［摘要］中國政治未來的“大手筆”將是政府機構改革逐步向“寬職能、少機構”的方向發(fā)展，國務院所屬機構中的一些部門將進一步整合，拓寬部委職能，逐步向“大部門”體制過渡。

［關鍵詞］中國政治；行政管理體制改革；機構整合；大部門體制

［中圖分類號］Ｄ034 ［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］1672－2426（2008）04－0023－03

黨的十七大報告指出，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。［１］未來政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發(fā)展，國務院所屬機構中的一些部門將進一步整合，拓寬部委職能，逐步向“大部門體制”過渡。

所謂“大部門體制”，就是調整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業(yè)務性質雷同的政府部門，經過合并重構，整合為一個更大的機構，使其管轄的范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經濟活動的干預。十七大報告提出大部門體制改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發(fā)展的一種新的舉措。這種改革，涉及的范圍，不一定僅僅限定在政府系統(tǒng)范圍之內，甚至可能涉及到執(zhí)政黨以及人大等部門。

一、加大機構整合力度，推行“大部門體制”的深層意義

１．推行大部門體制是社會主義市場經濟體制改革的深層次需要。當前，我國中央層面的政府機構設置仍存在計劃經濟條件下對口設立的痕跡。計劃經濟要求政府根據垂直方式進行管理，每一個部管理特定的行政事務，分工很細，目的在于對商品從生產、流通、供給、運輸等多個環(huán)節(jié)進行全面管理。市場經濟要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進行流動，很多事務的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。當前我國經濟領域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機結合。大部門體制可以為政府職能轉變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經濟領域的干預，以不斷適應市場經濟發(fā)展的客觀需要。

2．推行大部門體制是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權力運行的角度來看，目前的政府機構設置存在機構重疊、職能分割、職責交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協(xié)調才能實現。一方面，政府職能的轉變不徹底導致有些部門依然掌握大量的操縱市場運行的手段和權力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領域的違法現象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導致行政力量過度干預市場運作，同時也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設立越來越多的議事協(xié)調機構和臨時辦事機構，導致行政成本的增加和組織協(xié)調的難度加大。隨著市場失靈問題的出現，政府承擔越來越多的福利項目，部委的數目也隨之增加。而實際上部委的數目多少應該取決于政府事務的范圍和部門設置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權劃分的原則有關。因此，大部門體制的思路是：部門的設置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務應該由專業(yè)化的部門來管理，性質不同的事務需要設立不同的部門，這樣有利于提高行政效能；另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調性，一些職能相近、業(yè)務相互聯(lián)系的事務應該集中到一個部門中進行管理，通過設立大部門的模式來統(tǒng)一管理，避免多部門間的相互扯皮和行政責任虛化，影響政策執(zhí)行力度。

3．推行大部門體制是廣大人民群眾的殷切期待。我們黨領導下的人民政府，其基本職能和本質特征是全心全意為人民服務。近年來，各級人民政府的服務意識明顯增強，工作作風有很大轉變。但是，也應當看到，各級人民政府在經濟社會事務管理過程中還存在一些問題：職能轉換不到位，政府在經濟活動中既當裁判員又當運動員，導致政府管理行為不公正；職能交叉、政出多門，行政審批程序繁瑣，導致政府管理行為效率低下；權責不清、相互扯皮，導致出現問題后難以落實和追究責任。此外，很多地方政府機關還存在著“門難進，臉難看，事難辦”的不正?，F象，甚至還有一些政府工作人員濫用權力，貪污腐敗。這些問題的存在，不僅浪費了有限的行政資源，給公民、法人和社會組織帶來不便，而且還嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象。探索實行大部門體制，有利于解決目前政府管理不公正、效率低、不便民等問題。特別是隨著廣大人民群眾法律意識、維權意識的不斷增強，對進一步整合、歸并政府部門，建立設置合理、高效便民的政府機構的要求越來越迫切，期望也越來越高。

4．推行大部門體制是培養(yǎng)復合型黨政管理人才的有效措施。由于現行的行政管理體制，將部門和業(yè)務劃分過細，再加上目前部門之間的辦公通常都是沒有業(yè)務就互不來往，使得干部的成長路子很窄。同時，交流和輪崗制度在一定程度上很難執(zhí)行，這樣不利于調動干部的工作積極性。

二、加大機構整合力度，推行“大部門體制”的原因

改革開放以來，我國已經經歷了五次大的行政管理體制改革(分別是１982年、１988年、１993年、１998年和2003年)，每次改革均會帶來經濟體制改革的進一步深化。但是至今我國的行政管理體制仍未徹底完成由計劃經濟時代的管制型、全能型政府，向市場經濟時代的規(guī)制型、服務型政府的轉變，一些深層次的問題仍未得到根本解決。而且經過30年的以經濟體制改革帶動其他改革的嘗試，我們日益發(fā)現，許多問題聚焦到了政府身上。換言之，隨著市場經濟體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動我國改革的關鍵環(huán)節(jié)。

眾所周知，我國的行政管理體制改革遠遠落后于我國經濟體制改革的進程。在實踐中，突出的問題就是部門職能交叉、權責不清導致政出多門、行政效率低、出現問題相互扯皮、難以落實責任追究和行政問責制等問題。胡錦濤在黨的十七大報告中也提到，要“著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題?！保?］目前我國政府機構設置仍然很細，如農業(yè)口就分為農業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農機等部門，交通口有鐵道部、交通部和民航總局，能源口有煤炭、電力、核能、石油等各自獨立的部門，人事口有人事部和勞動與社會保障部。這樣的機構設置導致政府人為地割裂職能，并為政府過度干預微觀經濟運行創(chuàng)造了條件，不適應市場經濟管理模式。因此，從2005年開始，行政管理體制改革作為改革進入“深水區(qū)”階段的首要命題被列入議事日程，并被描繪為“改革之首”。在上述背景下，大部門體制的改革列入了議事日程。據了解，以對公共服務部門精簡為標志的“大部門體制”改革將是中國政府2008年工作的一項重點，但改革步伐不會太快，前期只會整合數個部委進行小范圍試點，大范圍的整合則要到2009年以后出現。

三、加大機構整合力度，推行“大部門體制”的對策建議

１．循序漸進穩(wěn)妥推進。2003年國家計委、經貿委與體改委合并為國家發(fā)改委，將原外經貿部、國內貿易部以及原國家計委、國家經貿委的部分職能整合組建商務部，取得了不錯的效果。

實踐表明，當代立體式的交通運輸依照運輸方式設置各自獨立的部門，實在難以適應建設高速度、高品質綜合運輸體系的需要，尤其導致鐵路、水運等綠色運輸方式發(fā)展滯后。能源作為國民經濟中的重要產業(yè)，缺乏一個統(tǒng)一管理的獨立部門，也不適應建立現代能源產業(yè)的要求。促進互聯(lián)網、電話網、廣播電視網三網的融合，曾納入“九五”、“十五”計劃，也寫入“十一五”規(guī)劃，但由于管理職能分散，至今未能實現。曾有人大代表提出議案，將衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”。實行大部門體制管理，可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調難等方面的問題，改“九龍治水”為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”。

大部門體制改革的方向，最終會涉及涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，須要考慮權力的對接。以往，中紀委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，頗具成效，可以作為大部門體制改革中應該參考的范例。只有行政體制改革方案納入政治體制改革方案之中，從國家權力結構上進行調整布局，才會更長遠。目前，大部門體制牽動著國家整體的政治體制改革，沒有政改的推進，真正的大部門制改革恐怕難以完成。

大部門體制改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。過去所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。通過改變組織形態(tài)的大部門體制機構設置，有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮等問題加以抑制。不過還有人擔心，大部門體制改革可能把分散的部門利益聚積為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€“超級部”，權力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。顯然，大部門體制是否能有效遏制部門利益，十分關鍵。此外在大部門內部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構如何合理設置，權力如何劃分，都至關重要。由于缺乏實際經驗，大部門體制改革很難一步到位，應是一個循序漸進的過程。［3］

2．“大部門體制”還應承擔為政府機構消腫的使命。歷次的政府機構改革，始終避免不了機構越改越多的問題。據統(tǒng)計，時至今日，國務院除辦公廳外，共有28個內閣部門，特設機構１個、直屬機構１8個、辦事機構4個、部委管理的國家局１0個、直屬事業(yè)單位１4個，另外還有１00多個議事協(xié)調機構。如此多的數量和類型，是發(fā)達國家政府的2到3倍之多，但是，并未在決策專業(yè)化和精細化方面有明顯進步。機構龐大雖然多屬于歷史遺留問題，但不能就此拖延下去而不予清理。

國務院在１982年以來的5次大規(guī)模行政管理體制改革中，始終貫穿著精簡高效這條主線。比如在１982年的機構改革中，國務院１00個部門裁了39個；１988年，國務院的人員編制一次性就比原來減少了9700多人。但是，在當前一些地方的機構改革卻始終走不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

據有關報道顯示，我國行政管理支出占財政支出的比重從１986年的１0％提高到2005年的１9．2％。20年間增長將近一倍。與此同時，中國人均負擔的年度行政管理費用由20．5元上升到498元，增長23倍。而撫恤和社會救濟支出占財政支出比重只提高了0．5％。行政管理費用的增加不僅加重了百姓的負擔，而且擠占了本來可以用來提高百姓教育衛(wèi)生和保障水平的經費支出。不僅如此，行政職能錯位、交叉造成的行政成本增加，還給經濟發(fā)展帶來了負面影響。據中國經濟體制改革基金會秘書長樊綱近日公布的研究成果顯示，１999—2005年間我國行政成本對經濟增長作用達到負的１．73％。因此，他建議政府改革應該進一步降低政府行政成本在ＧＤＰ當中所占的比重。在這種情況下，此次“大部門體制”改革，應該在大幅降低我國不斷上升的行政成本上，為基層行政管理體制改革作出榜樣。［4］

3．政府職能回歸公共服務。從形式上看，“大部門體制”是合并和調整政府機構，部級單位將合并，人員將縮減，但從更深層意義上，它是社會轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。此一轉變意味著，政府職能將以提供公共產品和公共服務為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權力得以規(guī)范、回歸公共服務，當然也就更加符合現代市場經濟社會的需要。

如果大部門體制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像以前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，這種可能性是存在的。因為大部門體制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部門體制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部門體制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，唯有真正轉變政府職能。

4．成都的實踐具有借鑒價值。成都市在推行大部門制方面先邁了一步。改革的起因是：成都有一條府南河，這條河分屬幾家管理：水利局管農村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國土局管地下水。這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環(huán)境問題雪上加霜。一次，成都突降暴雨，剛投入使用半年的東城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道臨近府南河，水卻幾天沒抽出去。老百姓意見很大，甚至質疑是否隧道設計有誤，該不該修建隧道。原因其實很簡單，五家單位管水，平時相安無事，一場暴雨下來卻沒有一家出面牽頭協(xié)調，人員、設備、資金無法落實，耽誤了抽水。

類似的尷尬，市政公用局和交通局也常遇到。成都大學在成都近郊的石陵鎮(zhèn)，市區(qū)到石陵的公交車終點站距學校還有一站多路，很不方便。就為了將這一站的公交車延長到校門口，學校老師、人大代表、政協(xié)委員跑了一年多都沒有結果。因為，按當時的分工，城內的交通是市政公用局承擔，城外的交通歸市交通局管，城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。沒有協(xié)調機制，這一站路怎么也開不過去。

2005年，成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革。探索從“大部門體制”開始：2005年2月6日，撤銷農牧局，設置農業(yè)委員會；2005年１１月１0日，撤銷水利局，組建水務局；2006年１月20日，撤銷交通局，組建交通委員會；2006年１0月１8日，撤銷林業(yè)局和園林局，組建林業(yè)和園林局。

新組建的部門不僅僅是名稱的改變，也不是回到從前計劃經濟時代的大攬大統(tǒng)，權力集中，而是根據法律、法規(guī)確定職能的原則，一件事情盡量由一個部門辦理，將部門職能重新進行了梳理和調整，把職能和管轄范圍相近、業(yè)務性質雷同的部門，整合組建為更大部門的管理體制，其管轄范圍更寬，以達到轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的目的。

新組建的市水務局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農田水利、水土保持、農村水電等所有涉水事務實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，水務管理的一體化，結束了“多龍管水”的局面。通過統(tǒng)籌考慮城區(qū)防洪和環(huán)境用水，將原來當作“水害”放走的雨洪水進行科學調配。2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區(qū)河道淤泥近１0萬立方米，有效地改善了城區(qū)河道水質。這之后，成都連續(xù)碰到大雨，而下穿隧道再沒有被淹過。水務局一位老職工欣慰地說：“體制順了，水都知道往哪兒流了?！?/p>

新組建的市交通委員會，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運、出租車、市公安局的交通技術規(guī)劃和安全設施規(guī)劃管理、市經委承擔鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運輸協(xié)調和物流行業(yè)管理等職能進行整合，打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法的局面，初步形成了城鄉(xiāng)一體的大交通格局。［5］

參考文獻：

［１］［2］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［Ｎ］．人民日報，2007－１0－25．

［3］張沐．大部門制改革恐難一蹴而就［Ｎ］．時代信報，2008－１–25．

［4］陸高峰．國務院大部制改革當成為基層改革典范［Ｎ］．中國青年報，2008－１－7．

［5］梁小琴．成都部門管理體制改革:一條河，不再五家管［Ｎ］．人民日報，2008－2－2１．

責任編輯侯琦