要想有效保證社會(huì)穩(wěn)定，疏解公民對(duì)現(xiàn)有法律和地方政治的不滿，關(guān)鍵是要處理好目前的行政、司法權(quán)力在地方黨政機(jī)關(guān)過于集中的問題。文中將討論的是，中國(guó)農(nóng)村和社會(huì)不安定與中共政府治理方式的關(guān)聯(lián)度，以及級(jí)別越來越高的上訪事件與停滯的司法改革之間的關(guān)系。

美國(guó)議會(huì)官員曾經(jīng)透露，1993年到2004年，中國(guó)的群體事件由8700件增加到74000件。2006年初，中國(guó)安全部的數(shù)據(jù)顯示，2005年的群體事件又比2004年上升了6%，達(dá)87000起。

中國(guó)官方也對(duì)社會(huì)問題高度關(guān)注。2005年，中共中央和國(guó)務(wù)院官員曾就減少群體事件下達(dá)指示。社會(huì)穩(wěn)定對(duì)中共的一些關(guān)鍵性政策，比如司法改革、和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)都有極大影響，而這些政策制定的初衷就是減少城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距。

社會(huì)穩(wěn)定與政治改革有關(guān)。在近10年來，中國(guó)在政治領(lǐng)域的改革進(jìn)展有限，我們現(xiàn)在所能看見的，只是中央鼓勵(lì)公民參與地方官員選舉，還有支持創(chuàng)建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。

對(duì)那些希望了解中國(guó)在未來15到20年在世界舞臺(tái)上扮演什么角色的人來說，深刻理解中國(guó)國(guó)內(nèi)政治的未來形勢(shì)很關(guān)鍵，而中國(guó)是否穩(wěn)定正是十分重要的參照標(biāo)準(zhǔn)。

地方政府自行其道

導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)不安的源頭在哪里？一些個(gè)別性因素是特殊地域的種族沖突，其他可以聯(lián)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌現(xiàn)象，比如城市化對(duì)農(nóng)村造成的影響日益嚴(yán)重。上世紀(jì)90年代以來，為滿足發(fā)展項(xiàng)目的需求，有的地方政府將農(nóng)村土地奪走，這也成為公民請(qǐng)?jiān)负涂棺h的又一重要原因。

除了一些個(gè)別性因素，社會(huì)穩(wěn)定也和政府治理有密切關(guān)聯(lián)，這涉及到非常關(guān)鍵的問題——在遇到?jīng)_突的時(shí)候，中國(guó)公民如何表達(dá)他們對(duì)地方政府的不滿。

中國(guó)的政府治理體系及其法律體系之間有很大的關(guān)系，這根源于中國(guó)歷史上的皇權(quán)系統(tǒng)。目前的法律系統(tǒng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的矯正功能十分有限。為表達(dá)冤屈，中國(guó)公民一般都選擇向更高級(jí)別的政府上訪。2005年，縣級(jí)和更高級(jí)政府接待的公民上訪事件為1270萬起，而整個(gè)中國(guó)司法系統(tǒng)同年進(jìn)行的審理案件只有800萬起。在這些進(jìn)入審判程序的刑事案件中，有一半涉及到政府和公民的關(guān)系。

在個(gè)人受到不公正待遇時(shí)，公民才會(huì)選擇這種年復(fù)一年、逐級(jí)上訪的辦法表達(dá)自己的冤屈。集體上訪則更具有政治意味，上訪隊(duì)伍可能多達(dá)數(shù)百甚至數(shù)千人，他們希望通過這種方式取得高級(jí)官員的支持。當(dāng)面對(duì)刻板的地方警察時(shí)，集體上訪很容易轉(zhuǎn)化為暴力沖突。據(jù)統(tǒng)計(jì)，集體上訪在過去15年里發(fā)生的起數(shù)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。

體制激勵(lì)推波助瀾

要了解中國(guó)不穩(wěn)定產(chǎn)生的原因，就需要弄清楚為什么中國(guó)公民會(huì)選擇上訪。對(duì)他們來說，只有取得高級(jí)官員的支持，才能消除地方政府對(duì)其造成的不公。這里有兩個(gè)原因。

很自然，假如你是利益受損害的個(gè)人，比如，你的土地被無情地掠奪，如果你希望在地方政府那尋找解決問題的途徑，最后等著你的，很可能就是黨委書記或者與之有關(guān)聯(lián)的人作出的決定。而雇傭律師的費(fèi)用十分高昂，即便你雇傭了律師，在地方黨政官員控制的法庭上，成功的勝算又有多少？這就是為什么公民會(huì)選擇上訪的原因，因?yàn)榈胤綑C(jī)構(gòu)不能滿足他們的訴求。

第二個(gè)原因，是中國(guó)的官僚體制實(shí)際上對(duì)上訪采取鼓勵(lì)態(tài)度，從而對(duì)公民尋找高級(jí)別政府表達(dá)不滿形成了激勵(lì)效果。在中國(guó)，官僚體系采用的是責(zé)任制管理辦法，這也是造成地方官員引發(fā)上訪事件的重要原因。

這個(gè)問題很難進(jìn)行抽象理解?，F(xiàn)在，讓我們看一個(gè)實(shí)際例子。2003年，安徽省對(duì)地方官員提出批評(píng)，原因是50多人到省里上訪，20多人還去了北京。中國(guó)其他地方的責(zé)任制系統(tǒng)運(yùn)作方式和安徽一樣，他們通過逐級(jí)抬高上訪人員上訪級(jí)別的辦法，對(duì)付地方官員引發(fā)的上訪事件。

對(duì)那些受到不公正待遇的農(nóng)民來說，這種體制其實(shí)起到的是動(dòng)員作用，鼓勵(lì)他們尋找高級(jí)別官員給予直接的政治幫助，達(dá)到懲戒地方官員的目的。嚴(yán)重的是，群體事件中的恐嚇行為，更增加了受害公民爭(zhēng)取補(bǔ)償、與地方官員討價(jià)還價(jià)的籌碼。更可怕的是，這種逐級(jí)擴(kuò)大的責(zé)任制如果對(duì)地方官員進(jìn)行懲罰，受害公民就會(huì)將其作為解決問題的有效途徑，從而引發(fā)更大規(guī)模的群體事件。

從矛盾的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)來看。一方面，地方官員表面上支持上訪，但上訪者面對(duì)的卻是政府僵化的反應(yīng)。最近10年來，隨著政府責(zé)任制趨勢(shì)越來越明顯，群體上訪事件的增加毫不奇怪，因?yàn)槿藗兛偸窍Ｍ业礁呒?jí)別的部門和官員。由于這套體制將地方官員對(duì)群體事件的審查權(quán)限聯(lián)系在一起，所以，當(dāng)上訪者企圖尋找高級(jí)別官員時(shí)，地方官員通常會(huì)想盡辦法加以反對(duì)和阻攔。

第二，數(shù)量日增的上訪事件一方面招來壓制，另一方面，上訪過程中也可能產(chǎn)生新的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。這些人不僅能控制群體上訪的局面，還可能將活動(dòng)轉(zhuǎn)入地下以避免干擾。

第三，這種激勵(lì)型體制可能會(huì)導(dǎo)致上訪中激進(jìn)事態(tài)增加。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸的調(diào)查，95%的上訪者相信中央政府會(huì)歡迎他們上訪，但到北京一周后，50%的調(diào)查對(duì)象改變了期待。這可能會(huì)促使他們采取更極端的行為。當(dāng)調(diào)查者問及上訪失敗怎么辦時(shí)，70%的人回答說，回去后不會(huì)放棄。50%的調(diào)查對(duì)象表示，回去后要找地方干部的麻煩。這就是中國(guó)社會(huì)制度產(chǎn)生的破壞性激勵(lì)的結(jié)果。

第四點(diǎn)，這種體制導(dǎo)致法律系統(tǒng)的廢棄和扭曲。最近幾年，中國(guó)的行政法律訴訟和民事法律訴訟案件辦理的淤塞現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，其數(shù)量正好和上訪事件成正比。

要想有效保證社會(huì)穩(wěn)定，疏解公民對(duì)現(xiàn)有法律和地方政治的不滿，其解決方案可能會(huì)涉及到核心組織結(jié)構(gòu)問題。中國(guó)是否要完全采用西方的民主模式呢？從個(gè)人觀點(diǎn)來看，更獨(dú)立的司法和選舉是繞不開的。其他還可以設(shè)想的是，中國(guó)可以建立類似香港的反腐機(jī)構(gòu)，或者像中國(guó)自己的權(quán)威人士建議的那樣，在農(nóng)村建立新型農(nóng)業(yè)合作組織。

文章及作者簡(jiǎn)介：明克勝(Carl Minzner)，美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)國(guó)際事務(wù)研究員和中國(guó)國(guó)內(nèi)政治問題專家。本文節(jié)選自美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心（Center for Strategic and International Studies）研究報(bào)告——《農(nóng)村不滿、法律規(guī)則和中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定》(Rural Discontent， Rule Of Law And Social Unrest In China)。原文為訪談形式，本文經(jīng)整理刪減而成。

作者：明克勝(Carl Minzner)

來源：美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心

編譯：羅岳