摘要：隨著我國社會主義市場經濟體制的推行，各級政府為適應市場經濟發(fā)展的需求，已經逐步轉變職能，從產品經濟時期的管理型政府轉化為市場經濟時期的公共服務型政府。在這一過程中，隨著積極財政政策的推行，各地政府為了加大各項基礎設施建設的力度、推動區(qū)域經濟結構的調整、加快城市化進程等都陸續(xù)形成了一定的政府負債，文章探討地方政府負債的形成原因，提出風險防范對策。

關鍵詞：政府性債務 債務風險 或有債務

中圖分類號:F810.7 文獻標識碼:A 文章編號:1004-4914(2008)04-059-02

近年來，受國有企業(yè)效益滑坡，免征農業(yè)稅以及分稅制等政策性減收因素的影響，地方財政收入受到制約，加上其他非稅收入（如行政性收費、罰沒收入等）在扣除后，難以增加可用財力，從而使地方財政尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)的財政陷入窘境。①與此同時，地方財政經常性支出項目的剛性越來越強，新增支出項目越來越多，使得地方財政支出的增長勢頭難以抑制。在上述因素的綜合作用下，一些地方經濟發(fā)展已經受到了很大約束。

因此，為了能夠及時發(fā)現(xiàn)和化解地方債務風險，使舉債規(guī)模和地方經濟發(fā)展相適應，發(fā)揮好債務對經濟發(fā)展的推動作用，有必要研究地方政府性債務風險問題，建立符合經濟發(fā)展特征的地方政府性債務風險識別及控制機制。

一、債務風險的來源

1.直接顯性債務風險。直接顯性負債，通常是指財政預算列出的負債。大多數(shù)國家一般確認、量化和披露這些風險，其主要來源包括：中央銀行的國債轉貸資金；政府統(tǒng)借統(tǒng)還外債；中央專項借款；拖欠上級財政周轉金；拖欠行政事業(yè)單位人員工資和離退休費；拖欠工程費等。②

2.直接隱性債務風險。直接隱性負債，一般是指因長期性的可預測的公共支出政策導致的結果，通常指非法定或合同性的義務，通常不在政府資產負債中體現(xiàn)出來，其主要來源包括：擴大義務教育及發(fā)展成人教育的支出；未來社會保障計劃；公共投資項目及改善基礎設施建設的未來日常維護成本等。③

3.或有顯性債務風險?；蛴酗@性負債，是政府法定的義務，通常是指當某一特定事件發(fā)生后，政府應該承擔的債務，④其主要來源包括：地方政府擔保的主權外債；地方政府擔保的國內貸款；社會保障資金收支缺口；對公共部門欠賬和壞賬的清償；改善環(huán)境及處理自然災害等。

4.或有隱性債務風險。或有隱性負債，是指在特定事件發(fā)生后，政府出于公眾壓力，在采取干預會減少損失的情況下所承擔的義務。因為引發(fā)風險的事件往往具有不確定性，因而風險的確認和估計會非常困難，地方財政面臨的最大風險往往是或有隱性負債帶來的風險。⑤主要來源于：下級財政收支缺口或債務；地方金融機構的不良資產及債務；國有企業(yè)的虧損、欠債、收支缺口的救助；對非公共部門債務的清償或者財務緊急援助；突發(fā)性事件的處理等。

二、地方政府債務風險識別

適度的地方政府性負債可以突破原有財政體制內財力的束縛，快捷有效地籌措資金，各地的債務資金用途廣泛，已經涉及到工業(yè)、農業(yè)、交通、水利及環(huán)保等行業(yè)領域和設施建設，取得了顯著社會效益和經濟效益。但是有些地方政府在債務控制上缺乏有效手段，債務資金管理薄弱，管理職責不到位。甚至對債務控制缺乏足夠認識，債務規(guī)模呈逐步擴大趨勢，政府性負債超額運行。這種超額運行會使地方財政陷入赤字危機，產生惡性循環(huán)，制約地方財政的健康有序發(fā)展。

在這里就有一個非常敏感的指標——“限”，確認一個地方政府的負債是否適度，關鍵在于如何確定政府性負債的數(shù)量指標，通常用來衡量地方政府性負債的指標有：債務負擔率、負債率、償債率等，其中：

債務負擔率=當年債務余額

負債率=一定時點的負債額÷財政總收入

償債率=當年還本付息支出額÷財政總收入

償債率=當年還本付息支出額÷當年財政總收入

國內經濟學家一般認為債務負擔率應低于20%，負債率應低于60%，償債率應低于10%。但上述指標是衡量地方政府性負債的一般指標，在實際把握時還應考慮各地方政府可利用的資源狀況、經濟持續(xù)發(fā)展能力、城市化進程等因素，也就是說這個“限”是一個綜合指標體系，正因為如此，有些地方領導對此沒有加以足夠的重視，對有關理論和指標知之甚少、理解不透、執(zhí)行不力；有些地方政府特別是基層政府濫發(fā)亂用、鋪張浪費、非生產性支出巨大、消費性負債嚴重，某鎮(zhèn)某一個時期的工資總額為130萬元，但同時期的獎金支出卻高達398萬元；有些地方領導急于“出政績、創(chuàng)業(yè)績”，盲目投資上項目，財政支出超前，造成建設性赤字嚴重，超出了地方經濟發(fā)展水平的財政承受能力，結果赤字累累，債臺高筑。

因此，我們在認識到適度的地方政府性負債所具有的積極作用的同時，還應充分認識到事物本身所具有的兩面性。如何加強對地方政府負債的監(jiān)督管理，防范和規(guī)避地方財政風險，將是當前地方政府經濟工作中的一個重要課題。

根據(jù)某省年鑒資料，可整理得出2001年-2006年某地方政府性債務風險評價⑥的基礎數(shù)據(jù)，如表1所示。

利用可拓學原理，經計算可知2001年至2006年度某地方政府性債務風險均已邁過安全域進入了風險預警域。其中，2001年的風險值最大，達到了風險預警域的中間區(qū)域，其他各年均剛剛邁進風險預警域，但比較靠近安全域，距離危機爆發(fā)域尚遠，如圖所示。

三、結論及建議

1.通過體制改革與制度創(chuàng)新，構筑降低或有債務轉化。切實轉變政府職能。要按照市場發(fā)展程度界定政府活動范圍，消除地方政府盲目搞建設的體制性內在沖動與外在壓力；建立完善的政府債務管理風險約束機制。對使用政府性貸款或擔保的項目，要逐步建立從立項到還款全過程的管理和監(jiān)督機制，提高政府負債資金的配置效率；⑦健全地方金融體系，強化監(jiān)管力度。地方金融機構及體系的健全與完善，要合理界定地方政府與地方金融機構相對獨立的主體地位，以形成地方金融活動的自律機制和風險自擔的約束機制。健全地方金融機構的監(jiān)管體系，強化監(jiān)控力度，嚴格懲處違法違規(guī)行為。

2.建立地方財政投融資體系及相應的法律框架。在地方經濟建設資金緊張、財政普遍困難的情況下，控制地方進行無序融資，可以緩解地方建設資金不足，更有利于對地方債務的監(jiān)管。開展地方財政投融資活動，以地方財政作為信用活動的主體，吸收包括地方政府舉債收入、地方保障制度的閑置資金、出售國有企業(yè)的資金和房改基金等作為資金來源。完善地方財政投融資體系，需要建立相應的法規(guī)體系和健全的外部環(huán)境。完善地方財政投融資體系：資金的來源要以資金市場化為依托，擴大非財政資金來源，提高非財政資金的比重；資金運用要堅持政策性與有償性相結合；建立統(tǒng)一的財政投融資管理體系，嚴格內部管理制度。

3.完善分稅制財政體制，規(guī)范地方政府間財政關系。要進一步改革和完善分稅制財政管理體制，理順地方政府間的財政關系，并向徹底的分稅制過渡。明確地方政府間的事權和財權劃分，防止地方財政風險積聚和轉移為中央財政風險。在規(guī)范地方政府間事權與財權、理順分稅制財政體制的基礎上，盡快建立完善的地方稅體系。確立地方的主體稅種，并將部分地方小稅種的開征權、稅率調整權交給地方，這不僅有利于進一步調動地方政府當家理財?shù)姆e極性，也有利于增強地方依靠自身相對獨立的財力來防范和化解財政風險的能力。⑧

4.規(guī)范政府債務資金的使用，提高資金的使用效率。地方政府債務應注意債務結構的均衡，使政府融資能夠合理有效的配置資源，政府債務資金一般只用于政府基礎建設性項目和公益性項目支出，不得用于經常性支出和市場競爭性項目建設。財政部門要積極主動地參與項目的考察選定、效益評估等工作，實事求是地提出意見和建議，發(fā)揮債務管理部門的重要作用。政府借款項目確定前，財政部門要組織力量對償債能力、匯率風險等進行全面的預測和論證，盡量避免因舉債不慎而帶來的債務風險。在項目實施過程中，財政部門要經常對項目資金使用、管理和項目質量進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。對嚴重違反資金使用規(guī)定，可能造成資金損失浪費的項目，要停撥項目資金，責成項目單位進行整改，以保證借款資金的有效性。

5.建立償債專項基金并細化基金的提取標準。建議地方政府設立財政償債準備金，保證債務償還的資金需要。財政預算內撥款、提前收回的政府債權資金、市財政以前年度遺留的財政有償使用資金、預算外結余資金等可以作為財政償債準備金的來源。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監(jiān)控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按月將償債資金匯入財政償債準備金。對向中央借款歸還企業(yè)債券、農村合作基金會等部分呆滯資金，即政府或有債務已經轉化為財政的直接債務部分，在還款期內要在本級預算中有所安排，必要時單獨編制財政債務預算。

注釋：

①王朝才.地方財政風險管理與控制研究［M］.北京:經濟科學出版社，2003

②王繼維等.政府債務存在的問題及對策.財政研究，2002（7）：41～43

③王曉光.地方政府債務的風險評價與控制.決策參考，2005（9）：35～37

④郭琳.地方財政債務風險的根源.財會研究，2001（5）：4～60

⑤姚紹學，宋立根，黃朝文.地方財政風險問題研究.2001（12）：70～74

⑥裴育.地方債務風險預警程序與指標體系的構建.當代財經，2006（3）：36～39

⑦安秀梅.地方政府或有負債的形成原因與治理對策.當代財經，2002（5）：34～39

⑧李桂平.或有債務與財政風險.財政研究，2001（7）：56～60

(作者單位：吉林大學商學院吉林長春130000)(責編:賈偉)