摘 要：當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的矛盾凸 顯時期，公共危機具有突發(fā)性、緊迫性與復(fù)雜性等特征。公共危機管理的重要 性與日俱增，加強政府危機管理已成為各國政府建設(shè)的重要方面。我國政府危 機管理能力還存在欠缺，如危機意識能力、公共危機管理中的法治貫徹能力、 組織協(xié)調(diào)能力、社會動員能力、信息化管理能力及調(diào)查評估能力等。適應(yīng)行政 環(huán)境的發(fā)展要求，我國政府應(yīng)不斷加強政府危機管理建設(shè)，提升政府處理公共危 機的能力。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型；公共危機；政府公共危機管 理能力

中圖分類號：D631．43 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：１００８－７１６８（２００8）０6－００26－07

一、我國社會轉(zhuǎn)型時期的公共危機及其管理

所謂危機，最初是醫(yī)學(xué)術(shù)語，指人瀕臨死亡的狀態(tài)?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對 “危機”有兩種解釋：一是危險的禍根，如危機四伏；另一種解釋是嚴(yán)重的困 難關(guān)頭。危機研究的先驅(qū)查爾斯#8226;赫爾曼（C.F.Hermann）在1972年給危機下 了一個經(jīng)典的定義：危機是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，在此形勢下 ，決策集團做出反應(yīng)的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團驚奇的方向發(fā) 展。他認(rèn)為危機事件通常具有三個特征：突發(fā)性；威脅性；決策時間短。參照 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》給出的定義，本文對公共危機的界定為： 公共危機是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán) 境破壞或嚴(yán)重的社會危害，危及公共安全的事件。結(jié)合我國當(dāng)前公共危機的具 體情況，根據(jù)危機的性質(zhì)，發(fā)生過程和機理，可以把當(dāng)前我國公共危機的主要 類型概括為：重大突發(fā)性自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性安全事故和 災(zāi)難事故、公共管理和社會治安類突發(fā)事件。

當(dāng)前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，即由自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟 社會轉(zhuǎn)型，由封閉半封閉社會向開放性社會轉(zhuǎn)型，由倫理型社會向法治型社會轉(zhuǎn) 型，由同質(zhì)單一性社會向異質(zhì)多樣性社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)過三十年的改革和建設(shè)，中國 經(jīng)濟駛?cè)搿包S金發(fā)展期”，同時這也是一個“矛盾凸顯期”。國家經(jīng)濟實力的增強、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu) 的深刻變革、消費結(jié)構(gòu)的多樣化，既可能把國家送上快速發(fā)展的道路，也可能使 國家進入一個“經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理容易 失范”的紊亂時期。國際經(jīng)驗表明，一個國家人均GDP在1000～3000美元的階段 ，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進入急劇變動期，發(fā)展中積累的各種矛盾也會逐漸顯現(xiàn)。從20世 紀(jì)國際經(jīng)濟發(fā)展史來看，一些國家，如巴西、墨西哥和阿根廷，在人均GDP達(dá)到 1000美元以后，國內(nèi)都出現(xiàn)了貧富懸殊、失業(yè)激增、腐敗等嚴(yán)重社會問題，導(dǎo)致 社會經(jīng)濟發(fā)展滯緩，掉入“拉美陷阱”。目前，我國也正處于這樣一個時期，從 南方雪災(zāi)到四川汶川大地震，從“非典”到禽流感、口蹄疫，從密云踩踏事故 到重慶天原化工廠氯氣爆炸事故，以及近日頻繁出現(xiàn)的煤窯塌陷、瓦斯爆炸、 水災(zāi)事故，等等。我國近年來的突發(fā)性公共安全事故接連不斷發(fā)生可以說已經(jīng) 驗證了這條規(guī)律。

在當(dāng)代中國的轉(zhuǎn)型社會中，突發(fā)性公共危機已經(jīng)成為社會生活中的一種常見現(xiàn) 象，不同類型的公共危機具有如下共同特征：

第一，公共危機的高風(fēng)險性即重大損失的可能性。從公共危機的定義來看，公 共危機危害的是整個社會，它所能波及的范圍程度決定了它的高風(fēng)險性和重大 損失的潛在可能。從2008年初的南方冰雪災(zāi)害到5月的汶川大地震，這一系列 突發(fā)性公共危機事件都對整個社會造成了極大的損失。

第二，公共危機的高度不確定性及偶然性。公共危機本身的發(fā)生發(fā)展有高度的 不確定性，即危機的誘因及發(fā)展條件、方式有很大的隨意性，比如非典事件， 即便是不幸感染非典病毒，死亡率也只有3%～5%，顯著低于肺結(jié)核病(25%左右 死亡率)，但其不確定性所造成的恐慌對中國經(jīng)濟卻構(gòu)成了繼1997年亞洲金融 危機、2001全球經(jīng)濟衰退和貿(mào)易增長下降后遭受的第三次外部沖擊。除了公共 危機本身的不確定性之外，對危機處理方式的選擇也有很大的不確定性。對于 同一公共危機而言，不同的行動選擇所導(dǎo)致的結(jié)果將具有顯著的差異。事件的 結(jié)果取決于政府所采取的行動，而在對危機的把握上看，政府卻很難確切地判 斷哪種解決方式是最好的，即結(jié)果上的高度不確定性。

第三，公共危機的突發(fā)性和緊急性。公共危機在爆發(fā)之初往往毫無征兆，大風(fēng) 起于青萍之末，在人毫無防備之時，突然從一些細(xì)小的事件演變成一場災(zāi)難。 危機之初，政府對危機爆發(fā)的信息很難了解清楚，更不可能選擇最有效的方式 加以解決。所以，突發(fā)性公共危機事件對于政府來說還有一個緊急性特征。

第四，公共危機的社會性和擴散性。公共危機的社會性指其影響所向是大眾生 活和社會秩序。對于公共危機影響的過程和涉及的范圍而言，它不會局限于某 一地區(qū)、某一行業(yè)、某一部門，與之相關(guān)的其他地區(qū)、行業(yè)、部門均會受到波 及。一些學(xué)者也將公共危機的擴散性稱為“漣漪反應(yīng)”或“連鎖反應(yīng)”。

一般意義上，公共危機管理就是以政府為主體的公共部門，對公共危機的預(yù)防 、應(yīng)對、化解和消除的一系列過程。公共危機管理是全方位、全過程的管理工 作，是一個完整的系統(tǒng)工程。在推進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明 建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，完善政府危機管理體系，健全危機預(yù)警機 制，提升危機應(yīng)對能力，已成為我國政府管理工作的重要內(nèi)容。

二、我國政府危機管理能力的缺失

政府危機管理能力是指政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進 行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機、減少損 失的能力。

由公共危機的突發(fā)性、緊迫性與復(fù)雜性，社會轉(zhuǎn)型的時代特征及我國政府自身 原因所致，我國政府危機管理能力還比較欠缺，主要表現(xiàn)如下：

（一）公共危機管理中危機意識能力的缺失

非典疫情過后，建立全面有效的應(yīng)急預(yù)案迅速提上政府工作日程，全國的突發(fā) 公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作有條不紊地展開。2005年5-6月，國務(wù)院印發(fā)四大 類25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門預(yù)案，省級總體應(yīng)急預(yù)案也相繼發(fā)布……到 2006年1月8日，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布，至此，我國公共危 機預(yù)警體系基本建立。目前，我國突發(fā)公共事件預(yù)案體系包括國家總體應(yīng)急預(yù) 案、國家專項應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案以及地方應(yīng)急預(yù)案，并將在日后 的實際工作中不斷更新和完善?！额A(yù)案》的實施，使我國的公共危機管理水平 有了一個本質(zhì)上的提高。但是，目前很多地方政府及其工作人員危機意識仍然 薄弱，這無疑成為《預(yù)案》發(fā)揮高效用的最大障礙。

我國目前正處于一個周期相對長的和平時期，大部分地方政府及主要領(lǐng)導(dǎo)將主 要精力放在經(jīng)濟建設(shè)上，對危機的發(fā)生往往抱僥幸心理，認(rèn)為建立完善的危機 管理體系對地方發(fā)展作用不大，而且還分散領(lǐng)導(dǎo)精力，普遍對危機管理重視不 夠，投入不足。一般政府公務(wù)員更缺乏危機意識，他們習(xí)慣部門常態(tài)管理，有 的公務(wù)員對什么是危機管理、政府在危機管理中應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任等基本問 題不了解。這種狀況，導(dǎo)致了近年來我國的一些危機事件如礦難、食品安全問 題等頻頻重復(fù)發(fā)生且危害巨大。同時，他們也不注意指導(dǎo)公眾培養(yǎng)危機意識，從 而導(dǎo)致整個社會的公民素質(zhì)教育體系、危機意識和實際應(yīng)對能力的訓(xùn)練都十分 匱乏，更無從談及緊急狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。

危機意識體現(xiàn)在對潛在風(fēng)險的評估和對危機預(yù)警的管理兩個方面，當(dāng)危機過后 ，人們生活步入正軌，多數(shù)的民眾、行政人員，甚至一些擔(dān)負(fù)重任的領(lǐng)導(dǎo)，都 會忽略現(xiàn)代社會本身就是風(fēng)險社會的事實，沒有意識到風(fēng)險不只是“一次性突 發(fā)事件”，而是現(xiàn)代社會的常態(tài)，風(fēng)險管理還沒有納入到政府和其他社會組織 的日常工作體系中去。

（二）公共危機管理中法治貫徹能力的缺失

法治源于人類的一種政治理想和追求。法治的概念最早由古希臘政治思想家亞 里士多德所揭示，他認(rèn)為法治是已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從 的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。

我國是憲政國家，從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理 突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適用于本行 政區(qū)域的地方立法，從而初步構(gòu)建了一個從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法 律規(guī)范體系。如從《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺(2003)和《國家突發(fā)公共事件總 體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布(2005)、《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施(2007)為標(biāo)志，我國 公共危機管理正式從民間呼聲上升為國家意志，步入了一個全新的發(fā)展階段。 這為政府對公共危機依法實施有效的危機管理，提供了一定的法律保障。

但是，由于傳統(tǒng)文化思想的影響，仍有一些行政人員特權(quán)思想濃厚，人治思想 嚴(yán)重。加之轉(zhuǎn)型期我國法律體系的不健全，無法可依、有法不依的現(xiàn)象還比較 嚴(yán)重，在政府的危機管理中表現(xiàn)為公務(wù)人員應(yīng)作為而不作為或在作為時主觀隨 意性大，濫用權(quán)力、失職、瀆職、侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，在危機管理中還 出現(xiàn)了行政命令漫天飛的現(xiàn)象。由于缺乏足夠的法律框架和貫徹能力，危機爆 發(fā)時往往倉促應(yīng)戰(zhàn)、效率不高、行動混亂、善后不力，極易造成財產(chǎn)和生命的 慘重?fù)p失。

（三）公共危機管理中組織協(xié)調(diào)能力的缺失

由于公共危機事件現(xiàn)實的或潛在的突發(fā)性和危害性，政府必須將公共危機管理 納入到日常的管理和運作中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能 將其僅僅當(dāng)作是臨時性的應(yīng)急任務(wù)。因此，政府必須具備一個職能明確、責(zé)權(quán) 分明、組織健全、運行靈活、統(tǒng)一高效的公共危機管理組織體系。

從現(xiàn)實情況看，多數(shù)危機事件起源于基層，地方政府理應(yīng)成為危機事件的主要 處理者。由于體制的原因，我國的行政權(quán)力主要集中在上層，而地方政府特別 是縣、鄉(xiāng)基層政府手中掌握的權(quán)力和資源較有限，危機發(fā)生時過多依賴上級政 府和有關(guān)主管部門，由此導(dǎo)致地方政府應(yīng)急反應(yīng)遲緩，處置效率低下。

在我國，遇到重大突發(fā)事件，通常成立臨時性指揮機構(gòu)，由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)任 總指揮，有關(guān)部門參加，日常辦事機構(gòu)設(shè)在對口主管部門，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各 部門、各地區(qū)的應(yīng)急處理工作。這種分災(zāi)種的單一災(zāi)情應(yīng)對方式對單項危機事 件的快速反應(yīng)能力比較強，而對需要各種資源協(xié)同運作的復(fù)合型危機事件的快 速反應(yīng)力較弱。同時，我國的危機管理模式中，實行的是部門分工負(fù)責(zé)、分級 管理、條塊結(jié)合的管理方式。國務(wù)院各部門分別負(fù)責(zé)一種或幾種相關(guān)類型的突 發(fā)公共事件預(yù)防和處置工作，其他相關(guān)部門協(xié)助配合。在條塊關(guān)系上，按照突 發(fā)事件的規(guī)模和范圍實行分級管理。對于由地方為主處理的突發(fā)事件，中央部 門給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助。實踐表明，此方式存在兩個問題:第一，部門分割 、協(xié)調(diào)不足；第二，條塊職責(zé)劃分有待理順。

事實上，建立完整的公共危機管理的組織體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在公共危機狀態(tài) 下，如何把層級關(guān)系和功能結(jié)構(gòu)不同的部門、機構(gòu)有序整合，調(diào)動一切力量與 相關(guān)資源進行危機應(yīng)對，如何對各個危機管理主體的行為形成有效的監(jiān)督和制 約，是公共危機管理建設(shè)的一個核心問題。

（四）公共危機管理中社會動員能力的缺失

公共危機社會動員能力是指政府借助公共權(quán)力對社會一切人力、財力、物力等 資源進行調(diào)動和整合，群防群治，快速、及時、高效地應(yīng)對危機的能力。公共 危機社會動員能力是公共危機管理能力的重要組成部分。

多年來，在計劃經(jīng)濟體制下，我國政府比較擅長運用一體化的“限制型管理” 和“配給制服務(wù)”方式應(yīng)對公共危機事件，其優(yōu)勢在于能夠最大限度地整合社 會有限資源，集中統(tǒng)一地解決危機突出問題，防止發(fā)生動亂，較快地渡過難關(guān) ，特別是應(yīng)對單項危機事件的快速反應(yīng)能力比較強。但是這種以政府動員為主 的形式，在相應(yīng)的復(fù)合性危機事件的快速反應(yīng)機制中顯得效率較低，而且在具 體的應(yīng)急管理中，往往過于依賴上級指示而自身的積極性和創(chuàng)造性嚴(yán)重不足， 這對于要求必須在第一時間內(nèi)做出正確的公共危機管理來說，顯然是十分不利 的。政府動員能力的過強，也暴露了我國公共危機管理狀態(tài)下社會動員能力的 相對不足，這也是我國長期以來所形成的“大政府”“小社會”的格局造成的 必然結(jié)果。我國公共危機管理的社會動員能力較弱，主要表現(xiàn)在：

其一，我國社會動員更多地表現(xiàn)為一種政治動員，公共危機管理中的政治動員 能力很強，而社會動員能力相對不足。由于長期高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響 ，中國一直采用分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情的救援體制和應(yīng)急管理模式，所以 公共危機管理中主要依賴政治動員能力的發(fā)揮，采用大兵團作戰(zhàn)的“人海戰(zhàn)術(shù) ”，善于投入軍隊等集團性的力量。

其二，民間組織發(fā)揮作用不夠，自我管理能力薄弱。以“非典”危機為例，自 2002年11月廣東首先發(fā)現(xiàn)首例病毒，到2003年4月北京和部分省市爆發(fā)非典， 中國的民間組織基本沒有發(fā)揮出快速反應(yīng)、及時行動的組織優(yōu)勢，直到政府“ 全面宣戰(zhàn)”，民間組織才陸續(xù)行動起來。目前，除了紅十字會和慈善總會這樣 的傳統(tǒng)組織外，我國的公民社會組織很少和國際上眾多的專業(yè)組織和國際志愿 者組織接軌，而能夠吸納各種捐助的民間基金會更是寥寥無幾。

從總體上看，社會力量和民間組織在整個危機管理應(yīng)對體系中發(fā)揮的作用不夠 ，缺乏工作的自主性和靈活性，發(fā)揮主要作用的民間組織大部分是有政府背景 的、行政色彩濃厚的人民團體；缺乏工作的及時性和有效性，往往在政府發(fā)出 倡議或采取強有力的政策措施之后才開始行動，未能及時、有效地彌補政府缺 位，錯失了遏制危機的良機；缺乏工作的創(chuàng)新性和專業(yè)性，未能體現(xiàn)出民間組 織相對政府組織的工作優(yōu)勢。社會動員能力的不足導(dǎo)致公民自發(fā)地組織和行動 起來防范危機、應(yīng)對危機以及災(zāi)后的恢復(fù)和重建的主動性和積極性的缺乏，在 公共危機管理中，不能很好地在各個階段配合政府開展工作，這些都嚴(yán)重制約 了社會公民組織力量的發(fā)揮，同時，也大大加重了政府的負(fù)擔(dān)。

(五）公共危機管理中信息化能力的缺失

公共危機管理中很重要的一項工作就是危機信息的管理，這是危機管理能否有 效進行的保證。危機中的信息及時準(zhǔn)確地對外公布既是公民知情權(quán)的需要，又 是維護社會穩(wěn)定的需要，同時還是維護政府形象和強化政府責(zé)任心的需要。我 國政府危機管理信息化能力缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是公共危機的信息系統(tǒng)比較分散。我國主管公共危機應(yīng)對的專業(yè)部門，如氣 象局、地震局、水利部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部都各自建有內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng) ，有些已經(jīng)開展了部分信息交流。在部分城市和地區(qū)也已經(jīng)建立統(tǒng)一的災(zāi)害數(shù) 據(jù)庫，然后以遙感、遙測數(shù)值記錄、自動傳輸為基礎(chǔ)，建立空、地、人的立體 監(jiān)測網(wǎng)和綜合信息處理系統(tǒng)，在公共危機特別是自然災(zāi)害引起的突發(fā)性公共事 件應(yīng)對中，起到了非常重要的作用。但是，我國幅員遼闊，各省、市、區(qū)由于 條塊分割，使得一般政府官員和社會公眾無法了解一個地區(qū)、一個城市的危機 蔓延的總況，這對于國家制定統(tǒng)一的公共危機管理政策、立法以及相關(guān)的管理 、經(jīng)濟、建設(shè)、教育、軍工等各方面的建設(shè)和發(fā)展來說，都是一個根本性的缺 陷，因此，我國的公共危機管理的信息系統(tǒng)，仍需要進一步整合^{[1］（p ．139)}。

二是部分政府對民眾信息需求的回應(yīng)能力不足。危機事件爆發(fā)可能給社會帶來 一定程度的負(fù)面影響。但在現(xiàn)實中，一些地方政府在危機管理中仍然習(xí)慣于搞 計劃經(jīng)濟體制下的行政信息壟斷，面對危機常常實行“內(nèi)外有別、內(nèi)緊外松” 的做法，認(rèn)為公布危機的真實信息會引起社會恐慌，不利于控制局面。但隨著 互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，封鎖危機信息已成為不可能的事情?；貞?yīng)民眾需求的能力 不足，民意表達(dá)不暢通，反應(yīng)遲鈍，致使公眾不滿，加之群體極化現(xiàn)象，即一個人 的某種情緒或思維傾向在集體環(huán)境的傳遞中會被放大，引發(fā)民眾的負(fù)面情緒。 正如著名的危機公關(guān)專家邁克爾#8226;里杰斯特所指出的，當(dāng)組織面臨危機時， 對相關(guān)公眾進行信息傳播會比往常任何時候都顯得更為重要。若一個組織不能 就其發(fā)生的危機與公眾進行合適的溝通，不能告訴社會它面對災(zāi)難局面正在采 取什么補救措施，不能很好地表現(xiàn)它對所發(fā)生事故的態(tài)度，就必然會造成小道消 息滿天飛，其結(jié)果只會適得其反，不僅影響了政府對危機的有效控制，而且會 破壞政府形象，危及政府誠信。

（六）公共危機管理中調(diào)查評估能力的缺失

公共危機管理的最后一個階段就是評價機制的完善問題，危機管理評價應(yīng)涉及 危機管理的全部內(nèi)容。

目前，我國一些地方政府和組織在危機處理中呈現(xiàn)出一種普遍的趨勢，那就是 虛報、隱瞞事故真相、相互推諉扯皮，不惜弄虛作假修改死亡人數(shù)，以保住一批 人的烏紗帽。在危機評價過程中，存在忽視調(diào)查評價、輕視調(diào)查評價、混淆調(diào) 查評價甚至回避調(diào)查評價等現(xiàn)象^[2]。如，2003年3月19日，海城市 2556名學(xué)生因喝了當(dāng)?shù)亟逃姓块T“推薦”的不屬于遼寧省定點的鞍山市保 潤豆奶有限公司和味幫飲品有限公司的奶制品，發(fā)生集體中毒事件。事件發(fā)生 后，當(dāng)?shù)卣⑽瘩R上將事件上報，直到上百名中毒學(xué)生到達(dá)北京就診后事件才 通過媒體傳播開。4月8日，遼寧省衛(wèi)生廳終于將壓在案頭的海城中毒事件報告 衛(wèi)生部。出現(xiàn)這樣的情況和我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度存在的一些缺陷有關(guān)。現(xiàn)行 的干部考核體制由于考核過于籠統(tǒng)或指標(biāo)單一，政府官員的任免主要取決于其 政績，把確保經(jīng)濟增長和社會“穩(wěn)定”作為對政府官員政績評定的主要依據(jù)。 這種評定標(biāo)準(zhǔn)，給政府很多官員一種錯誤的引導(dǎo):認(rèn)為只要能確保經(jīng)濟增長和社 會穩(wěn)定就能仕途順暢。因此很多政府官員在自己的任期內(nèi)都想辦法多上項目， 多創(chuàng)政績工程。同時，我們國家現(xiàn)有的科層組織體系的特點也推波助瀾，使得 下級部門在危機發(fā)生時，反應(yīng)是不驚動社會，盡量淡化處理，報喜不報憂，以免影 響政績，阻礙升遷。

三、提升政府危機管理能力的路徑選擇

目前，中國正處在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)型時期，在改革開放力度不斷加 大，社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下不可避免地因各類矛盾和問題引發(fā)不 同程度的危機事件。如何有效地應(yīng)對這些危機事件，對中國各級政府部門來說 ，是一個緊迫的現(xiàn)實問題。中國政府長期以來習(xí)慣于常態(tài)管理，面對突發(fā)性的 危機，政府表現(xiàn)出危機管理能力偏弱的狀況，因此，提升中國公共危機管理能 力迫在眉睫。筆者認(rèn)為，有效提升政府公共危機管理能力可以從以下方面入手 ：

（一）強化公共危機管理意識，開展危機管理教育培訓(xùn)

危機管理意識是危機管理的起點，有效的危機管理需要樹立全社會的危機管理 意識。危機管理首先必須進行思想觀念的更新，破除天下太平的觀念，時刻強 化政府日常運作中的危機意識，培養(yǎng)行政機關(guān)工作人員乃至公民的危機意識， 這是危機管理戰(zhàn)略工作的一個非常重要的組成部分。其次，必須重視領(lǐng)導(dǎo)干部 和公務(wù)員危機管理知識與能力的培訓(xùn)。危機管理知識在西方發(fā)達(dá)國家是公務(wù)員 培訓(xùn)的必修課程，主要是針對本國經(jīng)常發(fā)生、曾經(jīng)發(fā)生、可能發(fā)生的危機形式 ，如社會矛盾、自然災(zāi)害、民族沖突等所采取的緊急應(yīng)對措施方面的知識。在 我國無論是高校還是公務(wù)員培訓(xùn)都鮮有關(guān)于危機事件應(yīng)對和管理方面的課程內(nèi) 容，因此，為提高中國公務(wù)員危機事件的應(yīng)急能力，需要補上這一課，這一點 可以結(jié)合目前正在大力推動的公共管理碩士職業(yè)教育，也可以利用黨校、行政 學(xué)院等培訓(xùn)基地，將危機管理知識作為領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員培訓(xùn)的必須課程，培 養(yǎng)他們的危機意識，掌握危機應(yīng)對措施和危機處理手段，在心理上和物質(zhì)上做 好危機管理準(zhǔn)備。

在中國危機管理中還急需對普通民眾開展危機應(yīng)對教育，使普通民眾了解各種 災(zāi)難發(fā)生的自然過程，掌握一定的自我保護方法，提高他們的危機應(yīng)對技能， 從而增進社會整體的危機應(yīng)對水平。

（二）建立健全、快速、有效的公共危機管理機制

公共危機管理是政府公共管理職能的一個重要組成部分，一個完善的公共危機 管理機制應(yīng)該包括危機發(fā)生前的監(jiān)測預(yù)警、危機發(fā)生后的應(yīng)急處理，以及危機 結(jié)束后的總結(jié)評估等多個環(huán)節(jié)。

第一，危機發(fā)生前的監(jiān)測預(yù)警。一是對導(dǎo)致危機的因素和危機征兆進行持續(xù)監(jiān) 測，要有效整合現(xiàn)有的各種監(jiān)測體系，建立危機監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。二是設(shè)計 危機預(yù)警分析指標(biāo)，建立數(shù)字化模型，增強危機應(yīng)變能力。三是研究制訂應(yīng)對 各種危機事件的防范預(yù)案，預(yù)案要根據(jù)突發(fā)事件的變化和實施中出現(xiàn)的問題及 時進行修訂、完善。四是建立快捷、通暢、及時、準(zhǔn)確的信息網(wǎng)絡(luò)，確保信息 及時公開、透明、翔實，各級政府及相關(guān)部門要定期召開信息發(fā)布會通報危機 預(yù)防工作的相關(guān)信息。

第二，危機發(fā)生后的應(yīng)對處理機制。一是要建立快捷、高效、權(quán)威的危機處理 組織，在危機發(fā)生時，以最快的速度建立危機控制中心，調(diào)配危機處理專家及 經(jīng)過專門訓(xùn)練的危機處理人員，配備必要的危機處理設(shè)備，全面實施危機控制 和管理計劃，以保證統(tǒng)一指揮、果斷決策和迅速采取行動。二是按照在緊急狀 態(tài)下進行危機處理的計劃，緊急啟動危機處理系統(tǒng)，并能隨機應(yīng)變，在事前計 劃與隨機情況結(jié)合的基礎(chǔ)上，及時制訂出危機處理計劃。三是緊急啟動并運用 危機決策管理程序，整合社會資源，實施緊急應(yīng)對方案，凝聚人心，盡快戰(zhàn)勝 危機，減少危機引起的損失和負(fù)面影響，避免引發(fā)相關(guān)的社會矛盾和社會事件 ^[3]。

第三，危機結(jié)束后的總結(jié)評估機制。公共管理危機消除后，各級政府 都要認(rèn)真分析危機事件產(chǎn)生的原因、條件，及時總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)；要科學(xué) 地評估各種應(yīng)對危機的預(yù)案和危機處理措施，并不斷加以改進、完善；要對導(dǎo) 致危機事件的有關(guān)責(zé)任人進行嚴(yán)肅處理，對有關(guān)政府及其工作部門故意隱瞞、 緩報、謊報突發(fā)事件和玩忽職守、失職、瀆職等行為，要追究相關(guān)人員的法律 責(zé)任。

（三）進行公共危機管理組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新

中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，日益頻繁的危機考驗著政府的公 共危機管理能力。傳統(tǒng)的官僚制由于自身的機械性結(jié)構(gòu)的缺陷，其組織結(jié)構(gòu)與 組織體系的過于僵化的部分無法適應(yīng)危機的快速應(yīng)對，必須進行制度變革和體 制創(chuàng)新。

面對危機，應(yīng)該改變過去那種僅僅依靠政府的一元危機應(yīng)急反應(yīng)和建立在職能 分工基礎(chǔ)上的條塊分割的危機管理體制，應(yīng)建立起多元治理主體高度整合的危 機管理體系和組織運作模式^[4]。應(yīng)對危機的思路和具體做法，可能 會因危機的不同種類而千差萬別，但是不管面對什么樣的危機，一種多元主體 協(xié)調(diào)有序地參與的、多層次配套運作的、高度網(wǎng)絡(luò)化的彈性結(jié)構(gòu)都是必須的。 為此，很有必要借鑒企業(yè)管理中的團隊結(jié)構(gòu)，利用團隊靈活有機的優(yōu)點應(yīng)對公 共危機。

中國沒有一個獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機制，更沒有專門的團隊組織來管理 危機。每次災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害程度，各省政府辦公廳臨時成立一個工作小 組，應(yīng)付省內(nèi)的危機。當(dāng)遇到單個省市無法處理的事件時，中央政府會成立一 個臨時工作小組，協(xié)調(diào)各個省市的救災(zāi)與危機處理工作。這種臨時成立的領(lǐng)導(dǎo) 小組不具有延續(xù)性，缺乏成熟的危機處理操作方案，協(xié)調(diào)性很差。因此，有必 要在政府組織中構(gòu)建危機管理團隊，把危機管理團隊作為政府全面危機管理的 一個基本組織單元。

（四）建立有效的危機信息溝通機制

首先，完善行政層級危機信息匯報制度。完善行政層級信息匯報制度，必須明 確危機信息的界定和分類、各層級匯報各類危機信息的時間期限、特大危機的 特殊匯報方式、向國務(wù)院直接匯報的要求說明以及責(zé)任追究細(xì)則，等等。在完 善傳統(tǒng)行政層級危機信息匯報制度的同時，還要建立網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。在中國的 行政層級節(jié)制體制下，下級往往有報喜不報憂的問題，如果單靠行政層級的匯 報，難免就會出現(xiàn)信息滯后、缺失，甚至失真等問題。目前，中國衛(wèi)生部已經(jīng) 建立了統(tǒng)一的國家公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)、重大疾病監(jiān)測報告信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了國 家和省、市、地、縣層級的疾病預(yù)防控制機構(gòu)以及各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的聯(lián) 網(wǎng)。從2004年4月1日起，傳染病疫情報告已經(jīng)由過去每月按行政單位逐級上報 改為全部由醫(yī)療機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)直報。

其次，要及時加強與媒體的溝通，充分發(fā)揮它們的積極作用。在重大公共危機 發(fā)生時，掌握媒體、加強與媒體主動協(xié)調(diào)和溝通是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，政府必須 充分發(fā)揮媒體的積極作用。特別是在面對社會突發(fā)性公共危機事件的發(fā)生、處 理和應(yīng)對時，由于媒體報道內(nèi)容的特殊性和信息傳播帶來的巨大社會擴散效果 ，更需要作為危機管理者的政府主動與媒體做深入的溝通、協(xié)調(diào)和合作，構(gòu)建 兩者之間完善良性的危機信息交流與溝通渠道。政府要充分發(fā)揮媒體的積極作 用，不能僅僅停留在原則上，必須創(chuàng)造媒體公正介入的秩序，制定具體的、可 操作性強的法律規(guī)定。作為執(zhí)政黨和各級政府管理部門，也要明智、客觀地對 待災(zāi)難新聞，形成一個良好的報道環(huán)境，使新聞?wù)嬲蔀楣娏私庀嚓P(guān)信息的 窗口。

（五）構(gòu)筑公共危機的網(wǎng)絡(luò)治理模式

網(wǎng)絡(luò)治理是目前在西方流行的一種公共管理理論。網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)公共 管理主體的多元化，強調(diào)各主體之間的互助合作，強調(diào)“多中心”治理。網(wǎng)絡(luò) 治理模式下，政府不再是唯一的公共管理主體，政府與公民社會和眾多非政府 組織一道處理社會公共問題。目前，中國正處于公共危機的高發(fā)期，僅僅依靠 政府部門的力量是很難做到危機應(yīng)對的高效、快捷、靈活的。因此我們在公共 危機管理中應(yīng)當(dāng)最大可能地吸納多種社會力量，調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危 機，形成社會整體的危機治理網(wǎng)絡(luò)。具體來說必須做到以下幾點：

一是確立政府在危機管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國長期形成的“強政府、弱社會” 的體制格局難以迅速改變，中國還沒有形成發(fā)達(dá)的公民社會，社會中介組織雖 然在改革開放以來得到迅速發(fā)展，但不成熟、不規(guī)范，因此在公共危機治理中 仍然要維持和發(fā)揮政府的權(quán)威主導(dǎo)作用。

二是培育和發(fā)展社會民間組織，形成以政府為主導(dǎo)的，有協(xié)會、商會、公民的 志愿性社團、社區(qū)組織、利益團體、非政府組織等多元主體參加的治理模式， 治理主體由過去單一的政府變?yōu)橛烧⑸鐣M織各方有序參與的合作集體。

三是治理的手段由過去單純強調(diào)行政手段變?yōu)橹匾曅姓?、法律手段和社會公?自覺自愿的合作相互補充。政府應(yīng)放權(quán)于社會組織，使社會“私域”的事情由 群眾性組織按照自身發(fā)展起來的契約法則來辦，促進和增加社會的生機和活力 。

（六）加強公共危機管理研究

危機管理作為國際領(lǐng)域的一門獨立學(xué)科引入中國的時間不長，學(xué)術(shù)界和理論界 對此的研究還處于相對薄弱的發(fā)展階段。中國政府在危機管理方面的相對薄弱 是和學(xué)者的相關(guān)研究相對落后密切相關(guān)的。要改變這種狀況，各級政府需要和 危機管理方面的專家通力合作，加強危機管理方面的研究。

一是要充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。從科學(xué)決策的角度來看，政府應(yīng)該 對危機涉及的各個方面集思廣益，充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。政府常規(guī)部門面 對處理非例行問題出現(xiàn)智慧局限的矛盾，西方國家通常采用的解決辦法是聘請 外部的專家顧問，這些外部的專家來自大學(xué)、研究機構(gòu)、咨詢公司，他們不受 任何既定思維的約束，帶來新的視角、新的邏輯和新的對策。因此，中國政府 應(yīng)打破高度封閉的決策傳統(tǒng)，充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用，建立起某些專業(yè)問題 的專家委員會或首席專家，通過專家咨詢來研究和判斷各種危機發(fā)生的可能性 ，制定反危機戰(zhàn)略，提高危機決策質(zhì)量。

二是要加強危機管理研究，形成全社會危機管理學(xué)習(xí)機制。中國在危機管理理 論研究方面取得了一定成績，但是總體上還是比較匱乏。因此，第一，中國政 府首先要重視危機管理研究，確立與發(fā)展危機管理學(xué)科，增加危機管理投入。 第二，要重視各級政府和科研部門的合作研究，選擇實際案例，分類建立危機 事件的案例庫和知識系統(tǒng)，研究與開發(fā)危機管理情景模擬訓(xùn)練系統(tǒng)。第三，從 理論總結(jié)到實踐操作，全方位地尋求符合中國國情的各種解決危機的計劃和預(yù) 案。第四，重視借鑒和學(xué)習(xí)先進國家危機管理的教訓(xùn)和經(jīng)驗，拓展國際合作研 究途徑。第五，要加強對黨政干部危機管理的能力訓(xùn)練。

參考文獻：

［1］肖鵬軍．公共危機導(dǎo)論［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社， 2006．

［2］薛瀾.轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)——公共危機管理［J］．信息化 建設(shè)，2004，(11).

［3］］劉萍萍，韓文秀，裴葆春.發(fā)達(dá)國家危機管理機制與我國公共危 機管理體系設(shè)計［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2005，（5）.

［4］郭曉來.危機管理系統(tǒng)建設(shè)中的幾個問題［J］．中國行政管理 ，2004，(2).［責(zé)任編輯：岳 林］