摘要：目前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度，事實上是一種“二元體制”，即企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行兩套完全不同的養(yǎng)老金制度，這種雙軌制度不僅違背了社會公平原則，而且制約了人才的合理流動，加劇了財政負(fù)擔(dān)。因此，加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革，建立與企業(yè)養(yǎng)老金制度有機(jī)銜接的三層次的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度，已成為完善中國養(yǎng)老保障體系的迫切要求。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位 企業(yè) 養(yǎng)老金制度 差異

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)04-048-02

目前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度，事實上是一種“二元體制”，即存在兩套完全不同的養(yǎng)老金制度。這種“非均衡”式的改革不僅限制了職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的正常流動，同時也加劇了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度的財務(wù)危機(jī)及兩大部門職工之間在養(yǎng)老保障待遇方面的不公程度，并已成為當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革乃至整個經(jīng)濟(jì)體制改革的制約因素。

一、企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的差異比較

1997年7月，國務(wù)院頌布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，重申和明確了統(tǒng)一職工養(yǎng)老保險制度的一系列基本原則。隨后，國務(wù)院和有關(guān)部門就社會基金收支兩條線問題、行業(yè)統(tǒng)籌的行業(yè)管理問題等做出了規(guī)定。至此，比較系統(tǒng)的養(yǎng)老金制度框架已經(jīng)形成。即我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立三層次的養(yǎng)老保險體系，第一層次是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，由國家立法在全國統(tǒng)一強(qiáng)制實施，其目標(biāo)是保障廣大離退休人員的基本生活需要；第二層次是企業(yè)補充養(yǎng)老保險，即根據(jù)單位的經(jīng)濟(jì)實力自行建立并確定待遇水平和發(fā)放方式的年金制度；第三層次是個人儲蓄性養(yǎng)老保險，個人可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力和不同需求自愿參加。在這個多層次的養(yǎng)老保險體系中，基本養(yǎng)老保險是整個體系的核心，也是中國社會養(yǎng)老保險的最重要組成部分。總的來看，企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革在市場取向和抵御老齡化風(fēng)險方面都取得了突破性進(jìn)展。

而我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度自20世紀(jì)50年代確立以后，一直沒有進(jìn)行過重大調(diào)整。90年代中期以來，隨著中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的深化，一些地方政府，主要是地市級或縣市級政府，開始對本地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度進(jìn)行了一些試驗性的改革探索。但全國范圍還沒有真正建立統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險制度，其模式仍沿用傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度。該制度主要的特征是：供款模式為單方負(fù)擔(dān)，即由國家財政全額負(fù)擔(dān)；財務(wù)模式采用現(xiàn)收現(xiàn)付制；退休管理實行單位化。隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，建國初期參加工作的人員陸續(xù)到達(dá)退休年齡，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員增長率大大高于在職人員，財政負(fù)擔(dān)日益加重，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的籌資模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，部分落后地區(qū)因難以應(yīng)付人員的迅速增長已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老金拖欠問題。

由于上述基本體制模式、籌資模式及養(yǎng)老金待遇計發(fā)方式存在區(qū)別，同時也受平均工資水平和職工工齡等因素的影響，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇之間存在著很大差距。其差距可用人均養(yǎng)老金待遇水平、平均養(yǎng)老金替代率來衡量。

——人均養(yǎng)老金待遇水平的比較。從下圖可見，1999-2005年間機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的平均養(yǎng)老水平約為企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金的兩倍，企業(yè)人均離退休費的增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的增長速度，并且二者差距呈逐步擴(kuò)大的態(tài)勢。

——平均養(yǎng)老金替代率的比較。平均替代率是指社會平均養(yǎng)老金與社會平均工資的比率。其中，社會平均養(yǎng)老金是指全體退休者的人均養(yǎng)老金收入，社會平均工資是指全體在職者的人均工資收入。這一指標(biāo)表明了同一時期退休者與在業(yè)者的收入對比關(guān)系，平均替代率指標(biāo)并不考察單個退休者的養(yǎng)老金收入相當(dāng)于單個在業(yè)職工的工資收入的水平，而是把退休職工和在職職工各作為一個整體，進(jìn)行收入的比較。2005年，我國企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老金替代率分別為49%、87%和88%，2004年分別為52%、90%和93%，可見，替代率差距較大。從時間上來看，三類部門的養(yǎng)老金替代率都有下降的趨勢，企業(yè)養(yǎng)老金替代率的下降趨勢最為明顯，1999年為73%，平均每年下降4%。事業(yè)和機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率在2000年以前一直保持在100%左右，從2001年開始有所下降。整體上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)單位。

注1：在20世紀(jì)80年代中期以前，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金全部來自財政撥款。80年代中期之后，隨政府對事業(yè)單位撥款體制的改革，情況有所變動，政府機(jī)關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位，養(yǎng)老金仍全部來自當(dāng)期財政撥款；差額撥款的事業(yè)單位，養(yǎng)老金由當(dāng)期財政撥款負(fù)擔(dān)一部分，單位收入負(fù)擔(dān)一部分；自收自支的事業(yè)單位，養(yǎng)老金則來自當(dāng)期單位收入。

二、雙重養(yǎng)老金制度并存的突出弊端

1.有悖社會公平原則。我國是一個發(fā)展中國家，要求在短時期內(nèi)實現(xiàn)全社會普遍的、高水平的社會保障是不現(xiàn)實的，但不能因此而放棄對公平原則的追求。目前企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位事實上的“二元化”養(yǎng)老金制度，不僅在理論上引起了系統(tǒng)沖突，實踐中造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇差別偏大。同樣的學(xué)歷、同樣的職稱、同樣的參加工作時間和退休時間，養(yǎng)老金待遇卻因為“從企業(yè)退休”與“從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休”而有著數(shù)倍的差距。這種源于制度設(shè)計上的不公平，很容易引起企業(yè)在職職工和退休職工的不滿，構(gòu)成新的社會不穩(wěn)定因素。

2.財務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。一直以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金都是由政府根據(jù)支出的需要，從當(dāng)期財政收入中劃撥資金來全額支付的，沒有專門的養(yǎng)老金基金，甚至在財政部門也沒有專門的預(yù)算科目。這種“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老金資金運作模式，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員較少的情況下尚可順利實施。但隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員規(guī)模的逐步擴(kuò)大以及人員老齡化，退休人員的數(shù)量也越來越多，從而使得各級財政用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金支出的負(fù)擔(dān)越來越重。從表2中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，2005年與1995年相比，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位離退休人員分別增長了57.0%和85.2%。

另一方面，如圖1所示，近年來人均離退休費同時快速增長。雙增長造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休費總額的過快過高增長，從表3中可以看出，從2000-2005年間，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金的增長速度除了個別年份略低于同期國家財政支出的增長速度外，而其余年份都高于財政支出的增長速度。

3.不利于人才的合理流動。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設(shè)，造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接，直接制約了兩部門之間的員工流動。比如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度是不設(shè)有個人賬戶的，但是企業(yè)養(yǎng)老金制度中卻存在，在這種情況下，如果一個勞動者從企業(yè)流動到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，那么其個人賬戶所積累資金如何轉(zhuǎn)移就是一個現(xiàn)實難題，而反之，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)，必然意味著未來養(yǎng)老金待遇的明顯損失。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的基本目標(biāo)模式和具體思路

1.基本目標(biāo)模式應(yīng)與企業(yè)養(yǎng)老金制度基本一致。近十余年來，中國對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了一系列改革和建設(shè)探索，建立以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合為基礎(chǔ)的多支柱企業(yè)養(yǎng)老保險體系的目標(biāo)模式已經(jīng)基本確立，該模式突出的特點是強(qiáng)調(diào)國家、企業(yè)、個人之間的責(zé)任分擔(dān)；強(qiáng)調(diào)社會共濟(jì)與個人激勵機(jī)制相結(jié)合；強(qiáng)調(diào)多層次(社會保障、企業(yè)保障與自我保障)制度模式的結(jié)合?？紤]到制度的統(tǒng)一性，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度也應(yīng)當(dāng)采取與之基本相同的模式。

(1)基本養(yǎng)老保險：采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會保障模式。社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，是中國首創(chuàng)的新型基本養(yǎng)老保險制度。其中，“社會統(tǒng)籌”采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”的籌資方式，即從現(xiàn)在的在職人員那里籌集資金，支付退休人員養(yǎng)老金，從而形成“下一代供養(yǎng)上一代”的社會契約?！皞€人賬戶”則選擇“儲備積累”的籌資方式，由在職人員為自己儲蓄一筆錢，以備將來養(yǎng)老之用，這種制度較好地發(fā)揮了社會互濟(jì)，共擔(dān)風(fēng)險以及激勵勞動者繳費的功能。與企業(yè)采取一致的模式，包括在制度結(jié)構(gòu)、繳費比例和待遇計發(fā)等方面都采取一致的辦法，這樣既有利于處理好與企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的平衡與銜接，也有利于降低管理成本，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。從國際經(jīng)驗看，建立包括公共部門和私營部門的所有勞動者在內(nèi)的統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度，也是許多發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家公共養(yǎng)老金制度發(fā)展的趨勢。

(2)補充養(yǎng)老保險：建立職業(yè)年金制度。在職業(yè)年金這一層次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與單位之間的繳費責(zé)任完全不同于企業(yè)職工與企業(yè)之間的分擔(dān)責(zé)任。企業(yè)年金主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、職工自身對企業(yè)的貢獻(xiàn)率以及企業(yè)對職業(yè)養(yǎng)老保險意義和作用的認(rèn)識，存在不少不確定因素。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工職業(yè)年金應(yīng)全部由國家財政負(fù)擔(dān)。其資金全部繳入個人賬戶，關(guān)鍵問題是如何確定機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費比例和職業(yè)年金的待遇水平。繳費比例要依照替代率水平來確定，在確定替代率時，既要參照企業(yè)的做法，也要體現(xiàn)公職人員的特點，根據(jù)國務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，基本養(yǎng)老保險替代率的目標(biāo)替代率定位于58%左右，企業(yè)年金的替代率約為20%，但由于國家在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程中沒有強(qiáng)制推行企業(yè)補充保險以及企業(yè)自身等原因，企業(yè)年金進(jìn)展極為緩慢，基于以上現(xiàn)狀，建議機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的替代率要達(dá)到20%～30%，這樣，既與企業(yè)的做法銜接，也能適度體現(xiàn)公職人員與企業(yè)職員相比在福利方面相對優(yōu)厚的特點；在職業(yè)年金計發(fā)上，則可以考慮將這部分養(yǎng)老金與職工的工作效率、獎懲情況掛鉤，以促使公共部門運作的整體效率。職業(yè)年金個人賬戶實行完全積累制，其積累資金要進(jìn)行市場化的投資運營和相對較嚴(yán)格的風(fēng)險監(jiān)管。

(3)個人儲蓄養(yǎng)老保險。個人(家庭)儲蓄養(yǎng)老保險金構(gòu)成整個機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系的第三層次。目前個人儲蓄養(yǎng)老保險主要是購買商業(yè)保險公司提供的商業(yè)人壽保險，其數(shù)額將依機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工個人的偏好和能力而定。在建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工個人儲蓄養(yǎng)老保險制度時，首先要將現(xiàn)有人壽險品種進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，經(jīng)過專業(yè)人員的保險精算，確定3-5個拳頭險種，由各保險公司負(fù)擔(dān)競爭經(jīng)營。其次，政府對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員繳納商業(yè)養(yǎng)老保險的所得在一定限額內(nèi)應(yīng)給予必要的個人所得稅稅收優(yōu)惠以鼓勵自我投保的積極性。再次，是政府要加強(qiáng)對各商業(yè)保險公司的監(jiān)管和支持，一方面要制定政策法規(guī)，限定其只能在法律范圍內(nèi)運營，以保護(hù)投保人的合法權(quán)益，另一方面要適當(dāng)降低商業(yè)保險公司的營業(yè)稅稅率和企業(yè)所得稅稅率，對于養(yǎng)老金等壽險這一塊可以考慮加大優(yōu)惠力度甚至免征。

2.接受企業(yè)養(yǎng)老金制度改革的教訓(xùn)，在體制建設(shè)上有所突破。

第一，養(yǎng)老保險隱形債務(wù)問題。償還隱形債務(wù)是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換過程中應(yīng)該付出的“轉(zhuǎn)規(guī)成本”，政府在進(jìn)行企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革中，由于從一開始就回避轉(zhuǎn)軌成本的承擔(dān)問題，也沒有制定明確的償還計劃，于是，“統(tǒng)賬結(jié)合”在實踐中便成了“統(tǒng)賬混淆”，出現(xiàn)了個人賬戶的“空賬”運行。幾年來，“空賬”規(guī)模愈滾愈大，已經(jīng)使企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度面臨著嚴(yán)重的財政危機(jī)。中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的轉(zhuǎn)軌成本，主要包括三個部分：對已退休人員的養(yǎng)老金支付；對保留在舊體制的“中人”的養(yǎng)老金支付減去其在改革后的養(yǎng)老金繳費；對于轉(zhuǎn)換到新體制下的“中人”過去積累權(quán)益的支付。葛延風(fēng)(2001)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的轉(zhuǎn)軌成本基于三種情景(基準(zhǔn)情景、平穩(wěn)過渡情景、微進(jìn)過渡情景)作了估算，計算表明，中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的總轉(zhuǎn)軌成本的現(xiàn)值為14492億元人民幣，占2000年GDP的16.0%，其中“老人”部分的轉(zhuǎn)軌成本現(xiàn)值為5049億元人民幣，占2000年GDP的5.6%，“中人”部分的轉(zhuǎn)軌成本現(xiàn)值為9443億元人民幣，占2000年GDP的10.5%。對于這一舊體制遺留責(zé)任，政府應(yīng)根據(jù)企業(yè)養(yǎng)老金制度改革的教訓(xùn)，明確承擔(dān)責(zé)任，制訂詳細(xì)的籌資及支付計劃予以特殊處理，絕不能再指望通過提高當(dāng)期的繳費率進(jìn)行“消化”。

第二，一步到位實行全國統(tǒng)籌。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在多數(shù)地區(qū)仍然實行市、縣級統(tǒng)籌，全國有近2000個相互分割的統(tǒng)籌單位，形成了統(tǒng)籌單位各自為政，統(tǒng)籌單位間無法聯(lián)接、協(xié)調(diào)和共濟(jì)的區(qū)域自治格局與全國統(tǒng)籌的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。其根本原因就在于這項制度是自下而上經(jīng)過試點逐步統(tǒng)一的，統(tǒng)籌層次起點過低。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革應(yīng)吸取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的教訓(xùn)，高起點起步，直接實行全國統(tǒng)籌。這樣，一方面可以有效平衡各地負(fù)擔(dān)，防止重蹈基金被眾多統(tǒng)籌單位分割的“覆轍”，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險能力，同時也為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌提供了平臺和參照。為此，國家應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實行垂直管理。

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(作者單位：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院北京100875)(責(zé)編：呂尚)