摘 要：政策企業(yè)家不僅要理解和解釋政策現(xiàn)象，而且應當提供解決社會問題的政策方案。提出良好的政策方案需要明確問題的性質(zhì)及其范圍、尋找問題的原因、獲得充分的信息和對政策方案進行擇優(yōu)。政策方案包括了立場、價值主張、行動規(guī)劃、利益傾向性和政策相容性等結(jié)構(gòu)性因素。對政策方案的評價主要涉及有效性和可行性兩項標準。在公共政策領(lǐng)域，政策方案的勝出歸根結(jié)底取決于政治權(quán)力之間的復雜博弈。

關(guān)鍵詞：政策方案；政策企業(yè)家；決策者

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：１００８－７１６８（２００8）０3－００52－05

作為政策分析的產(chǎn)物或成果，政策方案就是關(guān)于如何解決社會問題、應當推行哪些公共政策，以及如何優(yōu)化政策活動的政策設(shè)想、制度設(shè)計和行動方案。政策方案包括公共政策設(shè)計和執(zhí)行的技術(shù)知識，是為決策者提供政策選擇和政策優(yōu)化的備選方案。政策企業(yè)家，即“那些為了換取他們所贊成的未來政策而愿意投入其資源的人們”［1］（p.144），除了理解和解釋復雜的政策現(xiàn)象和政策事件，還必須提出政策方案以供決策者選擇，從而推動政策創(chuàng)新。除非政策企業(yè)家根本不希望問題得到改善，也不希望自己提出的建議能被決策者所采用，那么，他就無需考慮如何提出有吸引力的、有價值的政策方案，以及如何才能將之付諸實施等。這樣，對于政策企業(yè)家提出下面這些問題就是完全必要的，即：如何才能提出政策方案？政策方案的結(jié)構(gòu)是怎樣的？什么是好的政策方案？評價和選擇政策方案的標準是什么？顯然，只有解決好這些問題，政策企業(yè)家才能履行好自己的職責和使命，才有可能將自己的訴求和理想落到實處。

一、如何才能提出政策方案

一般說來，提出政策方案的過程也是一個類似于針對特定問題的理性決策過程。提出政策方案至少應當做好如下幾個方面的基本工作。

（一）問題是什么？提出正確的政策問題是政策分析和政策建議的第一步。政策建議是為了解決問題，正確認定政策問題及其性質(zhì)和范圍才能明確政策建議的方向、內(nèi)容和目標，才能決定將要提供什么樣的答案。各種社會問題的影響廣度和深度是不同的，需要采取措施予以解決的輕重緩急程度是不一樣的，因而會不同程度地吸引政策企業(yè)家的注意力。找準一個真實而重要的問題，為此提出的政策建議，也就變得重要起來?！耙粋€緊迫問題的識別就足以使某一主題在政策議程上獲得顯著地位。”［1］（p.143）并且，“如果某一給定的政策建議或主題與某一重要的問題聯(lián)系在一起，那么它被提上議程的可能性就會明顯地提高”［1］（p.250）。而能否提出一個迫切而重要的問題，就對政策企業(yè)家提出了挑戰(zhàn)和考驗。面對紛繁復雜的社會狀況，政策企業(yè)家首先需要明確所要面對的問題是什么，以及問題的性質(zhì)和范圍是什么。問題認定中的常見偏差是沒有找準問題或是沒能認識到問題的本質(zhì)：前者的例子，如那些觸犯政治禁忌和與政策共同體價值相悖的問題，這些問題是不允許公開討論的，因此也就無所謂提出什么政策建議了；后者的例子，如認為公民參與欠缺和效能低下的主要原因是經(jīng)濟發(fā)展水平低、公民素質(zhì)低等，而不能指出其根本問題是制度問題。顯然，如果問題模糊不清，政策建議就仿佛是“無的放矢”了。

（二）原因是什么？政策方案是由原因概念主導的，“要解決一個問題就必須找到它的根源或者原因，就事論事是不夠的”［2］（p.187）。因此，政策分析的關(guān)鍵是因果分析，就是要探求社會問題的要素與那些能夠運用公共政策操縱的變量之間的關(guān)系，從而通過運作某些變量來改變社會問題。只有深入挖掘問題的根源或者原因，才能對癥下藥，想辦法消除它、修正它、壓制它，從而減少或消除某些問題。需要注意的是，“在政策世界中，總是存在著因果鏈條上的各種要素的選擇，不同的選擇就會帶來不同的責任和改革的不同負擔”［2］（p.202）。確定社會問題的原因并非是一件輕而易舉的事情：（1）造成一個社會問題的原因通常是多個原因而非單個原因，并且不同原因的主次程度和影響權(quán)重是難以精確測量的。（2）原因與結(jié)果之間具有多層次性而非單一層次，造成一項事實的原因也可能是由多個原因所導致的，這個因果鏈條難以得到準確的測定和描述。（3）即便找到了問題的原因或原因的原因，但對于究竟應該在哪個層次上控制或改造這些原因才能獲得預期的政策效果通常是很不清楚的。這些導致了對問題原因解釋上的巨大分歧，進而形成大相徑庭的政策方案。錯誤地確定問題的原因會造成政策建議的“脫靶”。比如，如果認為外來人口多是犯罪率升高的原因，而不去考察導致犯罪的深層次原因，就會得出限制外來人口的政策建議。

（三）需要哪些信息？界定一個社會現(xiàn)象是否成為一個問題，確定問題背后的原因、原因的原因以及原因之間的因果關(guān)系等，需要對社會現(xiàn)象的狀況、后果及其發(fā)展的趨勢作出準確的認知，這些都需要獲得充分的信息。對于大規(guī)模的社會現(xiàn)象而言，統(tǒng)計是提供這些信息的有效方法。比如，對于農(nóng)民看不起病的問題、失學兒童的問題、艾滋病人數(shù)的問題，即便感覺上認為它們是一個需要解決的問題，但只有通過大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)才能對其做出可信的描述和說明。在這個意義上，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是社會問題進入公眾視野進而形成政策問題的重要條件。不僅社會問題通過某種政治壓力能引起決策者關(guān)注，而且某些數(shù)量指標可以表明本來就有一個問題存在，如“三公”消費的數(shù)字、貧困人口的數(shù)字、“礦難”死亡的人數(shù)、政策項目的巨大代價，等等。它們就像一次危機或一個焦點事件，引發(fā)人們對其關(guān)注和討論，進而成為推動政策議程形成的重要力量。因此，政策企業(yè)家必須通過各種方法收集、組織和處理信息，“迅速了解政策問題的本質(zhì)以及可能解決方法的范圍”［3］（p.36），清楚地鑒別各種政策方案的可能成本與收益，詳盡地說明政策實施的效應，最終提出解決特定社會問題的合理方案。否則，不完全信息或信息短缺只會造成盲人摸象的局面，并使得政策方案“短路”。

（四）如何選擇最優(yōu)方案？政策分析的主要目標就是“對有利于公務(wù)員解決社會問題的備選方案進行系統(tǒng)比較和評價”［3］（p.27）。對政策后果進行預測，判定政策方案的有效性和可行性，需要在不同的備選方案之間進行比較擇優(yōu)。政策企業(yè)家需要掌握專門的技能，以更好地預測和更加令人信服地評估備選政策方案的不同結(jié)果，從而可能進行最優(yōu)化的選擇。選擇最優(yōu)方案的限制性因素在于：（1）由于知識和信息的不完備、經(jīng)驗欠缺和時間限制，備選方案通常是不周延的。（2）政策試驗可能是不可行的，社會事務(wù)具有即時性和不可逆性，不可能在各種備選方案付諸試驗之后再來比較其優(yōu)劣利弊。（3）人們能做到什么取決于能夠做什么，可行的政策方案能夠構(gòu)造政策目標，選定了的政策方案具有自我實現(xiàn)的功能。這些因素都會導致政策方案優(yōu)選上的爭議和分歧。期望政策企業(yè)家和決策者總是能夠提取出最優(yōu)的政策方案，是不現(xiàn)實的。對于政策企業(yè)家而言，對于選擇最優(yōu)方案提出了一個重要的議題，那就是——政策方案絕不是武斷而專橫地提出一套應該如何去做的政策方案，而是應該提供不同的可供選擇的多套政策方案，從而提供政策發(fā)展的多種可能的途徑。而且，即便是提出一套鮮明的政策方案，也應該建立在對不同備選方案進行充分比較的基礎(chǔ)之上。

二、政策方案的結(jié)構(gòu)性要素

正確認識和充分理解一項政策方案，需要對其結(jié)構(gòu)性要素進行深入分析。一項政策方案就是關(guān)于采取什么行動以及如何行動的主張及規(guī)劃，具體包含了立場、價值、利益和行動等方面。而且，作為政策體系的一部分，政策方案的結(jié)構(gòu)也受到既有政策體系的制約，并與后者相互影響，相互構(gòu)造。

（一）政策立場。立場決定觀點。政策企業(yè)家并非超然地存在，他總是站在某個地方發(fā)出自己的聲音。因此，政策方案必然或多或少反映了政策企業(yè)家的某種立場。這種立場與政策企業(yè)家的角色、身份、利益訴求、社會經(jīng)驗、價值關(guān)懷、道德觀念等個人化因素密切相關(guān)。它們塑造和支配了政策企業(yè)家的思維觀念和價值取向，并反映在他們所提出的政策主張當中。至少在為何是提出這樣的政策方案而不是其他的政策方案方面，這些個人特質(zhì)的潛移默化的作用是決定性的。因此，面對一項待審議的政策方案，必須對其政策企業(yè)家提出諸如此類的問題：“你的立場是什么？”“你是誰的代言人？”“你為誰的利益說話？”追問政策企業(yè)家的立場，不但有助于確認該政策方案的背景性因素，而且通過確認政策企業(yè)家的身份和角色，可以保持他們政策角色的一致性、連續(xù)性和完整性，促使他們對自己提出的政策方案負責。在政策辯論和政策選擇的過程中，公開政策企業(yè)家的身份和角色，闡明其立場，能夠為對政策方案的公共審查提供基本的信息，也有助于準確闡明未來政策決策的立場。

（二）價值主張。既然政策企業(yè)家間接地為他人和社會福利確定價值，政策方案必須綜合考慮社會價值。政策方案必須在各種競爭性的社會目標和手段中做出選擇，還必須考慮到公平、正義等抽象的價值原則。一項政策方案就是一份對于社會價值排序的清單，包含了或隱含或公開的價值判斷，而不同價值之間可能是相互競爭的，并存在著沖突，典型的例子有公平與效率的沖突、增長與分配的協(xié)調(diào)、發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾等。對于更多采取市場手段還是實施政府干預，表面上看是兩種政策主張的爭論，其背后則包含了對于市場機制和政府機制效率以及公平與效率的判斷。行政改革的公共管理主義，就包含了一整套管理主義的價值規(guī)范，即認為市場比公共部門更富有靈活性和更高的效率。比如，對于在公共管理領(lǐng)域引進“顧客”觀念，批評者認為，“政府并非市場，公民亦非顧客。準確地說，在民主制度下，公民是政府的主人”。對于在政府管理中引入市場機制，批評者認為這將削弱法律的實施，民主政府最基本的要求是運用法律手段來駕馭官僚制度，而不是通過競爭。由此可見，價值沖突存在于政策領(lǐng)域的每一個層面：從政策目標到政策手段。

（三）行動規(guī)劃。行動規(guī)劃是政策方案的細化、具體化和操作化，是對于應該采取哪些行動或方法以實現(xiàn)特定政策目標的說明、籌劃和安排。它是政策方案中的實質(zhì)性要素，具有更多的可見性、客觀性和執(zhí)行性。僅僅提出一項應當做什么或不做什么的政策主張，固然能夠聚焦人們的注意力，為政策分析指明方向，但相對于政府解決問題的現(xiàn)實需要來說是遠遠不夠的。只有設(shè)計出一些行得通的、可操作的、能付諸實施的解決辦法，政策方案才能滿足決策者對解決措施的需求。因此，一個嚴肅的、有意義的政策方案必須詳盡說明為了達到某些政策目標、解決某些社會問題所應該采取的行動和行動步驟，將要采用的解決問題的辦法及其具體運用，以及與這些行動和辦法相關(guān)的各種因素，等等。完備的行動規(guī)劃對于政策方案進入政策議程具有重要價值。對于哪怕是一個緊迫的問題而言，也只有那些附帶有效而可行的解決辦法的政策方案才會得到?jīng)Q策者的關(guān)注?！叭绻粋€問題被附上了解決辦法，那么它被提上政府議程的可能性就會增加。如果一個問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會顯著增加。”［1］（p.180）

（四）利益傾向性?！肮舱呤菍θ鐣r值有權(quán)威的分配?！保?］（p.129）分配問題是公共政策的核心?！叭魏我环N政策問題都牽涉對于某種東西的分配……公共政策總是包括了分配。”［2］（p.52）每一項公共政策，都有一個“誰受益”的問題。政策必然導致“對誰（更加）有利或不利”的結(jié)果。每一項政策方案都包含著對社會價值分配的態(tài)度和傾向性，并蘊含著某些實質(zhì)性的分配含義。利益問題具有根本性，利益傾向性決定了政策方案的行動氣質(zhì)和價值品格，而政策企業(yè)家的立場會深刻地影響到政策方案的利益傾向性。理解政策方案，必須剖析和判斷其成本承擔者和收益享受者，并合理地預測將會怎樣以及多大程度改變現(xiàn)有的利益分配模式并形成新的利益分享格局，以及隨著利益調(diào)整所導致的社會關(guān)系和價值觀念的變遷。大多政策方案的利益傾向性是顯而易見的，公共財政的受益者或受損者一目了然，比如義務(wù)教育政策、補貼或津貼政策、資助政策、優(yōu)惠政策或罰款政策、管制政策，等等。當然，一些政策方案也可能包含了復雜的政策效應，會形成不同程度的既得利益群體。這種政策方案的利益傾向性就會變得非常模棱兩可，相關(guān)利益者的成本與收益將是模糊不清的，充滿了不確定性。

（五）政策相容性。不同層次和范圍的政策之間可能存在著廣泛的沖突，具體可能涉及政策目標、政策內(nèi)容、政策手段和政策效益等方面。造成政策沖突的原因很多，如政策體制中的“政出多門”、政策主體之間缺乏協(xié)調(diào)和溝通機制、部門利益的存在等。但也要看到，政策沖突也源自于政府行為的性質(zhì)，因為不同的人有不同的要求，政府必須回應或滿足來自不同方面的人們的要求，而這使得“政府往往會實施一些自相矛盾的政策。比如，在資助癌癥研究的同時又向煙草業(yè)提供補貼”［5］（p.177）。比如，政府一方面要依法努力打擊賣淫嫖娼，又要為了更現(xiàn)實的健康而積極在娛樂場所推廣使用安全套。更重要的是，公共政策體系是一個具有系統(tǒng)性和整體性的宏大結(jié)構(gòu)，具體的政策方案僅僅是既定政策結(jié)構(gòu)的一個可能的部分，因此必須考慮其與現(xiàn)有的政策系統(tǒng)的相容性。兼容性的程度不僅決定了政策方案的生存空間，也將導致對其是否具有可行性的判斷。通常來說，一項有價值的政策方案肯定或多或少要修正或突破現(xiàn)有的政策規(guī)范，具有一定的創(chuàng)造性或創(chuàng)新性，從而產(chǎn)生不同程度的不相容性。相反，毫無新意、因循守舊的政策方案肯定不足以有效解決問題，太過于激進的政策主張也難以贏得足夠的支持。因此，良好的政策方案必須能夠在繼承性與創(chuàng)新性之間保持某種可以接受的平衡，并設(shè)計具有可行性的行動規(guī)劃來拓展其生存空間。

三、政策方案的基本評價標準

就其性質(zhì)而言，公共政策無非是用于解決社會問題的一種工具（組合）。一種工具的價值必須由其可用性和實現(xiàn)目標的有效性來做出判斷。這也就為政策方案確立了價值標準：一是政策方案是否具有解決問題的有效性；二是政策方案是否具有操作上的可行性。有效性和可行性不僅是評價政策方案的基本尺度，也是決定政策方案命運的關(guān)鍵指標。

（一）有效性與可行性的性質(zhì)。

有效性是指一項政策方案具有解決問題、實現(xiàn)政策目標并產(chǎn)生預期效果的潛力和可能性。有效性具體涉及政策方案的技術(shù)效用，包含了政策方案的針對性、及時性和有效性等實質(zhì)性含義。如果政策方案的實施能夠解決社會問題，達到政策目標，產(chǎn)生預期的政策效應，它就是有效的，否則就是無效的。就有效性而言，政策方案必須準確地界定政策問題及其原因，并通過能精確影響問題狀況及其范圍和性質(zhì)的變量來改變事物的要素及其存在方式和相互作用的方式，從而形成與政策目標一致的社會狀態(tài)。政策方案不能以自我證明為有效，必須得到事實的檢驗。這必須根據(jù)推行該政策方案所導致的政策問題因素的改變程度及其范圍，以及問題狀況被解決的情況來做出判斷。

提出一項政策方案是一回事，擬訂一個真正詳細的、具有操作性和技術(shù)可行性的行動規(guī)劃是另一回事。為此，“一項政策建議的倡導者必須深入探究細節(jié)，逐漸消除不一致性，注意執(zhí)行的可行性，以及闡明一種思想將會得以實際運用的現(xiàn)實機制”［1］（p.165）。政策方案的可行性，首先在于行動規(guī)劃的可操作性、具體化和可轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行行動的性質(zhì)，其次與政策方案的運用條件有關(guān)，包括政策方案是否與社會、政治、經(jīng)濟和文化等方面的環(huán)境因素相契合，能否獲得足夠的政治支持和財政支持，實施政策方案的外在環(huán)境條件和相關(guān)條件等是否完備。對政策方案可行性具有關(guān)鍵影響的因素主要是預算約束、價值可接受性和政治限制等。

政策方案的有效性與可行性是兩個分離的、獨立的變量。換言之，有效性與可行性并不相互依存，也不存在相互證明或相互強化的相關(guān)性。有效性表明政策方案的技術(shù)效用，可行性則決定著政策方案的現(xiàn)實性。有效性主要是一個事后的結(jié)論，而可行性的限制因素，如預算約束、價值可接受性和政治現(xiàn)實等主要是一個事前的判斷。嚴格說來，無論是有效性還是可行性，都需要得到事實的某種程度的檢驗。但政策方案選擇的過程顯然具有某種“超驗”的性質(zhì)，因為必須在它們還沒有付諸實施之前就要對其有效性和可行性做出結(jié)論。至于其有效性和可行性究竟如何，這些問題則只能等到政策實施之后才能得到恰當?shù)脑u估。

（二）有效性與可行性的局限性。沒有完美無缺的政策方案，政策方案的有效性和可行性都不是絕對的，而是相對的。作為解決社會問題的工具，政策方案的價值和命運首先取決于其技術(shù)上的有效性。但也只有能夠轉(zhuǎn)化為政策決策，政策方案才能發(fā)揮自己的效用。有效而可行的政策方案是最理想的了，但在社會問題不能得到令人滿意地解決的意義上，有效而可行的政策方案是一種稀缺資源。

從解決問題的需要而言，有效性是政策方案的首要價值。問題在于，“解決某一問題也不是政府通過某一解決辦法的唯一理由。與問題的解決無關(guān)的一些考慮也常常促使政府采取行動”［1］（p.143）。有效性甚至也不是政策方案勝出的主要原因，因為“政治家們常常找辦法使自己出名。官僚們則常常提出一些旨在有助于它們保住飯碗或擴大地盤的創(chuàng)新舉措。流行的價值觀的變化也往往導致新的問題界定。僅利益集團的壓力或偏好的其他表達方式就可能使問題贏得顯著地位，而這與某一正在被解決的問題無關(guān)”［1］（p.143）。這至少反映出，政治權(quán)力博弈的結(jié)果并不總是自動導向最優(yōu)的政策產(chǎn)出，政治生活中從來不乏良好的政策方案被決策者棄之不顧的例子。

可行不可行通常與政策的資源約束有關(guān)。政策方案所需要的內(nèi)部要件和外部條件是否具備，從根本上決定著政策方案的可行性。導致有效政策不可行的關(guān)鍵在于政策實施所需要的資源的缺乏，這一清單包括預算約束、技術(shù)人員和政策設(shè)施的可獲得性、道德規(guī)范、意識形態(tài)、政治可行性等，它們共同限制了政策方案的選擇范圍和運用空間。一些政策方案在邏輯上也許不乏吸引力，在經(jīng)驗上也不難證明其有效性，但由于不適合特定的時間、地點和政策環(huán)境，起碼至少是被關(guān)鍵的決策者認為是不適合的，也可能難以獲得決策者的青睞。比如，主張國有企業(yè)私有化、博彩業(yè)和性產(chǎn)業(yè)合法化等，雖然不失為一種可能的解決相關(guān)問題的有效方案，但它們至少在政治上和意識形態(tài)上是行不通的。

因此，對于成功政策方案的復制或移植，通常都必須接受可行性的檢驗。在這一點上，政策環(huán)境的差異性會形成對政策學習的嚴格限制。事實上，如果不能對成功政策進行適當?shù)谋就粱脑?，“水土不服”通常會造成政策“淮橘為枳”的情況。另外，政策方案的可行性也可以說是一個時間問題。眾所周知，歷史上一些不合時宜的政策主張如今已經(jīng)習以為常，而一些在當下看來不能付諸實踐的好的政策方案，需要的可能僅僅是個時間。因此，隨著社會環(huán)境的變遷，加之政策企業(yè)家的努力，可行性的限制可能會發(fā)生某種轉(zhuǎn)變。特別是在改革的時代，一些原初認為不可行的政策方案可能會逐步獲得生存的土壤。漸進改革的政策方案往往就經(jīng)歷了這樣一個從不可行到可行的過程，如市場經(jīng)濟體制在我國的建立就是一個漸進發(fā)展的過程。

雖然可行性與有效性兩個標準確立了評價政策方案的基本尺度，但這遠非政策方案勝出的充分條件。政策的領(lǐng)域是一個政治的世界，充滿了妥協(xié)、交易和平衡，并服務(wù)于統(tǒng)治、權(quán)力、控制和利益，而并不完全遵循技術(shù)的邏輯。因此，并不奇怪的是，理論上好的政策方案并不能保證它必然會被決策者所采用，而實施了的政策未必是最優(yōu)的政策。最終決定政策方案能否被采用的往往是各種政治力量之間的斗爭與妥協(xié)，而并不一定是方案本身的性質(zhì)。那些能夠被采納的政策方案與其說是因為它們的技術(shù)效用，毋寧是說它們成功“說服了”或“打動了”決策者。那些被采用了的政策方案與其說是因為它們是有效的和可行的，不如說是因為它們符合和滿足了決策者和主要相關(guān)利益者的偏好和利益。在這個意義上，政策企業(yè)家必須了解政治和官僚制度，并在迎合或滿足決策者某些偏好和效用的基礎(chǔ)上，增加政策方案的吸引力和勝出率。

四、小結(jié)

對于政策企業(yè)家而言，必須既要懂得如何研究問題，對問題做出合理的解釋和理解，又要懂得如何才能提出有效而可行的政策方案。必須承認，只有明確地界定了問題及其原因，獲得充分的信息，并經(jīng)過擇優(yōu)的過程，才能提出有價值的政策方案。只有綜合考察其立場、價值主張、行動規(guī)劃、利益傾向性和政策相容性，才能形成對一項政策方案的全面認識。判斷一項政策方案是否具有社會價值的邏輯標準很多，其中有效性和可行性是最為關(guān)鍵的兩項標準，兩者具有決定政策方案勝出及進入政策議程的重要意義。但公共政策的領(lǐng)域歸根結(jié)底是權(quán)力博弈的舞臺，具體的政策決策并不簡單遵循技術(shù)的邏輯，而往往取決于政治的邏輯、權(quán)力的邏輯和利益的邏輯?？傊?，在一個價值多元和利益分化的世界中的政策努力，不可避免地受到相互競爭的利益和相互沖突的價值的“擠壓”，而具有高度的離散性和不確定性。這些都使得提出和應用政策方案的努力變得更加復雜和更加艱難了。

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