摘要：目前，中國(guó)出口食品的質(zhì)量和食品安全引起了廣泛的關(guān)注，在一些國(guó)家和媒體的炒作之下，不少國(guó)外的消費(fèi)者對(duì)來自中國(guó)的食品產(chǎn)生了抱怨、置疑，甚至有一些地區(qū)對(duì)中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)行了限制。食品召回制度作為政府管理食品質(zhì)量的一種有效手段，在發(fā)達(dá)國(guó)家已非常完善，而我國(guó)還沒有在此方面立法。這種立法差異直接導(dǎo)致了我國(guó)政府在缺陷食品監(jiān)管上的無力，為此，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，完善我國(guó)的食品召回制度。

關(guān)鍵詞：食品安全 食品召回 召回制度 法律思考

中圖分類號(hào)：DF419.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-4914（2008）04-078-02

一、公共食品安全現(xiàn)狀

2007年以來，“中國(guó)制造”特別是中國(guó)食品屢遭國(guó)際輿論質(zhì)疑。目前，中國(guó)出口食品的質(zhì)量和食品安全引起了廣泛的關(guān)注，在一些國(guó)家和媒體的炒作之下，不少國(guó)外的消費(fèi)者對(duì)來自中國(guó)的食品產(chǎn)生了抱怨、置疑，甚至有一些地區(qū)對(duì)中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)行了限制。繼美國(guó)公布中國(guó)出口產(chǎn)品的問題之后，日本也開始報(bào)道進(jìn)口鰻魚不安全之類的話題。進(jìn)入2007年7月的一周里，日本從中國(guó)進(jìn)口的鰻魚量已經(jīng)下降到上年的一半。隨后幾天，歐盟發(fā)言人宣布，美國(guó)禁止的中國(guó)海產(chǎn)品在歐洲也會(huì)被禁止，同時(shí)提醒其成員國(guó)對(duì)中國(guó)海產(chǎn)品提高警惕。

我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品2006年出口達(dá)到330億美元，2007年又增加了20%，市場(chǎng)增長(zhǎng)是比較快的?！稗r(nóng)產(chǎn)品是技術(shù)貿(mào)易壁壘最嚴(yán)重的一個(gè)領(lǐng)域，就是用保護(hù)人民健康安全的名義，通過技術(shù)檢驗(yàn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合格評(píng)定程序等一些技術(shù)貿(mào)易壁壘手段達(dá)到目的。技術(shù)性貿(mào)易壁壘，成為影響中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的一個(gè)最重要的原因?！?/p>

由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，我國(guó)食品行業(yè)的整體衛(wèi)生條件和管理水平還較低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍較小，大多數(shù)食品生產(chǎn)還處于家庭作坊階段，食品生產(chǎn)單位多、小、散、亂、差，小作坊加工設(shè)備落后，從業(yè)人員素質(zhì)低，管理制度和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、摻雜摻假、以次充好；有的企業(yè)弄虛作假，產(chǎn)品不經(jīng)檢驗(yàn)合格就出廠；有的企業(yè)明知故犯，出售過期、變質(zhì)食品。有的企業(yè)無視法律規(guī)定，濫用食品添加劑，用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等，這些情況相當(dāng)普遍。為此，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，完善我國(guó)的食品召回制度，以形成保護(hù)消費(fèi)者、維護(hù)市場(chǎng)安全與穩(wěn)定、增加生產(chǎn)者與銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和政府的食品監(jiān)管職責(zé)的法律制度。

二、食品召回制度概述

2007年7月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶參加了全國(guó)質(zhì)量工作會(huì)議，還簽署了第503號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全、監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，加大了對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者的處罰力度，其中第9條規(guī)定食品召回。

食品召回作為一種保護(hù)消費(fèi)者的機(jī)制，成為眾多消費(fèi)者關(guān)注的焦點(diǎn)話題。人們希望食品也向汽車一樣建立和實(shí)行產(chǎn)品召回制度。所謂食品召回制度，是指食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或經(jīng)銷的食品存在可能的危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，依法向政府有關(guān)部門報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回問題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)姆e極有效的補(bǔ)償措施，以消除缺陷食品危害風(fēng)險(xiǎn)的制度。

實(shí)施食品召回制度的目的就是及時(shí)收回缺陷食品，避免流入市場(chǎng)的缺陷食品對(duì)大眾的人身安全損害的發(fā)生或擴(kuò)大，維護(hù)消費(fèi)者的利益。召回是帶有預(yù)防性的一項(xiàng)措施，對(duì)于食品來說，發(fā)現(xiàn)有問題時(shí)，可能一些消費(fèi)者已經(jīng)食用了，及時(shí)召回可以避免事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。食品召回制度的最大優(yōu)點(diǎn)是防患于未然，減少消費(fèi)者不必要的危險(xiǎn)。世界上大多數(shù)國(guó)家的有關(guān)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律都規(guī)定召回制度。

美國(guó)食品召回是企業(yè)的自愿行為，實(shí)質(zhì)是在政府職能部門監(jiān)管下實(shí)施的強(qiáng)制行為。食品召回的范圍、告知大眾的內(nèi)容，最終都是按照FSIS或FDA要求進(jìn)行的。美國(guó)食品召回是依據(jù)《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（FMIA），《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（PPIA），《食品、藥品及化妝品法》（FDCA），以及《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》（CPSA）等相關(guān)法律為基礎(chǔ)的。食品召回有一套嚴(yán)格的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序。產(chǎn)品召回制度是在政府行政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的。負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局（FSIS）、食品和藥品管理局（FDA），F(xiàn)SIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DA主要負(fù)責(zé)FSIS管轄以外的產(chǎn)品的召回。

召回制度在美國(guó)等國(guó)家的實(shí)踐表明，召回制度是產(chǎn)品質(zhì)量和消費(fèi)者權(quán)益的有力保證，實(shí)施召回制度有利于提高生產(chǎn)商和銷售商的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)，有利于企業(yè)關(guān)注技術(shù)改造和環(huán)保問題，有利于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。美國(guó)是世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，盡管國(guó)情不同，社會(huì)制度也不同，但食品召回制度畢竟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下消費(fèi)者權(quán)益不斷得到擴(kuò)大的產(chǎn)物，因此美國(guó)的食品召回制度實(shí)施的得與失對(duì)于建立我國(guó)自己的產(chǎn)品召回制度，并進(jìn)而完善我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度多少具有一定的啟示，值得參考借鑒。

三、食品召回制度的法律思考

1.建立食品召回制度的必要性。召回制度的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的標(biāo)志之一，完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要缺陷食品召回制度。首先，實(shí)施缺陷食品召回制度可以凈化我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境。從國(guó)內(nèi)的情況看，市場(chǎng)欺詐行為屢見不鮮，假冒偽劣商品充斥市場(chǎng)，食品質(zhì)量控制主體缺位、監(jiān)控?zé)o力，企業(yè)誠(chéng)信不足，自律較差。建立缺陷產(chǎn)品召回制度，無疑給生產(chǎn)廠商提出了更高的要求。實(shí)施食品召回制度，將把那些質(zhì)量差、技術(shù)落后、存在安全隱患、污染環(huán)境等問題的食品生產(chǎn)商逐出市場(chǎng)，同時(shí)還可以強(qiáng)化消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，使不法廠商無立足之地，從而把缺陷食品驅(qū)逐出市場(chǎng)，有利于更好地保障消費(fèi)者利益。我國(guó)現(xiàn)行的保護(hù)消費(fèi)者的法律側(cè)重于對(duì)消費(fèi)者受到損失的彌補(bǔ)和對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為的行政處罰，而不注重積極預(yù)防和制止即將發(fā)生的危害。我國(guó)的《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖然也有行政主管部門責(zé)令經(jīng)營(yíng)者對(duì)其向消費(fèi)者提供的不合格產(chǎn)品予以修理、更換或者退貨，但這只針對(duì)經(jīng)營(yíng)者向特定的消費(fèi)者提供單個(gè)產(chǎn)品的行為，是承擔(dān)民事責(zé)任的形式，而非針對(duì)特定的多數(shù)，起不到預(yù)防的作用。其次，經(jīng)濟(jì)全球化要求我國(guó)實(shí)施食品召回制度。從國(guó)際的角度看，日益頻繁的對(duì)外貿(mào)易往來使得中國(guó)消費(fèi)者使用越來越多的國(guó)外產(chǎn)品，就進(jìn)口而言，如果缺陷產(chǎn)品管理制度不建立，外國(guó)企業(yè)及產(chǎn)品在中國(guó)市場(chǎng)上將不受約束，比如雀巢奶粉碘超標(biāo)的情況，類似曾經(jīng)出現(xiàn)的召回只在其他國(guó)家實(shí)施，而遺漏中國(guó)市場(chǎng)的情況終將還發(fā)生，消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的情況還將不能避免，這對(duì)中國(guó)消費(fèi)者是不公平的。建立召回制度，能在全球消費(fèi)經(jīng)濟(jì)中有效保護(hù)中國(guó)消費(fèi)者的利益，也是提高進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量，維護(hù)進(jìn)口商利益的保證。中國(guó)已經(jīng)加入WTO，中國(guó)的企業(yè)都要依照國(guó)際市場(chǎng)的游戲規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，與國(guó)際游戲規(guī)則的接軌，就需要我們自身先鋪墊相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)軌道。不在國(guó)內(nèi)制訂同樣的規(guī)范，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)就會(huì)愈加被動(dòng)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際就是法治經(jīng)濟(jì)，我國(guó)亟須一部法律來規(guī)范食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、政府管理監(jiān)督部門在食品召回過程中的責(zé)任，完善食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的追溯制度，規(guī)定召回食品的銷毀或處理方法、監(jiān)督辦法等。

2.建立食品召回制度的構(gòu)想。我國(guó)現(xiàn)行的涉及食品衛(wèi)生、安全的法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，里面都沒有對(duì)問題食品的召回做出明確規(guī)定。只有《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全、監(jiān)督管理的特別規(guī)定》在第9條中規(guī)定食品召回。但是只作了一般規(guī)定。

由國(guó)家質(zhì)檢總局批準(zhǔn)發(fā)布并已于2004年12月開始正式實(shí)施的食品安全管理系列標(biāo)準(zhǔn)《食品安全管理體系要求》和《食品安全管理體系審核指南》（以下簡(jiǎn)稱系列標(biāo)準(zhǔn)），要求食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)其出廠食品的消費(fèi)者安全狀況進(jìn)行監(jiān)視與評(píng)價(jià)，針對(duì)可能出現(xiàn)的食品安全問題預(yù)先建立并在必要時(shí)實(shí)施相應(yīng)的預(yù)警防范機(jī)制和產(chǎn)品召回計(jì)劃，并對(duì)發(fā)生緊急情況時(shí)的應(yīng)急預(yù)案以及危害可能追溯性記錄系統(tǒng)、產(chǎn)品安全特性檢驗(yàn)做出了明確規(guī)定。然而，該系列標(biāo)準(zhǔn)目前還只是推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不具備強(qiáng)制性。

在借鑒外國(guó)先進(jìn)立法條例和實(shí)踐并結(jié)合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，完善我國(guó)缺陷食品召回制度應(yīng)當(dāng)包括如下方面內(nèi)容：

（1）食品召回的對(duì)象。涉及范圍將包括奶粉、糧食、食用油、肉制品、醬油和醋等幾大類存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患的食品，對(duì)這些食品進(jìn)行監(jiān)督檢查，凡是檢測(cè)農(nóng)藥殘留不合格農(nóng)產(chǎn)品，不合格及超過保質(zhì)期，腐爛變質(zhì)食品，濫用食品添加劑，用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等確定存在缺陷的問題食品，也包括存在危害可能的食品。

（2）食品召回的形式。食品召回主要有兩種形式，一種是廠商主動(dòng)召回，另一種是政府強(qiáng)制召回。主動(dòng)召回，經(jīng)營(yíng)者一旦發(fā)現(xiàn)自己提供的食品存在缺陷應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取召回措施。有關(guān)行政主管部門只是給予必要的協(xié)助但有義務(wù)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的召回行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。召回的目的是為了有效消除缺陷，防止缺陷產(chǎn)品對(duì)社會(huì)公眾人身和財(cái)產(chǎn)損失的發(fā)生。因而只有最大化地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的管理方式才是最有效的方式。經(jīng)營(yíng)者如果能夠及時(shí)主動(dòng)地對(duì)缺陷食品采取召回措施，那么無疑是最有效、最合理的方式。經(jīng)營(yíng)者自己主動(dòng)進(jìn)行的行為往往可以得到有效執(zhí)行并取得良好的效果。因而主動(dòng)召回是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的行為并應(yīng)當(dāng)作為原則。主動(dòng)召回是召回行動(dòng)中的常態(tài)。這在那些已經(jīng)較為成功地實(shí)行了召回制度的國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中已經(jīng)得到證明。無論是美國(guó)還是歐盟，已經(jīng)發(fā)生的召回中絕大多數(shù)是主動(dòng)召回。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全、監(jiān)督管理的特別規(guī)定》的第九條：“生產(chǎn)企業(yè)發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的產(chǎn)品存在安全隱患，可能對(duì)人體健康和生命安全造成損害的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布有關(guān)信息，通知銷售者停止銷售，告知消費(fèi)者停止使用，主動(dòng)召回產(chǎn)品，并向有關(guān)監(jiān)督管理部門報(bào)告……”就是主動(dòng)召回。但僅靠主動(dòng)召回手段對(duì)于有效消除缺陷顯然是不夠的。雖然經(jīng)營(yíng)者有動(dòng)機(jī)進(jìn)行主動(dòng)召回，但是不排除經(jīng)營(yíng)者在特定情況下不愿意主動(dòng)召回，或者在主動(dòng)召回中規(guī)避法律規(guī)定不積極執(zhí)行計(jì)劃的情形的發(fā)生。在這種情形下，主管部門有必要發(fā)出強(qiáng)制性指令要求其召回，以保證有效消除產(chǎn)品中的缺陷，防止損害的發(fā)生。指令召回是主動(dòng)召回的補(bǔ)充，卻是對(duì)公共利益的基本保證和對(duì)缺陷產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者的威懾。只有指令召回制度的存在，才能有效保證主動(dòng)召回的啟動(dòng)和有效執(zhí)行。

（3）違反制度的懲罰。缺陷產(chǎn)品召回制度的順利實(shí)施，一方面依靠企業(yè)對(duì)待產(chǎn)品質(zhì)量的清醒認(rèn)識(shí)和對(duì)召回制度的自覺遵守，另一方面依靠嚴(yán)厲的懲罰制度對(duì)不愿按照制度召回缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)商予以懲處。國(guó)外許多國(guó)家都有懲罰性賠償這一條。我國(guó)建立缺陷產(chǎn)品召回制度，應(yīng)當(dāng)明確缺陷產(chǎn)品的懲罰性賠償原則以及賠償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于隱瞞質(zhì)量缺陷，逃避召回的行為，以及“隱瞞召回”行為處予嚴(yán)厲的懲罰性賠償金。召回制度和懲罰性賠償是緊密相連的，可以肯定地說，沒有懲罰性賠償，食品召回制度就不能實(shí)現(xiàn)其法律效果。就拿雀巢問題奶粉來說：雀巢金牌3+成長(zhǎng)奶粉每900克包裝袋推薦價(jià)為132～136元，按照雀巢公司對(duì)外的這批奶粉的生產(chǎn)量為135噸，以每900克132元計(jì)算，雀巢公司該批問題奶粉的銷售總額應(yīng)為198萬元。據(jù)此計(jì)算雀巢公司最多將支付五倍罰款990萬元。如果有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)雀巢公司的處罰到位，雀巢公司一定會(huì)為放任問題奶粉的行為付出沉重代價(jià)。

食品召回制度是一項(xiàng)旨在保護(hù)消費(fèi)者健康和安全的制度。召回制度的實(shí)踐效應(yīng)除取決于制度本身的合理性和可操作性外，還受到職能部門執(zhí)法水平、企業(yè)自律意識(shí)，以及消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)的影響，這是我國(guó)在引入召回制度時(shí)必須認(rèn)識(shí)到的問題。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，以形成保護(hù)消費(fèi)者、維護(hù)市場(chǎng)安全與穩(wěn)定、增加生產(chǎn)者與銷售者的食品質(zhì)量責(zé)任及強(qiáng)化政府對(duì)食品的監(jiān)管職責(zé)為目的，建立和完善我國(guó)食品召回法律制度。

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（作者單位：河南省政法管理干部學(xué)院河南鄭州450002）

（責(zé)編：呂尚）