大難臨頭：海事警察是先救人還是先救己？是不能還是不為？曾經(jīng)備受關(guān)注的太倉(cāng)市“3·11”江難事件引發(fā)的行政不作為案日前在江蘇一審結(jié)束。令人沒(méi)有想到的是，法院以被告沒(méi)有過(guò)錯(cuò)責(zé)任駁回原告訴訟請(qǐng)求。

判決一出，社會(huì)各界引發(fā)爭(zhēng)議……

親屬投訴：求救未果，船翻人亡

2005年4月14日，一直在尋找妹夫楊開(kāi)珍、妹妹紀(jì)翠平的失事船民親屬紀(jì)長(zhǎng)榮在報(bào)警后從上海、太倉(cāng)警方獲悉，人船失蹤近一個(gè)月的妹妹、妹夫終于有了線索。

根據(jù)警方提供的線索，太倉(cāng)公安110指揮中心曾于2005年3月11日凌晨0點(diǎn)59分至1點(diǎn)03分前，與其妹夫手機(jī)13601860271有通話記錄。接警記錄顯示：當(dāng)時(shí)太倉(cāng)市110指揮中心收到宿州0459號(hào)船民楊開(kāi)珍求救電話，大致內(nèi)容是：危險(xiǎn)、救命、長(zhǎng)江、4號(hào)。110指揮中心于1點(diǎn)03分將求助電話轉(zhuǎn)達(dá)太倉(cāng)海事處水上搜救中心，說(shuō)長(zhǎng)江4號(hào)浮標(biāo)有船民求救，海事處接警值班人員電話里說(shuō)了一句“知道了，我們查一下”。

4月15日上午，紀(jì)長(zhǎng)榮以及親屬等人來(lái)到太倉(cāng)海事處，要求查詢當(dāng)日凌晨海難搜救情況。當(dāng)天中午，該處王身定說(shuō)：“我們很理解你們的心情，但當(dāng)時(shí)我們確實(shí)沒(méi)有收到110指揮中心轉(zhuǎn)發(fā)的求救電話?！?/p>

紀(jì)長(zhǎng)榮要求王寫(xiě)下沒(méi)有收到求救電話的書(shū)面手續(xù)，王身定拒絕了。

當(dāng)日下午3點(diǎn)30分，該中心主任崔氫在搜救中心接待他們時(shí)改變了上午的答復(fù)，他承認(rèn)3月11日凌晨1點(diǎn)03分收到110指揮中心轉(zhuǎn)發(fā)的求助電話。崔氫主任強(qiáng)調(diào)說(shuō)，因當(dāng)時(shí)風(fēng)力超過(guò)6級(jí)，由于不可抗力因素搜救船艦設(shè)備抵御自然災(zāi)害能力有限，在海事警察自身安全不能可靠保證的情況下，無(wú)法出警。

對(duì)于搜救中心從一開(kāi)始撒謊、敷衍、不負(fù)責(zé)任，到后來(lái)的百般狡辯，前后矛盾的回答，紀(jì)長(zhǎng)榮等人十分氣憤。他去找海事處處長(zhǎng)毛玉坤要求給個(gè)“說(shuō)法”。對(duì)方說(shuō)不出警是有理由的，并告誡說(shuō)他們是直屬中央的單位，告是沒(méi)用的！

紀(jì)長(zhǎng)榮無(wú)奈前往省城，向省海事局和新聞媒體投訴。

“海事”答復(fù)：處置得當(dāng)，合理合法

4月22日下午，太倉(cāng)海事處毛玉坤處長(zhǎng)主持召開(kāi)了“3·11”事件說(shuō)明會(huì)，向遇難船民親屬、村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和參加調(diào)查采訪的媒體記者介紹了當(dāng)時(shí)接警、“救助”情況。

毛玉坤強(qiáng)調(diào)，3月10至11日期間他們沒(méi)有直接接聽(tīng)到“皖宿州貨0459”輪求救的電話，而是接到太倉(cāng)市110指揮中心轉(zhuǎn)來(lái)的報(bào)警電話。搜救中心值班員接110通報(bào)后，便極力與失事船只聯(lián)系，由于信號(hào)弱和江面浪大，無(wú)法進(jìn)行通話。雖無(wú)法確定船舶確切位置，還是指揮港內(nèi)救助船去長(zhǎng)江4號(hào)浮標(biāo)附近組織搜尋救助，但都因風(fēng)力超過(guò)本船抗風(fēng)能力無(wú)法出航。大風(fēng)過(guò)后，又指揮船艇出航搜尋，未發(fā)現(xiàn)異常情況。

就“3·11”接警未出航，“搜救程序”是否合法問(wèn)題，船民親屬紀(jì)長(zhǎng)榮在會(huì)上拿出一套“太倉(cāng)水上搜救中心有關(guān)搜救程序的法律法規(guī)”對(duì)照認(rèn)為，按照規(guī)定，太倉(cāng)水上搜救中心在接到太倉(cāng)市110指揮中心轉(zhuǎn)發(fā)呼救電話后，就應(yīng)立即組織現(xiàn)場(chǎng)施救。轉(zhuǎn)來(lái)的求救方位4號(hào)浮標(biāo)離搜救執(zhí)法船艦不超過(guò)6公里，如果及時(shí)施救，搶險(xiǎn)巡邏艇10分鐘內(nèi)完全可以趕到現(xiàn)場(chǎng)，搶救兩條生命是完全有可能的。

毛處長(zhǎng)對(duì)此解釋說(shuō)，這就是因?yàn)榇_實(shí)遇到了不可抗力的因素，搜救程序不能有效地啟動(dòng)，當(dāng)日還有好多船舶也同樣遇險(xiǎn)遇難，搜救中心同樣不能出航。當(dāng)紀(jì)長(zhǎng)榮幾次發(fā)問(wèn)毛什么因素可構(gòu)成海事搜救中的不可抗力時(shí)，毛一直未作具體說(shuō)明。

當(dāng)記者和遇難船民的親屬紀(jì)長(zhǎng)榮離開(kāi)太倉(cāng)不到一周，就共同收到了江蘇省水上搜救中心就“3·11”事件核查情況致遇難船民親屬的答復(fù)信。

答復(fù)信主要內(nèi)容是：“通過(guò)對(duì)‘3·11’事件的全面核查，我們認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)時(shí)江面的實(shí)際風(fēng)力，太倉(cāng)市水上搜救中心對(duì)太倉(cāng)市110指揮中心轉(zhuǎn)來(lái)的報(bào)警電話的處置是合理的?！?/p>

法庭審理：公務(wù)搶險(xiǎn)，必保自安

2007年3月1日，遇難家屬向太倉(cāng)市人民法院提起行政訴訟。10月17日，法院進(jìn)行了公開(kāi)審理。

當(dāng)日庭審，辯論的焦點(diǎn)有三個(gè)：被告是否及時(shí)履行了法定組織救助職責(zé)？到底有無(wú)能力救助？是否符合法定“搜救程序”？

原告認(rèn)為，被告在接到“110”轉(zhuǎn)警報(bào)告后，負(fù)有及時(shí)組織救助的義務(wù)，被告在事實(shí)有能力搜救的情況下未履行該義務(wù)構(gòu)成了行政不作為，同時(shí)，被告不按法定搜救程序?qū)嵤┧丫龋瑳](méi)有讓充分利用有效搜救能力資源的法定搜救程序及時(shí)啟動(dòng)，不出警也不按規(guī)向上匯報(bào)、不反饋110指揮中心，不但延誤搜救的最佳戰(zhàn)機(jī)，而且讓求救信息變成“死信息”，構(gòu)成瀆職責(zé)任。

被告江蘇太倉(cāng)海事處辯稱：被告履行了法定職責(zé)，終因風(fēng)浪太大不能出航，在風(fēng)浪減弱后及時(shí)指令海巡艇至長(zhǎng)江4號(hào)浮標(biāo)附近巡查。在組織施救的同時(shí)，向太倉(cāng)市人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)和省水上搜救中心作了報(bào)告。從法定職責(zé)的履行情況到實(shí)施的法定程序都是合法的，因此不構(gòu)成行政不作為。

在審理中，原告對(duì)被告提供的組織救援和實(shí)施法定程序的證據(jù)真實(shí)性均持異議。第一，被告辯稱，當(dāng)天凌晨從1：10－3：15值班員一次通知“0890海巡艇”、三次通知“連港21號(hào)”到4號(hào)浮標(biāo)搜尋，終因風(fēng)大不能保證自身安全，船長(zhǎng)拒絕出航。一方面號(hào)稱“連港21號(hào)”港內(nèi)最大、抗風(fēng)能力最強(qiáng)，另一方面又說(shuō)不能出航的原因是它抗風(fēng)能力只能7－8級(jí)，前后說(shuō)法矛盾。第二，被告辯稱在組織施救的同時(shí)，向太倉(cāng)市人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)和省水上搜救中心作了報(bào)告，但不能當(dāng)庭出示最能說(shuō)明問(wèn)題的當(dāng)時(shí)匯報(bào)的兩個(gè)電話清單，而是為營(yíng)造“合法程序”提供了沒(méi)有公信度的相關(guān)政府人員的證言；第三，不能提供法定程序中應(yīng)該保留存檔的當(dāng)日搜救值班記錄和省搜救中心接到匯報(bào)情況的值班記錄的原件，而是提供認(rèn)定無(wú)法與“江蘇省水上搜救中心2005年3月11日值班記錄”的原件核對(duì)的“復(fù)印件”。

法院認(rèn)為：不顧客觀適航條件和施救人員生命安全的救助要求，沒(méi)有法律依據(jù)，亦不是法律上衡量行政不作為的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是公務(wù)船還是一般社會(huì)船只，船長(zhǎng)在保障水上人身與財(cái)產(chǎn)安全等方面具有獨(dú)立決定權(quán)，并負(fù)有最終責(zé)任，船長(zhǎng)根據(jù)自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)判斷，對(duì)于惡劣天氣情況下危及本船和船上人員、財(cái)產(chǎn)安全的不具備船舶安全航行條件的出航指令，可以拒絕執(zhí)行。公務(wù)船在不具備適航條件的情況下未出航的，系行政不能，不構(gòu)成行政不作為。

綜上，法院判決駁回原告要求確認(rèn)被告中華人民共和國(guó)江蘇太倉(cāng)海事處不履行保護(hù)人身權(quán)的行為違法的訴訟請(qǐng)求。

專(zhuān)家說(shuō)法：該為不為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)責(zé)

這起事件經(jīng)過(guò)曝光，引起社會(huì)各界關(guān)注。

東南大學(xué)法律系教授張贊寧就此案認(rèn)為：依法行政是憲法和法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的權(quán)力，這種權(quán)力是一種“公權(quán)力”，“公權(quán)力”必須行使，且不得放棄，放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)追究法律責(zé)任。雖然船舶救助要考慮自身安全，但是政府機(jī)關(guān)的救助義務(wù)不能因自身安全問(wèn)題而擱淺。因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)有能力組織、協(xié)調(diào)、選擇適航船舶出警救助。太倉(cāng)市海事處水上搜救中心對(duì)于這起江難事件中的失事船舶，負(fù)有救助的法定義務(wù)。

著名律師、江蘇圣典律師事務(wù)所崔武先生認(rèn)為：被告太倉(cāng)海事處辯稱其接警后曾通知停泊在太倉(cāng)港的民用船舶和公務(wù)船舶出救，但他們均以當(dāng)時(shí)風(fēng)力超過(guò)8級(jí)，無(wú)法保證自身安全為由拒絕救助。其法律依據(jù)是：《海商法》第一百七十四條：“船長(zhǎng)在不嚴(yán)重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務(wù)盡力救助海上人命?！庇谑谴瑔T自身安全無(wú)保障能否成為太倉(cāng)海事處不出警的抗辯事由成了雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

《海商法》屬于民法范疇，其船員救人應(yīng)先考慮自身安全的規(guī)定適用于民間救援，不適用于公務(wù)救助?！洞瑔T管理?xiàng)l例》中的類(lèi)似規(guī)定只能作為船員的抗辯事由，不能作為行政機(jī)關(guān)的抗辯事由。因?yàn)楣珓?wù)上的職責(zé)要大于道義上的職責(zé)，機(jī)關(guān)的職責(zé)要大于個(gè)人的職責(zé)。被告作為行政機(jī)關(guān)不能把自己的義務(wù)等同于民間機(jī)構(gòu)的義務(wù)和船員個(gè)人的義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)江蘇海事局18項(xiàng)便民利民措施》第11條，“各海事巡邏艇（車(chē)）晝夜值班，隨叫隨動(dòng)，快速反應(yīng)，20公里水域內(nèi)保證30分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)為船民排憂解難。”既然被告已經(jīng)對(duì)社會(huì)作出了承諾，就應(yīng)該兌現(xiàn)承諾。20分鐘不能出警，就應(yīng)該承擔(dān)不作為的責(zé)任。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只要不低于法定義務(wù)，完全可以加重自己的義務(wù)對(duì)人民作出承諾。一經(jīng)承諾，就應(yīng)產(chǎn)生責(zé)任。任何困難都不能作為行政機(jī)關(guān)不按時(shí)出警的免責(zé)理由。

當(dāng)然，要減少風(fēng)險(xiǎn)那就得平時(shí)苦練本領(lǐng)，提高裝備水平和戰(zhàn)斗力。養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)。險(xiǎn)情就是命令，公務(wù)人員在險(xiǎn)情面前不能出警就是缺乏戰(zhàn)斗力，就有負(fù)人民的期待和自己的承諾。被告在20分鐘甚至六七個(gè)小時(shí)內(nèi)按兵不動(dòng)，既沒(méi)有履行自己承諾的出警義務(wù)，也沒(méi)有履行法定的救援義務(wù)。應(yīng)將這種不履行保護(hù)公民人身權(quán)法定職責(zé)的行為認(rèn)定為違法行為。否則，“對(duì)人民承諾，請(qǐng)人民監(jiān)督，讓人民放心”就是一句空話。

日前，遇難夫婦的唯一女兒，17歲的楊嫻已作為原告向蘇州市中級(jí)人民法院提起上訴，有望討個(gè)公正的說(shuō)法……■

編輯：盧勁杉