1997年中央金融工作會(huì)議以來，我國逐步建立了全國統(tǒng)一集中的證券監(jiān)管體制，初步形成了以《公司法》和《證券法》為核心，以行政法規(guī)為補(bǔ)充，以部門規(guī)章為主體的證券期貨法律法規(guī)體系；完善了三級稽查體系，加大了監(jiān)管執(zhí)法的力度，規(guī)范了證券市場行為，較好地保護(hù)了廣大投資者利益。但是，我們也必須清醒地看到，由于我國證券市場發(fā)展畢竟只有10年多一點(diǎn)的時(shí)間，市場本身的發(fā)育水平、法律法規(guī)本身完善及相關(guān)的規(guī)章制度健全均需要一個(gè)過程；監(jiān)管手段不足，執(zhí)法權(quán)限不夠，監(jiān)管力量和水平也有待充實(shí)和提高；再加上整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，證券業(yè)的理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新層出不窮等原因，我國的證券監(jiān)管工作還有許多需要加強(qiáng)和改進(jìn)的地方，本文擬就此進(jìn)行探討。

一、中國證券市場監(jiān)管體制現(xiàn)狀

目前我國證券市場實(shí)行的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，即以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合的市場監(jiān)管框架。

1.監(jiān)管主體

1998年國務(wù)院批準(zhǔn)了中國證監(jiān)會(huì)的職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制的“三定”方案，確定了證監(jiān)會(huì)是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)主管全國證券期貨市場。根據(jù)該方案，證監(jiān)會(huì)將建立集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系，按規(guī)定在全國各地設(shè)立派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)行垂直管理，加強(qiáng)對證券期貨業(yè)的監(jiān)管，提高信息披露質(zhì)量，化解證券期貨市場風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)市場穩(wěn)定。但是現(xiàn)實(shí)中，我國監(jiān)管主體存在著多元化現(xiàn)象，主管部門之間關(guān)系較為復(fù)雜和不協(xié)調(diào)。

2.自律組織

自律組織是資本市場監(jiān)管體系中不可或缺的一個(gè)重要組成部分。自律組織有兩種形式，即社會(huì)性的監(jiān)督組織和行業(yè)自律。社會(huì)性監(jiān)督組織包括注冊會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師及律師事務(wù)所、審計(jì)師及審計(jì)師事務(wù)所等證券業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。它們在中國證監(jiān)會(huì)確認(rèn)從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)的資格后，依據(jù)國家的法律法規(guī)對證券發(fā)行企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)評估報(bào)告、招股說明書和法律意見書進(jìn)行審核簽證，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行業(yè)自律包括兩方面：一是證券交易所的場內(nèi)自律。證券交易所對其會(huì)員在交易所內(nèi)的交易實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)對上市公司和證券商會(huì)員的監(jiān)管也起著重要的作用。二是場外交易的自律。“中國證券業(yè)協(xié)會(huì)”是經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)成立的，隨后又由證監(jiān)會(huì)給予資格認(rèn)定，并經(jīng)民政部核準(zhǔn)登記的全國性證券業(yè)自律管理組織，通過制定和執(zhí)行行業(yè)性的自律制度，監(jiān)管證券場外交易，保證場外交易的公平與規(guī)范。

3.監(jiān)管法規(guī)體系

1998年以前我國證券市場和監(jiān)管是通過一系列的行政規(guī)定，包括全國性的行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行的。1998年《中華人民共和國證券法》獲得全國人民代表大會(huì)通過，并標(biāo)志著我國證券市場依法治市進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段?！蹲C券法》和《公司法》作為我國證券市場監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，和其他證券管理法規(guī)共同構(gòu)成我國證券市場監(jiān)管法規(guī)體系。

二、現(xiàn)行監(jiān)管體制存在主要問題分析

1.證券監(jiān)管仍以行政干預(yù)為主，缺乏市場化的調(diào)控手段

我國現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制屬于集中型監(jiān)管模式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，用行政手段進(jìn)行監(jiān)管，違反了市場運(yùn)作規(guī)律，具有很強(qiáng)的隨意性，容易給市場帶來嚴(yán)重危害，同時(shí)也阻礙了我國證券市場的市場化進(jìn)程。由于監(jiān)管部門對應(yīng)由市場決定的事情介入過深，以致越管越細(xì)，越管越難，越管越死；而對政府應(yīng)當(dāng)管好的事情卻未能管好，導(dǎo)致各種違法違規(guī)現(xiàn)象泛濫。

2.市場自律管理軟弱

證券自律組織能靈活、高效、低成本地處理證券市場問題，能較好地補(bǔ)充政府監(jiān)管的不足，完善證券監(jiān)管體制。目前我國證券自律組織的建設(shè)還存在許多不足：自律組織不健全，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，證券業(yè)協(xié)會(huì)對會(huì)員缺乏約束力，尚不能承擔(dān)自我管理的任務(wù)；證券自律主體行為缺乏健全性和規(guī)范性；證券交易所作為監(jiān)管主體的地位尚不夠獨(dú)立，監(jiān)管權(quán)力有限，其一線監(jiān)管作用未得到有效發(fā)揮。致使自律組織難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用，使許多本應(yīng)由市場進(jìn)行的自律管理轉(zhuǎn)由政府管理，導(dǎo)致市場和企業(yè)過分依賴政府。

3.監(jiān)管理念與市場要求存在偏差

監(jiān)管理念確定的好壞、準(zhǔn)確與否從根源上直接決定著監(jiān)管工作的效率。對比現(xiàn)行國際監(jiān)管理念，我國證券市場與之距離甚遠(yuǎn)。中國的證券市場發(fā)軔于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。由于證券市場在發(fā)展初期階段肩負(fù)著完成經(jīng)濟(jì)體制改革的時(shí)代重任，因此，對證券市場的監(jiān)管也是循著一條為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的路徑而進(jìn)行的，在“計(jì)劃”和“市場”的權(quán)衡中，計(jì)劃占了明顯的上風(fēng)，以至于在一段較長時(shí)期內(nèi)，“有計(jì)劃的證券市場”成為中國證券市場的最大特色。進(jìn)入90年代，國有企業(yè)改革脫困的任務(wù)日趨繁重，證券市場由此變成了國有企業(yè)改革脫困的基本平臺，證券市場的監(jiān)管理念隨之也轉(zhuǎn)移到為國企脫困鳴鑼開道上來，這種狀況一直延續(xù)到21世紀(jì)。這種不正確的監(jiān)管理念影響了中國證券市場的發(fā)展，也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的有效行使設(shè)置了障礙。

4.證券市場監(jiān)管法律有待完善

證券監(jiān)管的相關(guān)法律不完善，給依法治市帶來了一定的困難。《證券法》雖然已經(jīng)出臺并生效，但其中還存在著不完善的地方。另外與《證券法》相關(guān)的《公司法》也存在著可操作性不強(qiáng)的問題。例如：《證券法》規(guī)定禁止操縱市場、內(nèi)幕交易和欺詐客戶，違反者處以罰款、警告和停止資格，構(gòu)成犯罪的要依法判刑，而沒有對投資者造成損失進(jìn)行民事賠償?shù)臈l款。在此種法律框架下，上市公司、中介機(jī)構(gòu)違規(guī)違法后，大多只受到行政處罰，投資者的損失無法挽回，投資者成為最大的受害者?？梢哉f，現(xiàn)有的法律在保護(hù)由于被欺詐而遭受損失的投資者利益方面還相當(dāng)薄弱。

三、監(jiān)管權(quán)有效行使的路徑選擇

1.樹立科學(xué)監(jiān)管理念

“監(jiān)管理念是證券市場發(fā)展的靈魂，它制約著證券市場的定位、發(fā)展的方向、內(nèi)容、速度，甚至監(jiān)管者的行為規(guī)范”，“正確的監(jiān)管理念，反映了監(jiān)管者對證券市場基本功能和作用的認(rèn)識、決定著證券市場的制度建設(shè)和隨之采用的監(jiān)管政策”。當(dāng)前我國證券監(jiān)管必須樹立科學(xué)發(fā)展觀和符合時(shí)代要求的現(xiàn)代化監(jiān)管理念：證券監(jiān)管不但要促進(jìn)并提高市場效率，而且要維護(hù)市場公平；不但要促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值和效益更大化，而且要提高市場整體誠信水平，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，特別是廣大中小投資者的合法權(quán)益；不但要通過改善證券監(jiān)管實(shí)現(xiàn)證券市場的規(guī)范，而且要通過放松管制推動(dòng)證券市場的發(fā)展。

2.建立健全證券市場監(jiān)督法律體系

除了目前正在執(zhí)行的《證券法》、《公司法》等以外，還應(yīng)制定其他相關(guān)市場監(jiān)管法律，完善證券市場監(jiān)管法律體系。一是應(yīng)抓緊制定《證券市場監(jiān)管法》，彌補(bǔ)《證券法》在市場監(jiān)管操作上的程序、方法、處罰等方面的空白，加強(qiáng)在監(jiān)管政策制定程序、監(jiān)管政策實(shí)施程序、處罰的對象和程序的規(guī)定。二是應(yīng)制定《證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，明確證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能界定、人員配備、工作范圍等，從法規(guī)上進(jìn)一步規(guī)范各機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任。三是同此相近的競爭法、公司法、稅法等經(jīng)濟(jì)法規(guī)也應(yīng)出臺或改善其不合理的部分。四是應(yīng)盡快建立民事賠償制度，以保護(hù)投資者的利益。

3.深化市場經(jīng)濟(jì)自由性的理念，減少政府對市場的操縱

證券市場的基本功能是優(yōu)化資源配置，即產(chǎn)權(quán)明晰的經(jīng)濟(jì)主體通過充分的競爭來決定價(jià)格，在價(jià)格的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此政府監(jiān)管的立足點(diǎn)應(yīng)放在維護(hù)市場的“三公”原則上，即公開、公平、公正，而不應(yīng)為了所謂控制風(fēng)險(xiǎn)，不時(shí)出臺一些政策，影響市場的正常運(yùn)行。政府對市場的直接參與，陡增了市場的不確定性，實(shí)際上是額外增加了市場的風(fēng)險(xiǎn)性，也會(huì)傷害市場參與者的信心。

4.加強(qiáng)自律管理，發(fā)揮行業(yè)自律組織對監(jiān)管工作的輔助作用

明確規(guī)定中國證券業(yè)協(xié)會(huì)與地方證券業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系。所有證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)必須加入中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)，所有會(huì)員單位必須自覺接受中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和當(dāng)?shù)刈C券業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理。同時(shí)，賦予中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)對違反法律、行政法規(guī)以及自律性原則的會(huì)員進(jìn)行調(diào)查和處罰，對會(huì)員之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解仲裁，取消違反法律法規(guī)和自律性規(guī)則的從業(yè)人員的從業(yè)資格等權(quán)限。此外，要強(qiáng)化協(xié)會(huì)在維護(hù)市場公平競爭方面的作用，明確協(xié)會(huì)有權(quán)對破壞市場公平競爭秩序的會(huì)員進(jìn)行處罰(包括警告、通報(bào)批評、責(zé)令改正、取消當(dāng)事人或負(fù)責(zé)人從業(yè)資格)。

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