摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村遷移、流動到城市，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成“農(nóng)民工”這一特殊群體。由于其流動性強，以及我國轉(zhuǎn)型過程中社會制度和配套措施不健全，他們的勞動權(quán)益得不到保護(hù)，生活經(jīng)常陷入困境而得不到社會救助，這不僅會使他們自身缺少安全感、歸屬感，同時也對城市的安全與穩(wěn)定帶來隱患，從而成為構(gòu)建和諧社會的一大障礙。因此，完善農(nóng)民工的社會救助體系是構(gòu)建和諧社會的一項重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會救助 和諧社會

中圖分類號：F323.69 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)04-046-02

社會保障是現(xiàn)代國家最重要的社會經(jīng)濟(jì)制度之一。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。社會救助是社會保障的最低和最基本的目標(biāo)，它承擔(dān)了保證社會成員生存所需的最基本條件的責(zé)任，因此建立健全社會保障體系，必須把社會救助體系的建立與完善作為社會保障制度建設(shè)的一項重要舉措。當(dāng)前我國農(nóng)民工在城市中還處于弱勢地位，農(nóng)民工的社會救助體系還存在諸多缺陷，從而衍生了一系列的社會問題，嚴(yán)重地影響著社會的和諧與穩(wěn)定。因此，完善農(nóng)民工的社會救助體系，不僅是社會保障制度建設(shè)的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。

一、完善農(nóng)民工社會救助體系是和諧社會的內(nèi)在要求

人類社會是一個不斷從低級向高級發(fā)展的歷史過程。建立平等、互助、協(xié)調(diào)的和諧社會，一直是人類的美好追求。黨的十六屆四中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”就是要把馬克思主義的科學(xué)論述逐步變成現(xiàn)實，它完全符合人類歷史發(fā)展規(guī)律的要求。目前我國已經(jīng)進(jìn)入人均GDP1000美元階段，根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP在1000～3000美元這一時期，是社會問題多發(fā)期、社會最不穩(wěn)定期。為了避免可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會問題，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)積極維護(hù)社會穩(wěn)定，調(diào)整社會關(guān)系，化解各類矛盾，促進(jìn)社會和諧。在這種社會背景之下，我們?nèi)绻^續(xù)置數(shù)量近億的農(nóng)民工這一社會弱勢群體的合法權(quán)益于不顧，就根本談不上和諧社會的構(gòu)建?？梢哉f，農(nóng)民工權(quán)益之保護(hù)直接關(guān)系到社會主義和諧社會目標(biāo)的接近和實現(xiàn)。完善農(nóng)民工社會救助體系不僅是保障農(nóng)民工合法權(quán)益的一項重要體現(xiàn)，也是和諧社會的主要特征與內(nèi)在要求。

1.完善農(nóng)民工社會救助體系體現(xiàn)了社會的公平與公正。能否實現(xiàn)社會公平，直接影響到社會主義和諧社會的建設(shè)，也關(guān)系著全社會的創(chuàng)造活力。只有真正形成公平和正義的社會環(huán)境，各個社會階層和社會群體才能各得其所，和諧相處，才能達(dá)到社會安定。也只有在公平與正義的社會條件下，全體社會成員才能充分發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，才能真正形成全社會的創(chuàng)造活力。當(dāng)前解決好社會公平的問題，首要的是縮小社會差別，特別是縮小農(nóng)民工與城市市民在社會救助上體現(xiàn)的差別。通過近幾年的努力，我國已對城市正式居民建立起了最低生活保障制度，失業(yè)對市民來說已不是一種生存威脅了，但那些背井離鄉(xiāng)外出打工的農(nóng)民，在城里舉目無親，又不能像市民一樣享受最低生活保障制度，一旦長時間找不到工作，而身上的錢又花光后，在城市中就必然面臨著生存的威脅，此外，大部分農(nóng)民工在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面也沒有實行保險制度，這不僅有失社會的公平與公正，而且容易導(dǎo)致違法犯罪，影響城市安定。

2.完善農(nóng)民工社會救助體系是正確處理人民內(nèi)部矛盾的一種有效方法。在世界上，人均國民收入1000美元到3000美元時期是社會矛盾凸顯期。我國人口多資源少、農(nóng)民多耕地少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難、就業(yè)問題解決難，因而在這一時期社會矛盾更為突出。針對這些矛盾我們要善于正確區(qū)分不同性質(zhì)的社會矛盾，善于緩和人民內(nèi)部的各種社會矛盾，而不能隨意激化矛盾，把可以爭取和團(tuán)結(jié)的人們推到對立面去。社會主義和諧社會特征之一，就是要使社會各階層群體能夠保持一種和諧共處、互惠互利關(guān)系。但是由于目前我國的社會保障制度及各項配套措施還不完善，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)長期的影響，不僅導(dǎo)致農(nóng)民工與城市市民在利益的分配上出現(xiàn)差距拉大的現(xiàn)象，而且也導(dǎo)致農(nóng)民工與城市居民產(chǎn)生心理上的隔閡，造成農(nóng)民工對城市沒有歸屬感，在生活上沒有安全感，也不能以主人翁的精神投入到城市的建設(shè)中去，進(jìn)而引發(fā)了農(nóng)民工與城市居民之間形形色色的社會沖突。這些沖突有時會表現(xiàn)得很激烈，但是從根本性質(zhì)上說這些沖突還是屬于人民內(nèi)部矛盾，因為他們都是屬于勞動人民，他們的根本利益是一致的。但如果我們不能很好地化解這些人民內(nèi)部矛盾，就很有可能發(fā)展為敵我矛盾，因此必須加以足夠的重視。分析這些人民內(nèi)部矛盾可以發(fā)現(xiàn)其中很大一部分原因是由于農(nóng)民工社會保障制度的不完善，因此完善農(nóng)民工社會救助體系，給農(nóng)民工以市民待遇，共享發(fā)展的成果，不僅可以縮小農(nóng)民工與城市居民在利益上的差別，充分發(fā)揮農(nóng)民工建設(shè)的積極性和主動性，而且可以有效地解決由于社會保障制度不完善而引起的各種人民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。

3.完善農(nóng)民工社會救助體系體現(xiàn)了以人為本的社會發(fā)展觀。中共十六屆三中全會明確提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，

強調(diào)“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”，推進(jìn)改革和發(fā)展。由此可見，我們要堅持以人為本的社會發(fā)展觀，而這也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要的立足點。因為人是社會發(fā)展的主體，人的和諧是社會和諧發(fā)展的核心內(nèi)容和根本前提，社會發(fā)展的最終目的也是為了達(dá)到人的全面發(fā)展。當(dāng)前，完善農(nóng)民工社會救助體系也正體現(xiàn)了以人為本的社會發(fā)展觀。以人為本的一個重要內(nèi)容就是要尊重和保障人權(quán)，由于人性都有軟弱的一面，所以每一個人都有自身的局限性，都需要接受幫助，都有接受別人幫助的權(quán)利。在現(xiàn)代社會中，享受社會救助已成為社會成員的一項基本權(quán)利，提供社會救助是國家和社會的應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)。農(nóng)民工作為城市中的弱勢群體，他們其實更需要國家及時給予必要的幫助以渡過各種各樣的生活困難。完善農(nóng)民社會救助體系就是確保農(nóng)民工能夠與市民一樣享受社會救助的權(quán)利，它與以人為本的社會發(fā)展觀的內(nèi)涵是不謀而合的。

二、當(dāng)前農(nóng)民工社會救助體系的缺陷及其原因分析

目前我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會救助體系還有很多不足，沒有充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用，最明顯的缺陷之一就是將農(nóng)民工排斥在社會救助的大門之外。

農(nóng)民工為我國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但在農(nóng)民工的社會救助上，目前只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的用人單位為部分農(nóng)民工辦理了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險手續(xù)，繳納保險費，而大多數(shù)地方則沒有為農(nóng)民工提供社會救助，使農(nóng)民工無法享受起碼的勞動福利保障，具體表現(xiàn)如下：首先，從最低生活保障上看：我國目前在城市中已經(jīng)普遍建立起了最低生活保障制度，但是它所保障的對象是人均收入低于當(dāng)?shù)厣畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)戶口的城市居民，因此，農(nóng)民工與城市最低生活保障制度無緣。當(dāng)農(nóng)民工在城市無法生存下去的時候，只好選擇回農(nóng)村或者通過一些非法途徑來達(dá)到謀生的目的。其次，從失業(yè)救助方面看：在就業(yè)上，農(nóng)民工大多從事的是城市工人不愿從事的最苦、最累、最臟、最險的工作，拿到的卻是最少的工資，而且欠薪現(xiàn)象時有發(fā)生。在失業(yè)時候，城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補助，但農(nóng)民工卻沒有；在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活，或靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市回家去。據(jù)學(xué)者調(diào)查，前者占77.2%，后者僅占14.6%。最后，從醫(yī)療救助上看：農(nóng)民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。據(jù)調(diào)查顯示：有36.4%的農(nóng)民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有59.3%的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質(zhì)好，硬挺過來的。當(dāng)然另有40.7%的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，用人單位為他們支付的不足實際看病費的1/12，農(nóng)民工因病致貧的例子也屢見不鮮。

城市中的社會救助體系之所以將農(nóng)民工拒之門外，原因是復(fù)雜多樣的，歸結(jié)起來可以從以下幾個方面得到說明。

1.體制上的原因。我國計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)嚴(yán)重分離。帶有城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)色彩的戶籍制度，不僅使農(nóng)民與市民嚴(yán)格區(qū)分，而且也使“農(nóng)民”二字長期被作為一種身份標(biāo)記成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。農(nóng)民及農(nóng)民工也就當(dāng)然地成了城里人眼中的“二等公民”。這樣，城鎮(zhèn)的社會保障制度冷眼農(nóng)民工也就不足為怪了。但存在未必就是合理的。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平等，使農(nóng)業(yè)滯后，農(nóng)民收入低下，并進(jìn)一步影響到我國城市化水平的提高。隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善，以及傳統(tǒng)戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)必將會被一元的居民社會所替代，“農(nóng)民工”這個概念也必將成為歷史的陳跡。當(dāng)然，也就不會存在農(nóng)民工的社會保障問題了。

2.立法上的原因。我國《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定養(yǎng)老、失業(yè)保險費的征繳范圍為：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。據(jù)此，用人單位只為本部門的“城鎮(zhèn)職工”繳費是不算為過的。因為這是有“法”可依的。但我們也應(yīng)注意到，我國《憲法》第45條明文規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，社會保障權(quán)，應(yīng)是全體公民的社會保障權(quán)，而不應(yīng)成為少數(shù)“市民”的專利。前述條例也因其違憲而當(dāng)然無效。

3.思想觀念上的原因。一種觀點認(rèn)為：政府承擔(dān)城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工社會保障的負(fù)擔(dān)已經(jīng)是異常沉重了，因而對農(nóng)民工的社會保障已無力承擔(dān)。這種觀點違背了一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是“市民”政府。城鎮(zhèn)社會保障負(fù)擔(dān)沉重并不構(gòu)成不建立農(nóng)民工社會保障制度的正當(dāng)理由。況且，中國經(jīng)濟(jì)已持續(xù)高速增長了20多年，國家的經(jīng)濟(jì)承受能力也在逐漸增強。那種以國家財力不足作為不考慮農(nóng)民工社會保障的理由已越來越不充分。同時，對農(nóng)民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區(qū)。雖然政府承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任是必要的，但主要責(zé)任卻可以通過制度設(shè)計和現(xiàn)實政策的引導(dǎo)來調(diào)動雇主和農(nóng)民工責(zé)任的積極性。另外，還可以動員社會資源。另一種觀點認(rèn)為：農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，并且有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農(nóng)村去。因此，完全不必將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系。其實，“農(nóng)民”并不是一種固定不變的身份標(biāo)記，而只是一種職業(yè)。農(nóng)民工已逐漸從這種職業(yè)中分化出來，成為非農(nóng)職業(yè)的勞動者，他們和農(nóng)村社會的“隔閡”也越來越深。因此，農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農(nóng)村隊伍中去。另外，農(nóng)村土地的生活保障功能也在隨著農(nóng)村人口的增多、種地成本的不斷上升、農(nóng)產(chǎn)品的價格逐漸下降而逐漸削弱。因此，該觀點既不符合絕大多數(shù)農(nóng)民工的意愿及現(xiàn)實選擇，也不符合農(nóng)村的實際情況。還有一種觀點認(rèn)為：中國政府以往并未承諾過解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)民工仍然是農(nóng)民身份，因而同樣可以不考慮。然而，現(xiàn)代社會保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)，而是建立在社會發(fā)展進(jìn)步和社會公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的正義舉措。因此，社會保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必要舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國家財力和社會發(fā)展水平來推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當(dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)。

三、完善農(nóng)民工社會救助體系的構(gòu)想

農(nóng)民工是我國社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新的結(jié)構(gòu)因素，多方面因素的綜合作用使得他們相當(dāng)一部分人處于流動不居的狀態(tài)，加之其所從事的職業(yè)也各具特色。因此，在農(nóng)民工社會救助的完善上，不應(yīng)采取一刀切的辦法，而應(yīng)采取分類分層的保障辦法，優(yōu)先解決突出的基本的保障問題。根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點及流動程度不同，可將農(nóng)民工主要分為以下三類：第一類為有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年，與城市居民已無二致。第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工一般流動性較強。第三類為無雇主的農(nóng)民工。對于第一類農(nóng)民工的社會救助可與城鎮(zhèn)職工相同。對于后兩類農(nóng)民工，由于其流動性較強，因此，對他們應(yīng)采取比較靈活的政策。

首先，關(guān)于農(nóng)民工的最低生活保障制度方面，可以將最低生活保障制度與失業(yè)救助相結(jié)合來解決農(nóng)民工的貧困問題。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的一個群體，當(dāng)其基本生活難以維持時，國家當(dāng)然有義務(wù)對其救助，但考慮到我國目前實際情況，將農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度也不現(xiàn)實。對此，筆者認(rèn)為：對于第一類農(nóng)民工，若其年齡已滿40周歲，則應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及后兩類農(nóng)民工，由于其流動性較強且年紀(jì)普遍較輕，因此，對他們的社會救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動機會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即建立公益勞動組織，為暫時失去工作的農(nóng)民工提供最低生活保障。公益勞動組織由政府出面建立，財政給予支持，主要從事清理環(huán)境衛(wèi)生、維持交通秩序、公益服務(wù)等工作。失去工作的農(nóng)民工可以自愿申請到這里暫時工作，該組織為農(nóng)民工提供滿足其最低生活需要的工資或食物和用品，這樣不僅能使農(nóng)民工在失去工作后，可以有一個暫時落腳的地方，而且也能解決城鎮(zhèn)有些工作無人做的難題。同時，在這期間還可以組織農(nóng)民工進(jìn)行基本的職業(yè)技能培訓(xùn)，并提供就業(yè)信息，農(nóng)民工可以隨時申請結(jié)束這里的工作，到能獲得更高報酬的用人單位工作，從而解決農(nóng)民工的貧困問題，有利于社會的安定。其次，關(guān)于農(nóng)民工醫(yī)療救助方面，可以考慮為農(nóng)民工建立醫(yī)療保險制度和工傷保險制度。醫(yī)療保險可分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險與一般醫(yī)療保險兩項。對于第一類農(nóng)民工，應(yīng)實行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。其中雇主負(fù)擔(dān)社會統(tǒng)籌部分，個人及雇主繳費的小部分進(jìn)入勞動者個人賬戶。個人賬戶用于一般醫(yī)療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個人負(fù)擔(dān)；醫(yī)療費若超過一定比例，即為大病。由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負(fù)擔(dān)費用的絕大部分，其余仍由個人負(fù)擔(dān)。而對于后兩類的農(nóng)民工，由于其流動性較強，因而可不參加一般醫(yī)療保險，日常的醫(yī)療開支由個人或家庭承擔(dān)。但其應(yīng)參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險，只建立統(tǒng)籌賬戶。如果他們愿意參加一般醫(yī)療保障，可為其建立個人賬戶，并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。對農(nóng)民工的工傷保險，可參照《企業(yè)職工公傷保險試行辦法》的規(guī)定，實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)(雇主)必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時定額為農(nóng)民工繳納工傷保險費。最后，建立法律援助制度，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。由于法規(guī)的不健全和執(zhí)法不嚴(yán)等原因，農(nóng)民工權(quán)益被侵犯的事時有發(fā)生，迫切需要建立針對農(nóng)民工的法律援助制度，包括開辟法律援助熱線，及時為農(nóng)民工提供法律咨詢、將農(nóng)民工納入法律援助對象范圍、這樣不僅可以維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且能夠減少農(nóng)民工犯罪，維護(hù)社會安定。

當(dāng)然，完善農(nóng)民工社會救助體系也是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還有許多方面的工作需要開展。但是只要我們能夠從農(nóng)民工的切身利益出發(fā)，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，就能夠使社會救助體系日趨完善，為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

1.鄧偉志.構(gòu)建和諧社會的幾點認(rèn)識［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報，2005(1)

2.青連斌.提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力［J］.中共石家莊市委黨校學(xué)報，2004(10)

3.張建偉，胡雋.社會保障制度：和諧社會的基石［J］.學(xué)習(xí)月刊，2005(2)

4.周智，魏秀珍.還農(nóng)民工國民待遇以構(gòu)建和諧社會［J］.山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2005(4)

5.劉哲紅，蔣軍華，郭細(xì)琴.保障農(nóng)民權(quán)益，構(gòu)建和諧社會——“中國農(nóng)民權(quán)益保障”研討會綜述［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2005(2)

(作者簡介：劉宜君，閩江學(xué)院法律系講師，主要從事社會學(xué)研究福建福州350108)(責(zé)編：若佳)