規(guī)就業(yè)，面對(duì)諸多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，相當(dāng)多的人成為弱勢(shì)群體。

（四）農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障

由于推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的社會(huì)矛盾得到了根本緩解。但是，損害農(nóng)民利益的問題在一些方面還很突出，特別是濫征亂占農(nóng)村土地、拖欠農(nóng)民工工資、污染農(nóng)村環(huán)境等問題引發(fā)的矛盾在局部地區(qū)相當(dāng)突出。用不同方式侵犯農(nóng)民土地合法權(quán)益，已成為新形勢(shì)下侵犯農(nóng)民利益的最重要的表現(xiàn)形式。建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益有效機(jī)制，是處理好城鄉(xiāng)關(guān)系面對(duì)的一個(gè)很具挑戰(zhàn)性的問題。

（五）新農(nóng)村建設(shè)的資金投入不足

近年來，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持力度明顯加大。“十五”期間，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的投入11 300多億元，特別是通過推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，在對(duì)農(nóng)民“少取”方面有了歷史性的突破。但國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出仍是低水平的，占財(cái)政總支出的比重實(shí)際上呈下降狀態(tài)，“六五”時(shí)期為8．69％，“七五”時(shí)期為9．38％，“八五”時(shí)期為9．75％，“九五”時(shí)期為9．29％，而“十五”期間約為8％?？偟膩砜矗r(nóng)業(yè)在資源配置和國(guó)民收入分配中仍處于不利地位，各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策還未制度化、規(guī)范化，工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制遠(yuǎn)未形成。

我國(guó)城鄉(xiāng)金融發(fā)展長(zhǎng)期不平衡，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村信貸資金投放不足的問題長(zhǎng)期存在。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部的一項(xiàng)大型抽樣調(diào)查，我國(guó)農(nóng)戶面臨的正規(guī)信貸約束非常嚴(yán)峻。正規(guī)信貸約束包括：一是有現(xiàn)實(shí)的信貸需求，但卻不能獲得正規(guī)貸款；二是雖然獲得了正規(guī)貸款，但正規(guī)貸款的規(guī)模小于實(shí)際資金需求規(guī)模。

農(nóng)村資金大量外流也很嚴(yán)重。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存貸差，基本上就反映了農(nóng)村資金的流動(dòng)狀況。從1９94年開始，農(nóng)村存款開始超過農(nóng)村貸款，而且差額不斷上升，以2005年為例，為農(nóng)村服務(wù)的主要金融機(jī)構(gòu)共從農(nóng)村轉(zhuǎn)移了1．87萬(wàn)億元人民幣。

（六）城鄉(xiāng)分隔管理制度改革嚴(yán)重滯后

我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，人為地限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)，限制農(nóng)民向其他社會(huì)階層的社會(huì)流動(dòng)。這種不合時(shí)宜的社會(huì)政策已經(jīng)影響了經(jīng)濟(jì)本身的健康和諧發(fā)展，影響了社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的合理演變，并衍生出很多社會(huì)問題。現(xiàn)在農(nóng)民雖已進(jìn)城務(wù)工，但身份沒有變，未被城市認(rèn)同接納為城市居民，于是形成了一個(gè)龐大的農(nóng)民工群體。農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)工人階級(jí)隊(duì)伍的主要組成部分。以戶籍為分界的不公平的社會(huì)管理制度，導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)龐大的既脫離農(nóng)村社區(qū)組織，又脫離家庭，同時(shí)又被城市所排斥的“游民群體”。農(nóng)民正處于分化不徹底、不充分的狀態(tài)，而分化的不徹底，造成了部分農(nóng)村離農(nóng)人口“兩棲化”，形成了龐大的邊緣人群。

農(nóng)村社會(huì)成員的“兩棲化”和邊緣化，可以減少農(nóng)村社會(huì)成員向農(nóng)外轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)村缺乏社會(huì)保障的情況下，農(nóng)村成為他們抗御風(fēng)險(xiǎn)的避風(fēng)港，農(nóng)業(yè)和土地成為他們生存的保障因素。這樣，即使在城鎮(zhèn)或非農(nóng)部門失去工作，也不會(huì)成為無(wú)業(yè)者，因而有利于保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而，邊緣群體是一種過渡性社會(huì)現(xiàn)象，較為復(fù)雜，需要加以整合，否則，會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展造成消極影響。他們脫離了戶籍所在地的原有社會(huì)管理體制，又沒有納入工作地的新社會(huì)管理體制，客觀上造成了管理上的困難。另一方面，他們應(yīng)有的權(quán)益得不到有效保障，愿望和要求難以順暢表達(dá)。必須看到，大量農(nóng)民工長(zhǎng)期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，定會(huì)累積很多矛盾。不僅他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)城市普遍懷有一種疏離感和責(zé)任匱乏心態(tài)，而且處理不好，也可能造成重大的不穩(wěn)定因素。

（七）農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育不足

目前農(nóng)村解決社會(huì)矛盾的方式很不規(guī)范，解決沖突還缺乏制度化的手段，小小的矛盾常常引發(fā)大沖突。隨著改革開放的深入，農(nóng)村社會(huì)的不斷覺醒和進(jìn)步，農(nóng)民意識(shí)從“身份取向”向“權(quán)利取向”轉(zhuǎn)變，身份平等意識(shí)和權(quán)利意識(shí)普遍提高，農(nóng)村傳統(tǒng)的社會(huì)控制和管理手段失靈，解決社會(huì)矛盾，單靠政府行政動(dòng)員已經(jīng)力不從心。

現(xiàn)代化也是一個(gè)農(nóng)民組織化的過程。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民會(huì)從傳統(tǒng)的家族、村落等組織轉(zhuǎn)向制度化程度更高的企業(yè)、市場(chǎng)、農(nóng)會(huì)、自愿社團(tuán)、城市社區(qū)等組織中去?，F(xiàn)代型農(nóng)民組織可以在很大程度上彌補(bǔ)農(nóng)民利益型組織的空缺，從而起到在農(nóng)戶與政府之間的中介者角色。在廣大農(nóng)村地區(qū)，各種現(xiàn)代型的組織極為缺乏，不僅組織數(shù)量相對(duì)少，而且規(guī)范化程度低，社會(huì)參與力弱。在功能方面，農(nóng)村基層組織面臨著承擔(dān)政府管理職能和維護(hù)農(nóng)民利益方面的矛盾困境，這顯然不利于農(nóng)民自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保障。

由于農(nóng)村基層組織功能悖論，農(nóng)民開始從過去對(duì)政府組織的依賴，轉(zhuǎn)向?qū)ψ晕医M織的強(qiáng)烈需求。目前出現(xiàn)的農(nóng)村社會(huì)組織主要有兩種：一種是生產(chǎn)和供銷性質(zhì)的組織，一種是維權(quán)的組織。這既說明政府組織出現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)的一面，同時(shí)也意味著民間組織開始有了生存的土壤。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速推進(jìn)過程中，政府權(quán)力正在退出越來越多領(lǐng)域，社會(huì)本身的自主運(yùn)行程度不斷提高。從政府和社會(huì)的互動(dòng)過程看，主要問題是政府力量過于強(qiáng)大，農(nóng)村社會(huì)組織力量過于弱小，對(duì)于社會(huì)組織和民間力量的限制比較多，這些社會(huì)力量發(fā)揮作用的制度空間狹小。

三、未來政策走向與建設(shè)

（一）完善社會(huì)流動(dòng)機(jī)制，消除農(nóng)民社會(huì)流動(dòng)的制度障礙

從發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)民持續(xù)增收的根本途徑在于促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移。我國(guó)仍處在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段，這個(gè)過程不會(huì)逆轉(zhuǎn)，方興未艾的工業(yè)化、城市化將會(huì)繼續(xù)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大需求，拉動(dòng)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)管理制度中還存在著一些影響農(nóng)民自由流動(dòng)的制度障礙，對(duì)于我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的發(fā)展有很大影響。特別是戶籍制度，是影響農(nóng)民向其他階層流動(dòng)的主要制度障礙。消除城鄉(xiāng)二元分隔體制的影響，改變農(nóng)民工的“邊緣化”地位，承接農(nóng)民工融入城市社會(huì)，是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須面對(duì)和解決的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。必須審時(shí)度勢(shì)，以逐步實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙，建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度為目標(biāo)，下決心改變城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)。城市政府要代表包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民的根本利益，協(xié)調(diào)多方面利益關(guān)系，使農(nóng)民工合法權(quán)益得到維護(hù)。

（二）縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，已經(jīng)具備了將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村的基本條件和能力，必須調(diào)整國(guó)家財(cái)政資源和建設(shè)資金的投向，由以城市為主向更多地支持農(nóng)村轉(zhuǎn)變。要合理界定各級(jí)政府在提供公共服務(wù)方面的職責(zé)。當(dāng)前，由于政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不清楚，投入往往得不到保證；要優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強(qiáng)的農(nóng)村公共品和服務(wù)。

首先，要完善相關(guān)政策，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍；其次，要加大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持，縮小衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展。

（三）加快建立社會(huì)安全網(wǎng)，保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的利益

在推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中，必須從長(zhǎng)計(jì)議，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化?；舅悸肥牵簭慕y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路出發(fā)，把農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)作為政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓，培育農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)，創(chuàng)新社會(huì)保障理念，促進(jìn)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益維護(hù)，加大社會(huì)保障資源整合力度；改進(jìn)在社會(huì)保障制度方面的做法，推動(dòng)社會(huì)力量積極參與社會(huì)保障體系的建設(shè)和提供服務(wù)；擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，提高社會(huì)保障服務(wù)的有效性。目前發(fā)展的重點(diǎn)是：建立完善農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保障問題，完善農(nóng)村社會(huì)救助制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度基本制度框架，通過法律手段將現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的保障制度和保障服務(wù)全面引向農(nóng)村、惠及農(nóng)民。

（四）健全保障農(nóng)民土地權(quán)益的有效機(jī)制

土地問題仍然是中國(guó)“三農(nóng)”政策的核心問題，建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益長(zhǎng)效機(jī)制是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要制度性建設(shè)。

首先，要依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，是農(nóng)村政策的基石。必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)隨意改變土地承包關(guān)系、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、隨意變更土地承包合同、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的違法行為，要堅(jiān)決依法糾正。在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變和尊重農(nóng)民意愿的前提下，要從各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場(chǎng)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，土地流轉(zhuǎn)收益全部歸承包方所有。

其次，健全對(duì)被征地農(nóng)民的公平合理補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于目前的土地政策改革方向，農(nóng)民的最大希望是提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。要加快改革土地征用制度，確保被征地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償和安置，生活水平不下降，就業(yè)有出路，長(zhǎng)期生計(jì)有保障。要對(duì)土地征用做法作出必要的改進(jìn)，特別是對(duì)“公共利益”作出明確的法律界定，以使其更符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。要改善征地的程序，保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

（五）切實(shí)解決好新農(nóng)村建設(shè)的投入保障機(jī)制

解決新農(nóng)村建設(shè)的資金投入保障機(jī)制，需要解決的問題有：

一是切實(shí)加大財(cái)政對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度。近幾年國(guó)家財(cái)政收入幅度較大，財(cái)政用于支持“三農(nóng)”的投入增長(zhǎng)也較快，但新增財(cái)力用于支持“三農(nóng)”的比重仍偏低。

二是完善國(guó)家支農(nóng)投入法律法規(guī)體系。目前，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)投入的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分、資金用途沒有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)預(yù)算支出被擠占的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。要制定更加具有約束力的、可操作的法律條例和細(xì)則，保證支持農(nóng)業(yè)的政策措施落到實(shí)處。

三是建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系。農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對(duì)金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此服務(wù)的交易成本比較高，農(nóng)村信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱現(xiàn)象相對(duì)于城市工商貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴(yán)重缺乏，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受自然和市場(chǎng)影響具有高風(fēng)險(xiǎn)性，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作存在高風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)村金融服務(wù)的特殊性決定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，在實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，有效滿足農(nóng)村金融服務(wù)。

（六）優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，扶持農(nóng)民自組織的發(fā)育

農(nóng)民自組織是農(nóng)民在依法、自愿基礎(chǔ)上形成的以自我服務(wù)、自我管理、自我維權(quán)為目的的民間組織。農(nóng)民自組織，作為農(nóng)民抗拒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身權(quán)益的組織形式，作為農(nóng)民進(jìn)行政治參與、表達(dá)自身利益的新型途徑，作為有效溝通與協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民關(guān)系的中介，其地位和作用是無(wú)法替代的。對(duì)國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的認(rèn)識(shí)，不僅應(yīng)從國(guó)家的角度出發(fā)，更應(yīng)該從農(nóng)民的自主性和能動(dòng)性出發(fā)，相信農(nóng)民的理性、能力和創(chuàng)造力?；鶎诱?quán)組織只是履行其行政使命，農(nóng)民自組織則發(fā)揮更大的管理農(nóng)民內(nèi)部事務(wù)的自治功能。在加強(qiáng)基層政權(quán)組織改革的同時(shí)，農(nóng)民自組織的發(fā)展，就像其他社會(huì)中間層組織一樣，同樣可以成為代表農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，貫徹并進(jìn)而影響政府決策的值得信賴的力量。應(yīng)扶持農(nóng)民自組織的發(fā)育，使其真正成為自我服務(wù)、自我管理、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的自治組織。

（七）更新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)換社會(huì)治理方式

首先，新農(nóng)村建設(shè)需要有新的治理。治理活動(dòng)不是自上而下的強(qiáng)制性行為，而是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程。治理不是政府唱獨(dú)角戲，而是政府組織、非政府組織等多種主體，主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系來管理公共事務(wù)。今天的中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民自主管理村莊公共事務(wù)的權(quán)力還不足，農(nóng)民對(duì)縣鄉(xiāng)政府乃至市、省政府和國(guó)家的訴求渠道不暢、政治影響力有限，保障自身及鄉(xiāng)村公共權(quán)益的能力相應(yīng)就弱，村民自治的作用還沒有真正發(fā)揮出來。在農(nóng)村工作中，應(yīng)該重視建立政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型關(guān)系，革新基層政府的運(yùn)作，激活農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓多種社會(huì)力量成為發(fā)展的主體，讓這些主體在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上協(xié)同共治。

其次，農(nóng)村發(fā)展需要治理范式的轉(zhuǎn)換，需要用新的治理范式來理順農(nóng)村內(nèi)外諸多方面的關(guān)系。要改變政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在新農(nóng)村建設(shè)中，有許多事情是可以充分調(diào)動(dòng)民間力量的，這樣，既降低政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致的成本，也使得鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿了活力。因此，應(yīng)盡可能地通過社會(huì)組織的互動(dòng)，或者通過利益團(tuán)體協(xié)商的方式來解決。