摘 要：自“權(quán)利”概念提出以來，權(quán)利保留方式就一直是憲政理論和實(shí)踐所關(guān)注的話題之一，它歷經(jīng)了人民自己保留、憲法保留等不同形態(tài)。到19世紀(jì)末，德國(guó)行政法學(xué)家奧托·邁耶基于德國(guó)憲法基本權(quán)利條款缺乏效力和司法審查作用微弱之憲政實(shí)踐，提出了法律保留，其實(shí)質(zhì)是以行政法所關(guān)注的問題及行政法語言重述權(quán)利保留。

關(guān)鍵詞：權(quán)利保留；人民保留；憲法保留；法律保留

中圖分類號(hào)：DF2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

法律保留原則為19世紀(jì)末德國(guó)行政法學(xué)家奧托·邁耶之首創(chuàng)，他在《德國(guó)行政法》一書中指出“……在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除稱之為法律保留?！?sup>[1]本質(zhì)上是指行政自行作用范圍不得涉及一些特別重要的國(guó)家事務(wù)和公民基本權(quán)利，從權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系來看，凡涉及公民個(gè)人人身、自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利事項(xiàng)，除非有法律對(duì)此做出規(guī)定或基于法定理由才可以對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行干涉^[2]。行政除非獲得議會(huì)的法律授權(quán)，否則不得侵犯公民的基本權(quán)利和自由。其實(shí)質(zhì)是以行政法所關(guān)注的問題及行政法語言重述權(quán)利保留。

一、人民保留——權(quán)利保留的原初形態(tài)

權(quán)利保留是自古典自然法學(xué)派明確提出“權(quán)利”概念，并將自由、平等、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利視為不可剝奪的、人人平等享有的基本權(quán)利以來，法學(xué)和政治學(xué)理論普遍關(guān)注的話語，同時(shí)法制實(shí)踐也以相應(yīng)方式和形式對(duì)其予以回應(yīng)，其核心問題是對(duì)作為人人享的權(quán)利和自由之保護(hù)與限制的權(quán)力之歸屬。在人類憲政實(shí)踐中其歸屬形態(tài)主要有三種方式：歸屬于權(quán)利所有者本人——權(quán)利人民保留；歸屬于權(quán)利所有者訂立的契約——權(quán)利憲法保留；歸屬于權(quán)利所有者的共同意志——權(quán)利法律保留。當(dāng)然，對(duì)權(quán)利歸屬作上述界分純?yōu)槔碚摲治龅谋匾?，憲政?shí)踐所彰顯的則是兼而有之，并非絕對(duì)對(duì)立和分開。

權(quán)利人民保留是權(quán)利保留的最初和最原始形態(tài)，其理論基礎(chǔ)是古典自然法。古典自然法認(rèn)為每個(gè)人都與生俱來地享有自然權(quán)利，自然權(quán)利是不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的天賦權(quán)利，它在所有時(shí)間和空間都有效，獨(dú)立于任何政治組織和政府之外，任何組織和政府都不能通過立法對(duì)自然權(quán)利予以剝奪和限制，即使人們建立主權(quán)國(guó)家其目的也是保護(hù)他們的自由和權(quán)利，“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”^[3]。不過，不同的自然法學(xué)派思想家在論及人們組成政府時(shí)是讓渡部分權(quán)利、還是讓渡全部權(quán)利則有所分歧。洛克強(qiáng)調(diào)人們讓渡給政府是部分權(quán)利，重要權(quán)利仍由自己保留。他指出：即使人們?cè)诮⒄?quán)時(shí)依然保留著他們?cè)谇罢坞A段中所擁有的生命、自由和財(cái)產(chǎn)等自然權(quán)利，沒有本人的同意，最高權(quán)力也不得從任何人那里剝奪其財(cái)產(chǎn)的任何部分^[3]91。并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“由人們構(gòu)成的社會(huì)或由人們成立的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不能超越公益的范圍”^[4]。洛克的這一思想實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利人民保留的宣言，但其缺乏與法律制度的關(guān)聯(lián)，難以得到有效救濟(jì)，使人民自我保留的權(quán)利只能是一種“個(gè)人可主張”意義上的宣言權(quán)利。不過，這種宣言權(quán)利因是政府建立的惟一目的所在，從而獲得防御權(quán)性質(zhì)，并在萌生于英國(guó)后在美國(guó)得到發(fā)展的“正當(dāng)程序”理念下獲得個(gè)人基本權(quán)利受到國(guó)家侵害時(shí)可請(qǐng)求國(guó)家停止侵害之權(quán)能，而且此項(xiàng)請(qǐng)求能夠獲得司法上的支持，進(jìn)而使所有者自己保留的權(quán)利不受侵犯。

洛克上述思想在美國(guó)憲政實(shí)踐中得到繼承和拓展，思想家們從理論上重申了權(quán)利人民保留理論，視“人人生而平等，他們都從‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利”為不言而喻的真理^[5]。并在《美國(guó)憲法修正案》第9條中明確肯定權(quán)利的人民保留，該條規(guī)定：“本憲法對(duì)某些權(quán)利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權(quán)利”。更為重要的是美國(guó)憲政思想家和實(shí)踐家們進(jìn)一步拓展了洛克的人民權(quán)利保留思想，他們?cè)凇肮埠驼w下，對(duì)自由最大威脅來源于立法機(jī)關(guān)的權(quán)力不斷擴(kuò)大”^[6]等對(duì)立法機(jī)關(guān)不抱絕對(duì)信任的政治理念影響下，拓展了洛克的“立法者不得‘絕對(duì)地干涉人民的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)’”之思想，將人民自己保留的權(quán)利轉(zhuǎn)化為對(duì)立法的否定性要求，立法機(jī)關(guān)不得隨意以制定法的形式剝奪屬于公民的自然權(quán)利成為憲政追求?！傲⒎C(jī)關(guān)雖然是最高的，但它并沒有任意的權(quán)力”，“無論是最高的還是從屬的立法機(jī)關(guān)均無權(quán)使自己專橫”，“沒有人會(huì)同意，自然而不可讓渡的權(quán)利應(yīng)受到任意干預(yù)”^[7]。在美國(guó)憲政史上，這種理論也付諸了憲政實(shí)踐，《美國(guó)憲法》第1條第9款明確規(guī)定：“立法機(jī)關(guān)不得通過公民權(quán)利剝奪法案”。而且該《憲法修正案》第1條規(guī)定：“聯(lián)邦議會(huì)不得制定法律規(guī)定宗教國(guó)立，禁止宗教信仰自由，亦不得剝奪言論出版的自由，人民和平集會(huì)以及為救濟(jì)疾苦而向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利?！笨梢姡绹?guó)憲法將一些重要自由權(quán)和請(qǐng)?jiān)笝?quán)歸由人民自己保留。人民保留的權(quán)利在美國(guó)通過正當(dāng)程序獲得實(shí)效，使原本屬于自然正義范疇的主觀權(quán)利獲得客觀權(quán)利屬性。

作為判例法國(guó)家的美國(guó)，其司法判例同樣肯定權(quán)利的人民保留?！皟?chǔ)蓄信貸公司訴托皮卡”一案的判決詞就是這方面的明證，“在任何自由的政府下，人民都擁有……一些不受國(guó)家控制的權(quán)利。如果一個(gè)政府不承認(rèn)這些權(quán)利，認(rèn)為其公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)無論什么時(shí)候都應(yīng)受到最民主的掌權(quán)者的專制處置和無限控制，那么這樣的政府歸根結(jié)底就只是一個(gè)專制主義政府?！瓕?duì)政府這種權(quán)力的限制，乃是所有自由政府的基本性質(zhì)之所在(其中含有保留個(gè)人權(quán)利的意思)，否則，社會(huì)契約就難以存在；當(dāng)然，所有名符其實(shí)的政府都會(huì)尊重這些權(quán)利”^[4]56。從這里我們可以引申出，人們保留的某些權(quán)利完全可以獲得名副其實(shí)政府的尊重。

二、憲法保留——權(quán)利保留的典型方式

權(quán)利人民保留是自然權(quán)利觀及其憲政實(shí)踐的一個(gè)重要側(cè)面，然而權(quán)利的人民保留如缺乏有效的制度保障則會(huì)停留于宣言狀態(tài)。其實(shí)現(xiàn)必然取決于政府對(duì)其成立目的認(rèn)同，只有政府的運(yùn)作完全服從于其建立的目的——尊重和保障人權(quán)，并視尊重和保障公民的基本權(quán)利為政府義務(wù)時(shí)，人民保留的權(quán)利才能得到有效實(shí)現(xiàn)。為了更有效、更普遍地保留權(quán)利，權(quán)利應(yīng)納入人們自己訂立的契約——憲法之中，權(quán)利的憲法保留是更具普遍性和廣泛性的權(quán)利保留形態(tài)。

權(quán)利的憲法保留同樣是以古典自然法學(xué)理論為理論基礎(chǔ)的。眾所周知，古典自然法學(xué)派普遍認(rèn)為自然狀態(tài)下人人享有天賦的自然權(quán)利，并受到最高法則——自然法的保護(hù)。盡管自然法學(xué)家們?cè)谧匀粻顟B(tài)的設(shè)計(jì)上見智見仁、頗有差異，他們?cè)谌藗冇喠⑵跫s以保障權(quán)利這一點(diǎn)上是一致的，無論是將自然狀態(tài)設(shè)計(jì)得完善無缺的思想家，還是視自然狀態(tài)為人們相互敵對(duì)的思想家，都認(rèn)為為了尋求對(duì)個(gè)人自然權(quán)利的切實(shí)保障，人們應(yīng)交出自己部分或全部自然權(quán)利締結(jié)社會(huì)契約成立政府?！皺?quán)利的相互轉(zhuǎn)讓就是人們的契約”^[8]。由此，天賦權(quán)利隨著自然法在政治社會(huì)中的實(shí)現(xiàn)，也就變成了人們相互之間締結(jié)的契約——憲法上的權(quán)利并由其保障。

近代資產(chǎn)階級(jí)在反抗封建專制的斗爭(zhēng)中將自然權(quán)利說演變?yōu)閼椪?shí)踐，并將當(dāng)時(shí)認(rèn)為重要的那部分權(quán)利訴求于與其自身的重要性相適應(yīng)的法律規(guī)范形式予以確認(rèn)和保障。英國(guó)是資產(chǎn)階級(jí)的發(fā)祥地，其憲法性文件最早將自然權(quán)利演變?yōu)閼椪?shí)踐。早在1628年的《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗泛?676年的《人身保護(hù)令》中確認(rèn)了廣泛的人權(quán)，并使其獲得應(yīng)有保障?！啊稒?quán)利請(qǐng)?jiān)笗吠ㄆ磉_(dá)的請(qǐng)?jiān)咐碛删褪牵阂烙?guó)之良法美俗，國(guó)民向來有權(quán)利與自由，所以人民要重申‘往昔的權(quán)利’、‘向來所承認(rèn)的權(quán)利’?！度松肀Ｗo(hù)令》的出發(fā)點(diǎn)是‘為使人民自由之保障更為妥善’”^[9]。法國(guó)和美國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)革命更是將自然權(quán)利說進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大，它們首先通過權(quán)利宣言肯定公民的基本權(quán)利，進(jìn)而將其納入憲法典。1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》明確指出：“在權(quán)利方面，人們生來是而且始終是平等的”；“一切政治結(jié)合目的都在于保護(hù)人的天賦的和不可侵犯的權(quán)利；這些權(quán)利是：自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫”。同樣，1776年美國(guó)的《獨(dú)立宣言》根據(jù)自然法則宣布了包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利在內(nèi)的一系列基本權(quán)利。1791年，法國(guó)通過歐洲大陸第一部成文憲法——《法國(guó)憲法》就將《人權(quán)宣言》作為其序言，以后的法國(guó)憲法發(fā)展史上則有多部憲法將《人權(quán)宣言》列為其序言。不過，美國(guó)憲法典在吸納《獨(dú)立宣言》中的人權(quán)規(guī)定時(shí)并不像法國(guó)那樣自然和順暢，立憲之初由于立憲者們認(rèn)為其精心設(shè)計(jì)的反映“權(quán)力分立、相互制約、聯(lián)邦主義”原則的政府可以防止政府權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的威脅^[5]210，根據(jù)新憲法創(chuàng)制的政府不會(huì)有權(quán)力侵害個(gè)人權(quán)利，進(jìn)而未將公民權(quán)利條款納入憲法典。此憲法一通過就因其沒有規(guī)定人權(quán)及其保障的內(nèi)容遭到了美國(guó)人民強(qiáng)烈反對(duì)，為使立憲者們尊重和保障人權(quán)的方式與美國(guó)人民意愿一致，美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)通過了史稱《人權(quán)法案》的10條憲法修正案，這樣《獨(dú)立宣言》中所肯定的公民基本權(quán)利也就納入了美國(guó)憲法。

資產(chǎn)階級(jí)憲政實(shí)踐中的將公民基本權(quán)利納入憲法典后演變成世界性憲政實(shí)踐，作為公理性的公民基本權(quán)利普遍成了憲法基本權(quán)利條款并獲得保障。正如米爾恩和路易斯·亨金指出的，“今天，作為許多國(guó)家一部分的‘權(quán)利法案’，被恰當(dāng)?shù)孛枋龀蛇@些國(guó)家公民的基本權(quán)利的清單。”^[10]“很顯然，他們對(duì)權(quán)利的權(quán)利是公理性的，是先于政府而存在的；保留抗拒政府的權(quán)利及被保留權(quán)利的內(nèi)容，已經(jīng)規(guī)定在憲法之中了?！?sup>[5]109

“憲法不必一定列舉權(quán)利的清單，但卻必定要明確權(quán)利的防線。”^[11]權(quán)利憲法保留不僅規(guī)定公民享有廣泛的權(quán)利，而且規(guī)定公權(quán)力侵入公民權(quán)利必須符合一定的準(zhǔn)則和方式，具體包括“公共利益”準(zhǔn)則和“法律”方式。這種保障和促進(jìn)權(quán)利的制度也從早期憲法延續(xù)到現(xiàn)在，在德國(guó)19世紀(jì)早期的一些邦國(guó)憲法性文件中就出現(xiàn)了限制公民自由和財(cái)產(chǎn)必須由議會(huì)議決或同意的法律決定之條款。如1814年《拿騷公國(guó)憲法》第2條規(guī)定：涉及財(cái)產(chǎn)、個(gè)人自由的新的法律，非經(jīng)議會(huì)或國(guó)民大會(huì)之討論與同意，不得實(shí)施；1819年《符騰堡邦憲法》第88條規(guī)定：未得議會(huì)的同意，不能為任何法律之制定、廢止、修正或有權(quán)性的解釋。美國(guó)獨(dú)立革命時(shí)期制定的州憲法則把公權(quán)力侵犯私有財(cái)產(chǎn)的準(zhǔn)則列為“公共利益”^[7]147。如1776年《費(fèi)城權(quán)利宣言》第8條、《德拉威權(quán)利宣言》第10條等。通過劃定公權(quán)力和私權(quán)利的邊界來保障憲法所保留的公民權(quán)利在人類法制史也演進(jìn)為憲法的普遍實(shí)踐。作為近代向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型標(biāo)志的《魏瑪憲法》對(duì)公權(quán)力侵犯私權(quán)利方式的近代憲法規(guī)定予以了揚(yáng)棄；而《日本憲法》則是規(guī)定公民權(quán)利限制準(zhǔn)則和方式的現(xiàn)代典范?！段含攽椃ā返?53條規(guī)定：“公用的征用，僅限于裨益于公共福利及有法律規(guī)定之時(shí)，始得行之。為公用的征用，除聯(lián)邦國(guó)家有特別規(guī)定外，應(yīng)予以相當(dāng)補(bǔ)償。”而《日本憲法》第29條第2款和第3款則規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)之內(nèi)容，應(yīng)適用于公共福利，由法律規(guī)定之。私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償之下可收歸公共所有?！蔽覈?guó)《憲法》2004年修正案中也順應(yīng)憲法的這一規(guī)律規(guī)定國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收征用必須依據(jù)法律規(guī)定并為了公共利益目的。

憲法作為根本法對(duì)公民權(quán)利的保留，在很大程度上具有宣言性和原則性，其所保留的公民權(quán)利要發(fā)揮實(shí)效還離不開憲法基本權(quán)利條款的直接效力和違憲審查制度對(duì)其實(shí)證化。憲法基本條款的直接效力意味著法院可以直接適用憲法性法律中的公民基本權(quán)利條款，從而使憲法權(quán)利受到侵犯時(shí)能獲得有效司法救濟(jì)，進(jìn)而促進(jìn)公民憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)憲法是這方面的典范，美國(guó)憲法典賦予憲法以直接效力，并為司法所認(rèn)同，美國(guó)聯(lián)邦最高法院諸多案例中直接適用憲法，1972年聯(lián)邦最高法院在“昌邊與迪卡遜對(duì)卡塞案”中宣布羅得堡州一項(xiàng)特別立法因違反聯(lián)邦憲法法院的契約條款而無效則是典型例證。憲法基本權(quán)利條款的直接效力則能有效保障公民基本權(quán)利^[12]。司法審查則賦予特定機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)包括侵害公民基本權(quán)利在內(nèi)的違憲性法律和行為進(jìn)行審查，并否認(rèn)違憲性法律的效力，從而防止立法機(jī)關(guān)以制定法的形式隨意剝奪和限制公民基本權(quán)利；進(jìn)而“制約著立法權(quán)的顯然及肆意濫用——以實(shí)在法來認(rèn)可顯失公平的事項(xiàng)或者取消政府必須給予的對(duì)個(gè)人自由及財(cái)產(chǎn)的保護(hù)”^[7]149。

三、法律保留——權(quán)利保留的行政法表達(dá)

權(quán)利憲法保留須以違憲審查制度和憲法基本權(quán)利條款的直接效力為基礎(chǔ)，并輔之以判例支撐，缺乏這些制度的憲政實(shí)踐國(guó)家必然要用另一種話語來表達(dá)權(quán)利保留^[4]116，19世紀(jì)德國(guó)行政法中的法律保留原則正是這樣一種重述。

19世紀(jì)中期到二戰(zhàn)以前，德國(guó)流行的法學(xué)理論是法律實(shí)證主義。法律實(shí)證主義認(rèn)為“只有實(shí)在法才是法律，而所謂實(shí)在法，在他們看來，就是國(guó)家確立的法律規(guī)范?！?sup>[4]116這種法律實(shí)證主義在法制實(shí)踐上演化為立法絕對(duì)主義，立法絕對(duì)主義強(qiáng)調(diào)立法者作用和法律規(guī)范本身。在對(duì)待憲法基本權(quán)利條款效力上，一方面將憲法基本權(quán)利條款僅視為對(duì)立法機(jī)關(guān)的指示或綱領(lǐng)，“基本權(quán)利僅僅被看作是對(duì)立法機(jī)關(guān)的指示，而不是法院馬上可以適用的規(guī)則。”^[13]正因?yàn)橹挥小爸甘尽焙汀熬V領(lǐng)”價(jià)值，立法機(jī)關(guān)在決定保護(hù)哪些現(xiàn)存權(quán)利和創(chuàng)設(shè)哪些新權(quán)利上具有充分的自由裁量，從而使其難以成為約束立法機(jī)關(guān)的客觀法。不僅這樣，而且憲法基本條款幾乎沒有任何法律上的實(shí)效，不是個(gè)人得主張的權(quán)利，公民不可以依據(jù)憲法基本權(quán)利條款訴請(qǐng)法院保護(hù)。另一方面，立法絕對(duì)主義主張立法者就是主權(quán)者，除了其自我限制之外，立法者不受任何限制^[14]。進(jìn)而使得以保障基本權(quán)利為目標(biāo)的對(duì)立法的司法審查不可想象，“在當(dāng)時(shí)的德國(guó)人看來，美國(guó)式的司法審查是一種司法絕對(duì)主義，由于其違背多數(shù)原則，在德國(guó)傳統(tǒng)下不可接受”^[15]。盡管隨著法制的發(fā)展，20世紀(jì)初德國(guó)聯(lián)邦最高法院進(jìn)行了一些司法審查，“但當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為，司法審查至多只能針對(duì)立法機(jī)關(guān)是否正確地按照法定程序制定和頒布了法律，至于這些法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否合乎憲法的標(biāo)準(zhǔn)——自由、平等、正義，等等，完全不在司法審查的范圍之內(nèi)。所以，盡管當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定的基本權(quán)利前所未有地廣泛，但由于無法容納對(duì)立法的實(shí)質(zhì)性司法審查，個(gè)人并不能直接依據(jù)憲法上的基本權(quán)利條款而要求排除國(guó)家的侵害，所以基本權(quán)利并不是‘個(gè)人得主張’意義上的主觀權(quán)利?！?sup>[14]23-24

憲法基本權(quán)利條款效力的否定和司法審查制度作用的微弱，讓奧托·邁耶喊出了“憲法滅亡”的名言，“憲法滅亡”并不等于公民權(quán)利無須保障，他進(jìn)而補(bǔ)充道“行政法長(zhǎng)存”。^[1]17并從行政法視角闡釋了公民權(quán)利之保障。

奧托·邁耶在闡釋其法律保留理論時(shí)首先論及了權(quán)利和自由是一個(gè)普遍且很重要的概念，并以此為理論基點(diǎn)主張公民權(quán)利保障?！安⒉皇且?yàn)榈聡?guó)人沒有自由權(quán)利，帝國(guó)憲法才不再對(duì)自由權(quán)利做出明確規(guī)定，而是因?yàn)樽杂蓹?quán)利是不言而喻的——至少對(duì)這個(gè)普遍很重要的概念是如此?！?sup>[1]73可見，在權(quán)利的先定性方面它與古典自然法思想中的“憲法不是公民權(quán)利的淵源，而是個(gè)人權(quán)利和自由的結(jié)果”^[16]相契通的。其論證同樣是以自然權(quán)利為理論依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。不過，他主張保護(hù)公民基本權(quán)利的理論又不得不受當(dāng)時(shí)主流觀點(diǎn)的影響，一方面認(rèn)為當(dāng)時(shí)憲法草案對(duì)基本權(quán)利規(guī)定不盡一致，很容易受到批評(píng)?！斑@幾種憲法草案的列舉并不相互一致，對(duì)之進(jìn)行批評(píng)是很容易的，實(shí)際上亦是如此?！?sup>[1]73另一方面，他主張并不是所有的權(quán)利都應(yīng)納入憲法之中，“從另一方面來看并不是所有自由權(quán)利都被在憲法‘普魯士人的權(quán)利’一章中做出了規(guī)定。或者如同這個(gè)標(biāo)題表示的一樣，并不是所有憲法認(rèn)為是積極的，因?yàn)槠溆诔济翊蟊姸允怯幸娴膬?nèi)容都被在憲法中做出了規(guī)定?！?sup>[1]73-74自由與財(cái)產(chǎn)等公民基本權(quán)利是否納入憲法并不重要，那么怎么樣對(duì)其保障呢?奧托·邁耶認(rèn)為只要法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，并將這種規(guī)定范圍排除行政法的自身作用即可，“因此1871年帝國(guó)憲法就可以只規(guī)定：‘帝國(guó)立法通過聯(lián)邦參議院和帝國(guó)眾議院進(jìn)行?！娝苤@樣由聯(lián)邦參議院和帝國(guó)眾議院作出的意志表達(dá)是等同于法律的，也只有這樣的意志表達(dá)可處分德國(guó)人自由與財(cái)產(chǎn)?！?sup>[1]73

以國(guó)家意志最強(qiáng)烈表現(xiàn)形式^[1]70“表達(dá)的自由和財(cái)產(chǎn)處分要求”只是一種法律，這種法律表達(dá)又是如何與自行形成的國(guó)家意志^[1]70——行政權(quán)發(fā)生作用的呢?那就是對(duì)一些特別重要的國(guó)家事務(wù)和公民基本權(quán)利而言符合憲法的法律是其必要基礎(chǔ)^[1]72，也即人民相對(duì)于國(guó)家權(quán)力易受侵害的最重要的方面得由法律進(jìn)行保護(hù)，由法律保護(hù)的這些領(lǐng)域，行政自行作用將被排除。這里奧托·邁耶再次表現(xiàn)出了對(duì)古典自然法思想中的“每個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)、人格、自由及安全都擁有自然權(quán)利。確使這些自然權(quán)利免遭政府的侵犯是法律的職能之所在” ^[4]58之尊重與吸納。同時(shí)也正因?yàn)榉蓪?duì)行政自行作用介入公民基本權(quán)利領(lǐng)域的規(guī)定，使得行政獲得了一個(gè)新的作用范圍，行政自然而然地與所有規(guī)定對(duì)自由和財(cái)產(chǎn)干涉的法律相關(guān)聯(lián)，“由于執(zhí)行權(quán)憑借法律的拘束力依法執(zhí)行法律，在具體情況下具體地決定法律意志并作出具有強(qiáng)制力的行為，因此執(zhí)行權(quán)依據(jù)法律在本來其被禁止作為的范圍內(nèi)進(jìn)行了作為。”^[1]75在奧托·邁耶看來，法律保留原則產(chǎn)生于有效保障公民基本權(quán)利之需要，而且法律保留的根本目的也在于通過法治保護(hù)人權(quán)，法律保留“其實(shí)質(zhì)和任務(wù)決定了法律首先是要制定法律規(guī)定和普遍性規(guī)則。以此方式，法律保留是在其所包括的行政的全部廣泛領(lǐng)域內(nèi)作為一種巨大的壓力，促使法治國(guó)要求的實(shí)現(xiàn)。”^[1]75-76

可見，奧托·邁耶從行政法視角通過論述行政權(quán)作用于公民權(quán)利和自由這一領(lǐng)域里的基礎(chǔ)和合法性，表達(dá)了憲法中的行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利和自由的干涉必須以法律為基礎(chǔ)這樣一個(gè)權(quán)利保護(hù)理念，法律保留實(shí)質(zhì)是權(quán)利保留。

奧托·邁耶創(chuàng)立的法律保留理論在日本和德國(guó)得到了一定發(fā)展，形成了全部保留說、重要保留說、國(guó)會(huì)保留說等不同觀點(diǎn)，但其“對(duì)人民之自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪以及義務(wù)之負(fù)擔(dān)都應(yīng)當(dāng)明確由法律加以規(guī)定”^[1]。也即凡侵害公民自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)之行政活動(dòng)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)之核心精神并沒有變。全部保留說只是將法律保留的范圍由負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域拓展到給付行政等領(lǐng)域；重要保留說則是將奧托·邁耶法律保留說的保留范圍由“權(quán)利列舉”上升到基本權(quán)利這一“類”概念，也即涉及到相對(duì)人重要的、基本的權(quán)利義務(wù)的行政作用應(yīng)當(dāng)有明確具體的法律依據(jù)；侵害保留說則進(jìn)一步強(qiáng)化法律保留之事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)以形式意義法律規(guī)定，不得由行政機(jī)關(guān)決定。

四、余論

以上分析可見，“權(quán)利”概念被明確提出來以后，其如何保護(hù)尤其如何保障其不受行政權(quán)的限制與干涉一直是公法理論綿延不斷的話題，古典自然法學(xué)思想家洛克等主張人民自己保有自由、人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利以排除公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的非法干預(yù)，美國(guó)憲政實(shí)踐則將這一理論演生為現(xiàn)實(shí)。權(quán)利人民保留模式通過從自然正義演生而來的正當(dāng)程序而獲得保障。憲法興起的時(shí)代，公民人身自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利被寫進(jìn)憲法，并通過基本權(quán)利的直接效力、違憲審查等制度而獲得救濟(jì)，從而使權(quán)利由主張要求走向客觀現(xiàn)實(shí)。而在憲法基本權(quán)利條款缺乏效力和違憲審查制度沒有實(shí)質(zhì)作用的國(guó)家，公民基本權(quán)利的保障則通過行政法的法律保留原則而獲得實(shí)效。這啟示人們法律保留實(shí)質(zhì)上是權(quán)利保留，它只適用于特定法制背景和法制基礎(chǔ)，并非為一切國(guó)家行政法制基本原則。同時(shí)，從憲法與行政法的關(guān)系來看，憲法有關(guān)公民權(quán)利保障的條款可以通過行政法予以具體化，當(dāng)公民基本權(quán)利保障有了相應(yīng)的憲法條款和制度后，行政法只須對(duì)其進(jìn)行具體化，無須再創(chuàng)造所謂的原則。當(dāng)將這一啟示運(yùn)用到我國(guó)公民權(quán)利法律保障實(shí)踐時(shí)，可以看到我國(guó)現(xiàn)行憲法典和憲法性文件對(duì)公民自由、人身和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利有了基礎(chǔ)性條款，盡管違憲審查制度沒有真正發(fā)揮作用，但憲法監(jiān)督制度尚能促使公民基本權(quán)利憲法條款獲得司法與行政的最低限度認(rèn)同。因此我國(guó)行政法學(xué)在引入法律保留這一概念時(shí)，無須像德國(guó)及德國(guó)法影響的國(guó)家那樣寬泛地使用這一概念，并將其上升為行政法的基本原則，而應(yīng)將其基本含義限定在憲法與行政立法的關(guān)系，以及公民基本權(quán)利保障等領(lǐng)域。

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Legal Restraint Is Nothing but Right Restraint

XIAO Bei-geng

(College of Law School，Hunan Normal University，410081，China)

Abstract：Right restraint has remained as a heated topic in constitutional logic and practice since the concept of right has been introduced. It had different patterns up to the end of the 19th century，such as people’s restraint and constitutional restraint. Then，Otto Mayer，a German scholar of administrative law，seeing little effect of the provisions of civil rights in the German Constitution and the inefficiency of judicial review，put forward the concept of legal restraint，which，indeed，restated right restraint with terms of administrative law and by way of referring to the problems cared about in the administrative law circle.

Key Words：right restraint；people’s restraint；constitutional restraint；legal restraint

本文責(zé)任編輯：汪太賢