摘要：依法采購、規(guī)范操作、追求效率是建立政府采購機制的必然選擇。當前政府采購運行中存在諸多問題，機構設置不統(tǒng)一、制度不完善、效率不高等問題普遍存在。圍繞抓好組織體系、制度體系、運行體系建設，著力解決采購的規(guī)范和效率問題。

關鍵詞：政府采購 規(guī)范和效率 辯證思考

中圖分類號:F810 文獻標識碼:A 文章編號:1004-4914(2008)04-053-02

政府采購是各級政府及其所屬機構為實現(xiàn)其社會管理職能、滿足社會公共需要，使用財政性資金，在財政等部門和社會公眾的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，采購貨物、工程和服務的行為。2003年《中華人民共和國政府采購法》的正式實施，標志著我國政府采購逐步進入法制化規(guī)范化軌道。經(jīng)過近幾年的努力，我國政府采購制度體系正逐步建立，但在采購實踐活動中，“規(guī)范和效率”的問題一直影響著采購職能的發(fā)揮，需要在實踐中加以調整和轉變。

一、依法采購、規(guī)范操作、追求效率是建立政府采購機制的必然選擇

1.是《政府采購法》等政府采購法規(guī)制度的要求。政府采購改革的目標，就是要按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，建立科學規(guī)范的政府采購制度，對政府采購資金的使用提出要求，以規(guī)范采購行為。也就是要規(guī)定各單位用財政資金進行采購時，必須要遵循一套基本規(guī)則。采購部門和集中采購機構應嚴格落實《政府采購法》等法規(guī)，接受財政部門指導和監(jiān)督。其采購預算、采購方式的選擇，政府采購目錄的落實，特別是公開招標、開標、評標的全過程，及信息公告、評標委員會的組成、合同的簽訂、交貨、驗貨，及對投標人的質疑、投訴的處理等都要按照規(guī)范程序執(zhí)行。

2.是發(fā)揮政府采購職能作用的要求。國務院辦公廳《關于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》要求發(fā)揮政府采購的政策導向作用，在積極推進政府機構優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品的基礎上，選擇部分節(jié)能效果顯著、性能成熟的產(chǎn)品予以強制采購。不僅如此，發(fā)揮政府采購的政策功能，已經(jīng)成為實行政府采購制度的主要目標?，F(xiàn)階段，發(fā)揮政策功能就是要服務于經(jīng)濟建設和社會發(fā)展，服務于構建和諧社會需要。

3.是政府采購“三公”原則的要求。

政府采購應遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。按照公開透明原則，使政府采購成為“陽光下的交易\"。政府采購資金的使用情況必須接受社會公眾的監(jiān)督。有關政府采購的一切法律和制度規(guī)定、采購機會以及采購的具體進展情況，都必須公開，促進政府采購活動在完全透明的狀態(tài)下運作，讓財政資金使用過程規(guī)范透明，鏟除腐敗滋生的土壤。按照公平競爭原則，要將競爭機制引入采購活動中，實行優(yōu)勝劣汰，提高財政資金的使用效益。競爭必須公平，要讓所有符合條件的供應商都有機會參加政府采購活動，消除歧視性行為。

4.是防范采購法律風險的需要。

采購機構和采購人應嚴格執(zhí)行《政府采購法》《招投標法》《合同法》等法律法規(guī)。根據(jù)法律規(guī)定，采購人應當采用公開招標方式。而擅自采用其他方式采購：委托不具備政府采購代理資格的機構從事采購事務；以不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇；在招標過程中與投標人協(xié)議談判；還標前泄露標底；在采購過程中接受賄賂或獲取其他不正當利益等，都屬違法違紀行為，應依法給予行政處分；給他人造成損失，有責任的采購當事人應當承擔民事責任；構成犯罪的依法追究刑事責任。不依法采購、不規(guī)范采購就無法實現(xiàn)政府采購的公平和效率。

5.操作規(guī)范、運轉高效是辨證的統(tǒng)一。規(guī)范和效率是任何行政管理和經(jīng)濟管理追求的目標，更是政府采購活動追求的目標。規(guī)范是政府采購的靈魂，規(guī)范是效率的前提，效率是采購追求的結果和目的。政府采購有嚴格的程序規(guī)定要求，實際工作中必須按照規(guī)定的方式和程序進行。不規(guī)范采購勢必又回到無序采購的狀況，沒有規(guī)范就談不上效率。要辨證地看待規(guī)范和效率的矛盾，必須正確處理規(guī)范和效率的關系。既不能為追求效率不顧法律法規(guī)違規(guī)采購，影響程序規(guī)范；也不能強調規(guī)范操作機械地而不是主動創(chuàng)造條件地完成采購任務，限制采購功能發(fā)揮。創(chuàng)造條件建立完善的組織制度體系、流暢的運行體系實現(xiàn)規(guī)范和效率的統(tǒng)一，應是政府采購工作不二的選擇。

二、當前影響政府采購規(guī)范和效率方面存在的問題

1.政府采購機構設置不規(guī)范。統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購管理機構是實行規(guī)范高效的政府采購的強有力保證。但目前我國統(tǒng)一規(guī)范的政府采購組織管理模式、政府采購機構的體制還沒有形成。

(1)政府采購機構設置不規(guī)范。目前，財政部是我國政府采購的主管機構，中央以下政府采購主管機構是各級財政部門，負責政府采購的管理和監(jiān)督工作。各級政府依據(jù)《政府采購法》的規(guī)定成立的政府集中采購機構是負責本級政府、事業(yè)單位和社會團體納入集中采購目錄項目采購的非營利性事業(yè)單位，負責各項政府采購活動的組織與實施。但由于全國沒有統(tǒng)一規(guī)范設立政府采購機構，各地負責政府采購的具體機構差異很大。如有的是“政府采購辦公室”，有的是“政府采購中心”等。采購機構的性質、管理體制等均不盡相同。機構設置不規(guī)范造成職能劃分不清晰、采購模式不統(tǒng)一，嚴重影響了我國政府采購管理體制的建立和運行機制的順暢，降低了政府采購的效率。

(2)“采、管分離”不規(guī)范、不徹底。管理機關定位為財政部門，但執(zhí)行機構有的剝離到政府部門，有的仍由財政部門代管等等。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級層面，作為政府采購重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現(xiàn)像依舊存在。

(3)政府采購機構間職責劃分不清，協(xié)調機制欠缺。根據(jù)《政府采購法》管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實行管理、采購、支付三分離。但《政府采購法》對政府采購所涉及的采購方、管理機構、執(zhí)行機構和支付機構的職責僅僅做出概念上的界定，導致各個主體間責、權、利不明，串位、缺位、越位現(xiàn)像并存，給政府采購工作帶來許多摩擦，造成效率遞減。

2.政府采購總體采購效率不高。這種效率不僅僅是時間效率問題。一是政府采購規(guī)模效率低下，沒有充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購資源的浪費；二是市場效率難以實現(xiàn)，全國性政府采購市場難以形成，阻礙政府采購市場效率的實現(xiàn)；三是行政效率低下，表現(xiàn)在政府采購程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復雜導致采購效率低下；四是技術效率低下。我國采購網(wǎng)絡建設及信用體系建設不足，網(wǎng)上支付手段等缺乏制度保障。

三、圍繞抓好組織體系、制度體系、運行體系建設，著力解決采購的規(guī)范和效率問題

1.規(guī)范機構設置，建立責權利明確、運轉流暢、監(jiān)督到位的組織體系。針對我國政府采購機構設置不規(guī)范、不科學的狀況，應當在整體上按照“統(tǒng)一政策、分級實施”的原則加以調整和規(guī)范。

(1)要統(tǒng)一全國政府采購機構設置的方法，打破混亂局面。要明確政府采購管理機構、執(zhí)行機構的性質、隸屬關系等。為了加強對政府采購的組織管理與監(jiān)督，提高政府采購的經(jīng)濟性和效率，應建立全國統(tǒng)一的中央、省、市三級專門負責政府采購管理與監(jiān)督的組織機構。中央政府應在財政部下設政府采購管理部門，負責全國政府采購的行政領導與政策指導；省級政府應在財政廳下設政府采購部門，負責本轄區(qū)政府采購的領導與實施省直機關、單位的政府采購活動；市級政府應在財政局下設政府采購辦公室，負責實施本轄區(qū)（含所轄縣、區(qū)）的政府采購活動。國家審計署、省審計廳、市審計局應負責對相應級別的政府采購的審計、監(jiān)督，對政府采購的效果進行評價。這樣在全國范圍內形成統(tǒng)一的管理體系，有利于貫徹實施中央政府的政策規(guī)定，上級部門對下級部門的指導和監(jiān)管，打破地域封鎖。政府采購執(zhí)行機構不同于管理機構，應當明確其事業(yè)單位的性質，一方面可以盡可能地縮小行政權力對政府采購商業(yè)化運作的不利影響，另一方面也可以增強其競爭意識和服務意識，提高采購效率。

(2)要加大政府采購“采管分離”工作的力度，尤其是增強對已經(jīng)設立政府采購機構的市、縣級政府的指導和督促。應當把實施政府采購機構的“采管分離”工作，同全國采購機構統(tǒng)一、規(guī)范的工作結合起來。

(3)要明確政府采購管理機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督檢查機構的職責劃分。一方面要通過盡快完善具體的政府采購相關細則，明確財政部門的管理職責、執(zhí)行機構的行為權限和監(jiān)督檢查機構的監(jiān)管途徑。關鍵是要對具體操作環(huán)節(jié)，財政部門如何行使管理職能，如何通過制定政策法規(guī)、嚴格采購預算管理以及供應商資格審查準入等手段，對政府采購實施宏觀管理，避免各類采購機構之間職權劃分出現(xiàn)重疊和空白。另一方面要建立相關的機制對各類采購機構的工作進行協(xié)調，理順政府采購的運作，尤其要注意財政部門的采購管理機構和審計、監(jiān)察等監(jiān)督檢查機構的協(xié)作與配合。

2.進一步完善法律體系，加強制度建設，嚴格采購法規(guī)落實。要確保政府采購有序進行，提高政府采購的效率，就必須健全和完善我國政府采購立法。法制建設才是根本性的。要盡快構建一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系，應借鑒國外采購立法和實踐的經(jīng)驗，以《政府采購法》為中心，修訂《招標投標法》和《合同法》等與現(xiàn)行采購法規(guī)不相宜、銜接不當?shù)姆ㄒ?guī)條款。除《中央單位政府采購管理實施辦法》外，盡快制定《政府采購法實施條例》，包括政府采購招標投標和政府采購合同監(jiān)督管理辦法。對供應商資格要求的規(guī)定、對評標標準和程序的規(guī)定、對采購從業(yè)人員資格要求的規(guī)定、對采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范的規(guī)定、對采購質疑和仲裁程序的規(guī)定、以及政府采購的信息公告管理、供應商投訴管理、集中采購機構管理考核、政府采購評審專家管理等若干政府采購辦法和規(guī)定進行修訂和補充完善。

3.完善運行體系建設，建立較為符合我國采購特點的運行機制。根據(jù)我國國情，設置專司日常政府采購事務的“政府采購中心”。獨立于政府部門之外，其性質屬于非贏利性事業(yè)法人。它由政府授權，從事各級政府及所屬單位交辦的大中型工程、貨物和服務的采購事務?？紤]到政府采購技術因素的限制，采購中心可以委托中介機構從事采購事宜，這種中介機構是具有獨立行使政府采購資格的各種采購事務所或有能力從事該業(yè)務并經(jīng)政府采購中心審查認可的其他機構。中介機構必須接受中心的委托和監(jiān)督，通過招、投標或其他有效的競爭方式選擇合格的供應商推薦給用戶。這樣，政府采購運行機制即：采購單位上報采購計劃，由政府采購主管機構審查、批準，批準后政府采購主管機構向政府采購中心下達采購計劃，委托其進行采購，由用戶向中心提出采購計劃，委托其進行采購，中心則充分利用市場機制，通過招標、投標，選定供應商，合同履行后由用戶驗貨，財政部門根據(jù)各行政事業(yè)單位的驗收單據(jù)支付貨款。通過這種設置形成財政部門、供應商和購買主體三者之間的相互分離、相互監(jiān)督的機制，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(1)擴大政府采購范圍，保證政府采購規(guī)模實現(xiàn)較快增長。應當認真研究我國政府采購現(xiàn)狀，按照科學的標準制定政府采購中長期發(fā)展規(guī)劃，對政府采購的范圍和規(guī)模的增長做出定量的要求，力爭在較短的時間內，使有條件參加政府采購的項目全部納入政府采購的范圍，尤其是要提高工程采購在政府采購中的比重，努力擴大政府采購的總體規(guī)模。同時也應當對各地區(qū)、各行業(yè)的政府采購項目進行協(xié)調和整合，加大集中采購的力度，提高單次采購的規(guī)模。

(2)建立全國性的政府采購市場。首先要建立起全國統(tǒng)一的政府采購管理體系，在管理機制上便于上級對下級的指導、管理和監(jiān)督。其次要設置全國性的政府采購信息發(fā)布渠道，對各個地方的采購信息加以整合，降低供貨商獲取信息的難度和成本。第三要規(guī)范供貨商的準入機制，盡快制定詳細的準入標準，并加強上級政府采購管理機構對各種政府采購具體供貨商資格審查的監(jiān)督力度，杜絕歧視性準入障礙的出現(xiàn)。最后要加強對各地招標文件的審核和對整個招投標過程的監(jiān)管，避免影響公平參與競爭的針對性招標要求的出現(xiàn)，減少評標過程中權力因素的影響。

(3)加強機構間的協(xié)調，細化采購流程，提高人員素質，增強政府采購的行政效率。首先要加強對各個政府采購管理、監(jiān)督、執(zhí)行機構的協(xié)調，盡快減少政府采購不必要的審批環(huán)節(jié)，統(tǒng)一不規(guī)范手續(xù)。一是要嚴格政府采購預算管理，細化政府采購預算編制的相應規(guī)定，用預算的法律效力規(guī)范采購行為。二是要規(guī)范政府采購信息發(fā)布，建立具體規(guī)定信息發(fā)布內容和要求的制度，改變目前信息發(fā)布中重要信息模糊、隨意性大的問題。三是要建立供貨商信息庫，便于政府采購機構便捷地了解供貨商的產(chǎn)品、信用、業(yè)績等方面的信息。四是要細化監(jiān)督檢查辦法，建立起一整套用以評價采購行為合理性、合規(guī)性、效益等的途徑和指標體系。五要提高政府采購人員的素質。加強對政府采購執(zhí)行人員的專業(yè)化培訓，建立定期培訓制度。加強專家?guī)旖ㄔO工作，建立起對專家資格、工作能力、職業(yè)道德、專業(yè)水平等的具體評判辦法，不斷吸收擁有專業(yè)知識的相關專家充實專家?guī)臁?/p>

(4)積極研究新技術，加快網(wǎng)絡技術在政府采購中的應用，提高政府采購技術效率。首先應完善法律法規(guī)在網(wǎng)上采購方面的缺失，以省一級政府采購網(wǎng)站為主，規(guī)范網(wǎng)站建設，為網(wǎng)上采購提供法律保障?？梢钥紤]出臺相關的辦法對網(wǎng)上采購加以規(guī)范，在網(wǎng)上采購的法律效力、程序、合同規(guī)范、評審方式、支付模式等方面做出具體規(guī)定。其次應組織技術力量對網(wǎng)上采購的安全問題進行研究攻關，在信息保密、身份確認、交易可信度等方面提供技術支持，建立起安全的網(wǎng)絡平臺。

(5)解決好集中采購和分散采購問題，實行集中與分散相結合的采購模式，提高采購時效性。當前已經(jīng)建立了機構集中采購、部門集中采購、分散采購相結合的采購模式。除解決集中采購問題外，進一步規(guī)范分散采購行為。集中采購能夠使采購需求集中，采購數(shù)量增加，從而降低采購價格，減少交易成本；同時，專業(yè)化的集中采購便于采購程序的規(guī)范化和標準化，減少了分散采購中存在的重復和浪費，從而降低了采購成本，提高了采購效率，要進一步擴大集中采購。對政府集中采購目錄內的項目，一律不得委托社會中介機構采購；對政府集中采購和部門集中采購目錄以外、采購限額標準以上采購項目的采購活動實行分散采購。但分散采購必須按政府采購法律法規(guī)的程序和要求進行。要建立委托采購社會中介采購規(guī)范和機制。對急需用商品或來源比較單一的特殊商品，如果實行集中采購，由于形不成批量，很難獲得價格上的優(yōu)惠，而且時間要求緊迫，政府采購機關難以完全按規(guī)定程序操作，因而對這類商品采用分散采購模式比較適宜。適合分散采購的項目，采購單位可以依法自行組織實施采購，也可以委托集中采購機構或其他具有政府采購代理資格的社會中介機構代理采購。分散采購目的可以借助各種優(yōu)勢充分調動單位政府采購的積極性和主動性，提高采購效率。

參考文獻：

1.王淑美.政府采購知識讀本

2.在實踐中不斷完善政府采購制度.中國政府采購網(wǎng)

（作者單位：鄭州大學第一附屬醫(yī)院財務處河南鄭州450052）(責編:賈偉)