摘要：文章由公車改革出發(fā)，結(jié)合馬克斯·韋伯關(guān)于工具理性和價(jià)值理性的理論，簡要分析了當(dāng)前我國公共政策在價(jià)值取向上存在的偏頗和因?yàn)檫@種現(xiàn)象造成的嚴(yán)重后果及其改進(jìn)的方向和途徑。

關(guān)鍵詞：工具理性；價(jià)值理性；公共政策；價(jià)值取向

“公車改革”是近幾年推行范圍較廣，影響較大的一項(xiàng)政策。但是各地車改的成效不是很大，沒有從根本上解決問題。其實(shí)在我國現(xiàn)行的公共政策制定和執(zhí)行過程中，存在著很多這樣的現(xiàn)象。主要是因?yàn)檎咧贫ㄖ黧w的價(jià)值取向存在偏頗。

陳慶云從公共政策的本質(zhì)出發(fā)，將公共政策定義為政府依據(jù)特定時(shí)期的目的，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定地行為準(zhǔn)則。因而，公共政策有其特定目標(biāo)和價(jià)值取向。可見，價(jià)值取向是公共政策最本質(zhì)的規(guī)定性。

但是，由于受我國現(xiàn)行政治體制和政治環(huán)境的影響，大多數(shù)政策取向傾向于工具理性，即手段的科學(xué)化和機(jī)械化，較少考慮到推行公共政策的根本目的。然而，片面追求手段的有效性，而不反省、批判其追求的目的的工具理性是無法勝任制定和推行政策的根本任務(wù)的，價(jià)值理性必須充分發(fā)揮其特定功能。

一、當(dāng)前公共政策價(jià)值取向分析

（一）工具理性和價(jià)值理性的內(nèi)涵

所謂工具理性，就是通過實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大供銷，為人的某種功利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。其核心是對效率的追求。而價(jià)值理性與工具理性一樣，可以直接作為日常生活行動的指南，但不是為了解決日常問題而計(jì)算手段與目標(biāo)的關(guān)系，而是建立于某種特定的終極的立場（或方向）為依歸。工具理性和價(jià)值理性相伴相生，自然有著密切的聯(lián)系。

1、價(jià)值理性與工具理性互為存在的基礎(chǔ)與條件。首先，價(jià)值理性的存在，為工具理性的存在提供精神動力。雖然工具理性的存在是人的意識能動性的體現(xiàn)，在某種意義上可看作一個(gè)相對獨(dú)立的價(jià)值系統(tǒng)，但它的存在是以主體為客觀事物及其規(guī)律的反映為前提。其次，工具理性的存在，為價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)提供支撐。

2、價(jià)值理性不可代替工具理性。價(jià)值理性引導(dǎo)主體“做什么”，而“如何做”，則借助工具理性解決，前者不能代替后者。

（二）當(dāng)前我國公共政策價(jià)值取向上的偏頗

縱觀人類理性的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，對工具理性過分追逐，導(dǎo)致對價(jià)值理性的忽視和漠視成為理性發(fā)展的常態(tài)。理性的發(fā)展史成為一部工具理性“一理獨(dú)大”、價(jià)值理性無以置身的歷史。這一現(xiàn)象和趨勢即為韋伯所說的“理性化的吊詭”。這樣就造成了把人作為目的的價(jià)值理性的衰落和式微，使價(jià)值理性非理性化。這種理性的工具化和價(jià)值理性的非理性化表現(xiàn)在公共政策選擇中是顯而易見的。就是政策選擇者把某種價(jià)值或目的作為既定的和先在的東西加以確認(rèn)，對公共政策的選擇只做工具理性的考量。也就是說，在“目的”既定的假設(shè)條件下，公共政策選擇的作用僅限于發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)目的的最佳手段和途徑。然而在對這樣的政策選擇的結(jié)果進(jìn)行考察時(shí)，發(fā)現(xiàn)這個(gè)“價(jià)值”或者“目的”并非像政策選擇者所說的那樣是“既定”的，更讓人側(cè)目的是工具理性對作為“價(jià)值”和“目的”的價(jià)值理性的偏離和戕害。事實(shí)上公共政策選擇者的這樣一種工具理性偏好，已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中造成了嚴(yán)重的后果。

（三）工具理性的膨脹和價(jià)值理性的缺失所帶來的后果

1、不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。個(gè)人合目的、合規(guī)律的社會實(shí)踐活動的成功，取決于價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一。對于政府來說也是如此。一項(xiàng)公共政策要想獲得成功，必須符合公共利益的需要，擁有合乎民眾需求的目的和操作性較強(qiáng)的實(shí)施手段。如果片面強(qiáng)調(diào)工具理性只會導(dǎo)致公共政策的既定目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

2、不利于繼續(xù)推進(jìn)改革?！吧嫌姓?，下有對策”已成為一種歪風(fēng)邪氣，大部分改革已在與“潛規(guī)則”的博弈過程中扭曲變形。然而隨著改革的深入和政策本身的工具理性偏向，勢必造成社會不公，改革的合法性遭到質(zhì)疑，改革阻力空前巨大，舉步維艱。

3、不利于社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。公共政策選擇的工具理性偏向致使城鄉(xiāng)和地區(qū)間貧富懸殊，人們?yōu)榱俗非蟾叩纳钯|(zhì)量，大量涌入城市和東部地區(qū)。巨量的人口超出了這些地方的環(huán)境承載量，影響社會安定。另外，當(dāng)代人瘋狂掠奪自然資源，漠視后代的發(fā)展權(quán)益，擠壓子孫后代的發(fā)展空間，掠奪性開采資源，造成自然資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境的進(jìn)一步破壞，不能進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。

4、有損政府形象，削弱政府公信力。政府的政策須以公共利益為其邏輯起點(diǎn)和最高宗旨。如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基礎(chǔ)。而單純追求手段的有效性的工具理性根本無法代表公共利益的需求。這樣的改革多了，政策便會喪失公信力，得不到群眾的擁護(hù)和支持，勢必會損害政府和官員形象，也會影響到中國體制轉(zhuǎn)軌的大局。

二、造成我國公共政策價(jià)值取向產(chǎn)生偏頗的原因

（一）思想根源：片面強(qiáng)調(diào)“理性”，導(dǎo)致對意義和價(jià)值的忽視

隨著“啟蒙”的展開，人類的“工具理性”將壓倒“價(jià)值理性”。“工具”的意味也越來越濃，而對于“善惡是非”之類的道德價(jià)值，卻越來越不屑一顧。正如韋伯所預(yù)言的那樣：沉醉于“工具理性”將會使人類陷入“理性化的吊詭”，即理性化卻導(dǎo)致了非理性的生活方式。

工具理性的基本特征是要求人的行為必須是選擇最有效的手段以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的行為，或者說以手段的最優(yōu)化作為理性的最高要求。工具理性張揚(yáng)的同時(shí)，價(jià)值理性衰落。因而，現(xiàn)代官僚制走向了工具理性的極端化和片面化。根據(jù)工具理性所做出的官僚制設(shè)計(jì)抽象掉了價(jià)值的因素，實(shí)際上是用抽象的形式化的框架把人隔離和定位在一個(gè)個(gè)分立的單元中。如此，整個(gè)政府體系陷入了工具理性的陷阱，反而忽視了更具有實(shí)質(zhì)意義的價(jià)值取向的政策所應(yīng)體現(xiàn)的根本意義所在。這是我國政策主體在制定公共政策時(shí)產(chǎn)生價(jià)值取向偏差的思想根源。

（二）公務(wù)員選拔錄用制度的缺陷導(dǎo)致政策主體水平有限

從某種意義上說，政策主體的價(jià)值選擇就意味著公共政策的價(jià)值取向。公共政策應(yīng)當(dāng)遵循的一個(gè)基本原則是使多數(shù)人普遍獲益，至少不應(yīng)該使大多數(shù)人的利益受到損害。但是公務(wù)員選拔錄用制度上的某些不合理設(shè)計(jì)卻導(dǎo)致了政策主體的水平有限，從而無法科學(xué)合理的制定政策。首先，公務(wù)員的錄用雖然強(qiáng)調(diào)“凡進(jìn)必考”，但由于規(guī)劃不夠，管理不統(tǒng)一，考試環(huán)節(jié)諸多問題，招考范圍有限，缺乏錄用評估等原因?qū)е履承┎贿m合從事公務(wù)員工作的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。隨著政府職能的細(xì)化，對政策主體的科學(xué)化決策水平要求越來越高。但公務(wù)員考試一向重文輕理。這使得科學(xué)化決策根本無法實(shí)現(xiàn)。另外，雖然很多政府都建立了專家咨詢團(tuán)，建設(shè)所謂的“智庫”，盡管專家是政府決策的專門顧問，但由于專家始終未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性決策，只能起到科學(xué)決策的門簾作用，以及吹捧政府和解釋政策。這樣的決策模式根本不可能達(dá)到工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)正確的合理的公共政策的價(jià)值取向的。

（三）不合理的績效評估體系導(dǎo)致政策主體短期行為主義盛行

我國的政府績效評估的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者往往把評估的工具意義置于價(jià)值意義之上，體現(xiàn)為把評估主要作為政府管理的一種工具，謀求管理的簡單化和控制的便捷，而對績效評估的目標(biāo)導(dǎo)向作用缺乏周密、細(xì)致的考慮，把績效評估形式化，使其缺乏應(yīng)有的預(yù)期性和科學(xué)性而呈現(xiàn)主觀性強(qiáng)、隨意性大、運(yùn)動式的特點(diǎn)。不合理的政績觀導(dǎo)致官員們只求短期的數(shù)字的增長，而忽略了真正的為人民服務(wù)。因而產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的短期行為主義。

政府行為短期化是決策主體不追求未來長期收益而只考慮短期利益的決策行為。其癥結(jié)應(yīng)主要?dú)w因于不合理的績效評估體系所導(dǎo)致的政府官員的短視或急功近利以追求政績。正是由于有了這種觀念，政策主體在制定政策時(shí)，首先考慮到的不是這項(xiàng)政策所能最終實(shí)現(xiàn)的目的和結(jié)果，而是推行這項(xiàng)政策的過程中手段是否具有形式化和機(jī)械上的可操作性。從而達(dá)到為自己的政績增添砝碼的目的。這種偏重于工具理性的價(jià)值取向是不可能實(shí)現(xiàn)公共政策的公共性本質(zhì)要求的。

三、工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一：公共政策價(jià)值選擇的應(yīng)然狀態(tài)

（一）用工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一解決公車改革中存在的問題

公車改革中產(chǎn)生的激烈矛盾表現(xiàn)在，一方面，干部動輒上千元的高額補(bǔ)貼，被群眾認(rèn)為是變相漲工資，造成了不良的社會影響；另一方面，即便獲得了高額車輛補(bǔ)貼，卻寧肯放棄車貼而繼續(xù)使用公車。導(dǎo)致這樣一個(gè)矛盾的制度原因就是，公眾即理論上公車的真正所有者被排除在改革之外。公車制度改革的整個(gè)過程，從改革初期的調(diào)研，到籌備、實(shí)施、直至被叫停，社會公眾均被排除在外。事實(shí)上，要真正使公車改革落實(shí)，就必須給予所有相關(guān)群體，特別是公眾充分發(fā)言的機(jī)會?？此坪唵胃镄拢鋵?shí)意味著整個(gè)改革體制的深入突破。

如果能夠牢記公車改革的根本目的——壓縮空間、釋放能量、贏得民心，那么，整個(gè)改革就不可能有今天如此多重的阻力，就不可能在有意和無意之間異化。而只有充分遵循了改革宗旨、原則，自身程序規(guī)范、嚴(yán)格，實(shí)行真正打破官本位、對事不對人的務(wù)實(shí)改革，才能真正迎合民意，贏得民心，做到避免異化成為一種新的腐敗成品和腐敗平臺。

（二）改變以往的工具理性選擇偏好，突出“公共政策”的“公共性”本質(zhì)

公共政策的實(shí)質(zhì)是政府對社會利益進(jìn)行分配的一種形式，它具有權(quán)威性、社會性和公共性。公共政策要得到有效的執(zhí)行，必須具有權(quán)威性，而權(quán)威性根源于它維護(hù)了社會的整體利益，得到普遍的認(rèn)同和支持。社會性在于其促進(jìn)全社會的進(jìn)步和正義，維護(hù)社會的整體利益。公共性表現(xiàn)為公共政策是涉及到全體社會成員的活動，是公共權(quán)力的運(yùn)用。這三個(gè)特點(diǎn)都是以社會公平為其存在的基礎(chǔ)。公共政策不能維護(hù)社會公平，社會成員就會抑制它，公共政策也會失去權(quán)威之源，社會就不可能實(shí)現(xiàn)整體進(jìn)步和發(fā)展。但是，忽視了價(jià)值理性的政策選擇傾向是不可能達(dá)到政策的這個(gè)本質(zhì)性要求的。

要做到公共政策真正地實(shí)現(xiàn)其公共性，公共政策選擇者在決策時(shí)，就必須在效率與公平的天平上增加公平一邊的分量，改變以往的工具理性選擇偏好，突出公共政策的“公共性”本質(zhì)內(nèi)涵，保證政策的價(jià)值理性，以高度的政治責(zé)任心和敏銳感來解決在社會發(fā)展中遇到的重大難題，特別是在分配領(lǐng)域的貧富懸殊問題。

（三）工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一在具體的實(shí)踐中表現(xiàn)為效率與公平的統(tǒng)一

在當(dāng)前具體的實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性在公共政策選擇中的和諧統(tǒng)一，就要求對公平與效率有一個(gè)正確的把握和評估。效率是公共政策價(jià)值的邏輯起點(diǎn)，而其首選價(jià)值目標(biāo)則應(yīng)該是公平。正如陳振明教授所認(rèn)為的：一方面，如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，政府就不能對社會進(jìn)行有效的管理，社會將陷入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實(shí)現(xiàn)公平。相反，經(jīng)濟(jì)效率的提高則能夠促進(jìn)社會公平的實(shí)現(xiàn)。因此，經(jīng)濟(jì)效率是實(shí)現(xiàn)社會公平的必要條件之一，是公共政策選擇的邏輯起點(diǎn)。另一方面，如果公共政策中貫徹公平理念，則可以防止公共政策行為的專橫，維護(hù)公眾和政府的良好關(guān)系，博得公眾的信任、支持和配合，從而提高政府的威信，取得良好的行政效率?？梢姽脚c效率在公共政策選擇中是相輔相成的。效率是公共政策的手段和存在基礎(chǔ)，社會公平是公共政策所秉持的首要價(jià)值和努力達(dá)到的根本目標(biāo)，處理得當(dāng)二者可以相得益彰。

公共政策是社會和諧的調(diào)節(jié)器，構(gòu)建社會主義和諧社會首先要求公共政策做到和諧科學(xué)。要達(dá)到和諧科學(xué)，就必須做到效率與公平的和諧統(tǒng)一，也就是要求做到價(jià)值理性和工具理性的和諧統(tǒng)合。在效率問題相對解決的發(fā)展態(tài)勢下，公平問題需要提到突出的地位，即呼喚價(jià)值理性的回歸。只有這樣才能做到公平與效率的辯證統(tǒng)一，在公平與效率的權(quán)衡中不偏不倚和諧統(tǒng)一，做到社會發(fā)展的合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。同時(shí)，使公共政策真正地實(shí)現(xiàn)它所應(yīng)該達(dá)到的終極目的：即滿足公眾的需求，實(shí)現(xiàn)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

1、特里·L·庫伯.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].中國人民大學(xué)出版社，2001.

2、馬克斯·韋伯著，于曉、陳維剛譯.新教倫理與資本主義精神[M].三聯(lián)書店，1987.

3、陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].中國人民大學(xué)出版社，2003.

4、王國敏，李玉峰.工具理性和價(jià)值理性權(quán)衡下的我國公共政策選擇[J].理論視野，2006(4).

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）