［摘要］通過對(duì)西方國(guó)家公共行政改革實(shí)踐的研究分析，針對(duì)我國(guó)行政改革中公共服務(wù)市場(chǎng)化中存在的問題，提出解決問題的可行性建議。

［關(guān)鍵詞］行政改革 實(shí)踐 公共服務(wù) 市場(chǎng)化

新公共管理理論的產(chǎn)生極大地推動(dòng)了西方國(guó)家公共行政改革實(shí)踐的創(chuàng)新，20世紀(jì)70年代末開始，世界各國(guó)紛紛掀起了以公共服務(wù)市場(chǎng)化為取向的行政改革浪潮。英、法、德、美、新西蘭、加拿大、澳大利亞甚至東歐國(guó)家，都逐步將公共服務(wù)的市場(chǎng)化納入到了行政改革的實(shí)踐框架之中，它們通過合同出租、合同承包、公共事務(wù)民營(yíng)化等多種市場(chǎng)化措施，把郵電通訊、自來水供應(yīng)、交通、醫(yī)院、治安等市化共管理事務(wù)推向市場(chǎng)，并取得了巨大的成效。而對(duì)于我國(guó)而言，公共服務(wù)領(lǐng)域仍然存在著效率低下、政府角色多元化、公共服務(wù)壟斷化、需求與有效供應(yīng)矛盾尖銳等諸多缺陷，所以，適時(shí)地將西方公共服務(wù)市場(chǎng)化的有益經(jīng)驗(yàn)引入到我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的具體制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)成為了我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的一種必然選擇。

一、西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐

20世紀(jì)七八十年代，西方各國(guó)行政改革的主要內(nèi)容是把生產(chǎn)私益物品和有服務(wù)的國(guó)有企業(yè)私有化、民營(yíng)化、股份化。到90年代，許多西方國(guó)家治道變革的一個(gè)重要內(nèi)涵則是公共服務(wù)和物品的市場(chǎng)化，其改革主要集中在醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、公共部門后勤服務(wù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。

英國(guó)在撒切爾夫人時(shí)代就提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引入私人企業(yè)管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等方面取得初步成效。1991年發(fā)動(dòng)“公民憲章運(yùn)動(dòng)”僅四個(gè)月后，梅杰政府發(fā)表了《競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量》白皮書，其核心標(biāo)志就是提出了“市場(chǎng)檢驗(yàn)”這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)原則，即通過市場(chǎng)檢驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)資金最大化，避免公共物品提供的低效率，是對(duì)公私競(jìng)爭(zhēng)原則的進(jìn)一步確認(rèn)和制度化。通過市場(chǎng)檢驗(yàn)所進(jìn)行的這種公私之間的競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)政府相關(guān)工作的平均成本降低了25%，每年節(jié)省的資金高達(dá)1.16億英鎊。

20世紀(jì)80年代初，美國(guó)里根政府解除了對(duì)航空、鐵路、汽車運(yùn)輸、電信、有線電視、天然氣等許多業(yè)的管制。美國(guó)放松管制的改革取得了巨大收益，到1990年為止，美國(guó)因此獲得了400多億美元的收益，美國(guó)政府也允許更多的企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域。克林頓政府則把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立以“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為以“績(jī)效為中心”的組織。

此外，法國(guó)、德國(guó)、新西蘭等國(guó)家亦通過公用事業(yè)私營(yíng)化、績(jī)效協(xié)議等方式推行政府功能定位的市場(chǎng)化，即重新檢討政府的社會(huì)福利職能、經(jīng)濟(jì)職能，將原來由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì)、推向市場(chǎng)，從而減少政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模，精簡(jiǎn)政府人員。壓縮福利項(xiàng)目，收縮政府的社會(huì)職能，并取得了顯著效果。

二、西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化方式

由于各國(guó)在私營(yíng)部門的能力、政府管理私營(yíng)供應(yīng)者的行政能力、公私合作的認(rèn)同程度等方面都擁有不同的國(guó)情，因而公共服務(wù)市場(chǎng)化的方式與程度在各國(guó)也是不盡相同的。但總體而言，帶有普遍性的公共服務(wù)市場(chǎng)化方式主要有以下幾種：

1.合同的出租或合同承包

其主要內(nèi)容是政府以合同的形式將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門。在合同訂立以前，公共服務(wù)的確定是一個(gè)政治/行政過程，政治/行政機(jī)制在起主導(dǎo)作用。合同訂立后，公共服務(wù)的生產(chǎn)則進(jìn)入經(jīng)濟(jì)過程，市場(chǎng)機(jī)制在其中起主導(dǎo)作用。承包商在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源。政府承包商的合同管理代替了原先對(duì)行政組織的等級(jí)控制。生產(chǎn)公共服務(wù)的平面網(wǎng)絡(luò)組織代替了原來的單一的科層制組織。公共服務(wù)的合同出租，擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源以及技術(shù)力量，降低了成本提高了效率，大大提高了顧客的滿意度。

2.加強(qiáng)公私合作

政府不需要以納稅人的稅收去購(gòu)買私營(yíng)部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)。在政府的規(guī)制下，私營(yíng)部門通過面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。公私合作，發(fā)揮了公私兩種部門各自在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢(shì)，即能夠彌補(bǔ)政府財(cái)力不足，又借價(jià)格機(jī)制顯示消費(fèi)者的真實(shí)需求。

3.民營(yíng)化

民營(yíng)化是指打破政府是惟一提供公益物品主體的神話，讓私人部門廣泛地參與到公共服務(wù)的提供過程中來。其中較為普遍的形式有兩種：一是國(guó)有企業(yè)的私營(yíng)化，即將部門國(guó)有企業(yè)或資產(chǎn)賣給私人經(jīng)營(yíng)。英國(guó)至1994年止，已有46%的國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化，即中包括電信、煤氣、電力、供水、鋼鐵、鐵路等部門。法國(guó)政府在1986年后推行了大規(guī)模的民營(yíng)化計(jì)劃。美國(guó)、日本、德國(guó)也都在一定程度上實(shí)行民營(yíng)化。二是公共事務(wù)管理的民營(yíng)化，即將公共服務(wù)事務(wù)或部分政府委托給民間團(tuán)體或私人管理。美國(guó)、英國(guó)政府普遍將公共服務(wù)事業(yè)承包給私營(yíng)企業(yè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)大約有35%的地方政府讓私營(yíng)公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，40%的地方政府使用私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)公共汽車系統(tǒng)。

三、歐洲公共服務(wù)市場(chǎng)化給我國(guó)的啟示

1.實(shí)現(xiàn)政府管理理念的轉(zhuǎn)變：由“官僚型”政府→“企業(yè)型”政府

從政府的管理理念來看，我們要拋棄“官僚型”政府范式，確立“企業(yè)型”政府范式。一方面，要把現(xiàn)代企業(yè)管理理念引入政府管理中來，以市場(chǎng)為導(dǎo)向開展政府管理活動(dòng)，并設(shè)立實(shí)行企業(yè)化管理的執(zhí)行局，給予這些執(zhí)行局管理自主權(quán)。這樣既可以在政府管理過程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少人員，節(jié)約財(cái)政開支，還可以大大提高工作效率。另一方面，要實(shí)行參與式管理，政府的主要職責(zé)是“掌好舵”，即制定政策，充當(dāng)催化劑和促進(jìn)者的角色，因?yàn)樯鐣?huì)民間組織憑借較低的勞動(dòng)力成本、更有效的管理，在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)具有較高的效益。實(shí)行參與式管理，要求把大量的權(quán)力從政府機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而還政于民由公民自己管理自己。

2.公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程

西方國(guó)家的實(shí)踐表明，公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務(wù)市場(chǎng)化給了社會(huì)公眾以自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)權(quán)力，對(duì)公共機(jī)構(gòu)形成一種外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，這必然迫使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)竭力提供公共服務(wù)改善服務(wù)質(zhì)量，提高效率，以吸引更多的“顧客”，我們可以借鑒西方的做法，在加中對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府運(yùn)用市場(chǎng)的方法來管理公共事務(wù)。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.放松對(duì)市場(chǎng)的限制，擴(kuò)大準(zhǔn)入的領(lǐng)域

推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的一個(gè)重要內(nèi)容就是要放松對(duì)市場(chǎng)限制，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的領(lǐng)域，我國(guó)在這方面有很大潛力。比如在郵電、電訊、電力、交通等領(lǐng)域，目前在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面依然限制較多，不利于這些行業(yè)的發(fā)展，也容易導(dǎo)致壟斷。在推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化地過程中，除少數(shù)特殊行業(yè)和部門外，要放松政府的準(zhǔn)入限制，減少政府的審批領(lǐng)域，最大限度地打破行業(yè)、部門的壟斷。

4.公共服務(wù)要以顧客為導(dǎo)向

政府要實(shí)現(xiàn)良好治理，一個(gè)重要的前提是它首先是一個(gè)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其“顧客”或“客戶”，企業(yè)家政府應(yīng)是以顧客需求為導(dǎo)向并具有較高服務(wù)效率的政府，。也只有這種“顧客驅(qū)動(dòng)的政府”才能滿足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府以顧各或市場(chǎng)為導(dǎo)向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系。政府不再是高高在上、滿足自身組織需要的官僚機(jī)構(gòu)，而是把需要服務(wù)的公眾視為自己的顧客，通過調(diào)查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做出承諾并賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

5.實(shí)行標(biāo)桿管理和績(jī)效評(píng)估，為公共服務(wù)提供明晰的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)化共機(jī)構(gòu)必須按照一系列正式規(guī)則和一整套固定程序工作，只重視過程和投入，這容易導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)僵化、反應(yīng)慢、效率低，滋生形式主義、浪費(fèi)和官僚主義。對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效管理是重視公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果的表現(xiàn)。政府在明確“掌舵”和“劃槳”職能劃分的基礎(chǔ)上，努力改善政策和規(guī)制的質(zhì)量，對(duì)公共服務(wù)部門放松規(guī)制，能過控制其預(yù)算總額、與之簽訂績(jī)效合同，使之從過去的由規(guī)則驅(qū)動(dòng)型組織轉(zhuǎn)變?yōu)槿蝿?wù)驅(qū)動(dòng)型組織。以績(jī)效為評(píng)定依據(jù)，在強(qiáng)調(diào)顧客滿意的前提下對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改造，能有效擺脫原有組織框架的羈絆，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。以經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平為績(jī)效指標(biāo)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行管理，使公共服務(wù)提供者的責(zé)任得以落實(shí)，增強(qiáng)了對(duì)顧客需求的回應(yīng)性，加強(qiáng)了政府公共服務(wù)運(yùn)作和管理對(duì)成本—效益的考慮。因此，績(jī)效管理是資源有效配置的重要手段。

6.創(chuàng)建良好的法制環(huán)境，以保障公共服務(wù)市場(chǎng)化的順利進(jìn)行

公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)，首先需要有一個(gè)良好的法律和制度環(huán)境，以恰當(dāng)規(guī)范地解決市場(chǎng)化過程中的各種問題。相關(guān)法律制度主要包括：社會(huì)組織與政府的合作形式，各角色職能界定、融資方式、合同制定、市場(chǎng)推入條件、風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配形式，等等。它們是激勵(lì)、約束政府與社會(huì)組織的尚方寶劍，是使市場(chǎng)化過程有法可依、有章可循的有力保證，為高質(zhì)量的公共服務(wù)奠定初步基礎(chǔ)。

7.發(fā)揮社會(huì)力量（如第三部門）在公共管理中的作用

公共服務(wù)市場(chǎng)化要求充分發(fā)揮各種社會(huì)力量的作用，因?yàn)檎氤蔀椤罢贫嫘汀?，而非“劃槳型”政府，諸如直接提供公共服務(wù)產(chǎn)品這類的“劃槳”職能就需要不同的社會(huì)組織去承接完成。而在這之中，我們尤其應(yīng)該重視第三部門的作用，因?yàn)樗谔峁┕卜γ嬗兄c市場(chǎng)所難以比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）不以營(yíng)利為目的，而是以特定的“宗旨”為導(dǎo)向。因此，相對(duì)政府與市場(chǎng)而言，第三部門能夠做到公平與效率的完美結(jié)合。（2）極大靈活性。這使得第三部門在提供某些公共物品時(shí)比政府更具低成本、高效率、靈活多變的優(yōu)勢(shì)。而在運(yùn)行方式上它又具有很大的彈性和適應(yīng)性，便于根據(jù)不同情況及時(shí)做出調(diào)整，對(duì)公共服務(wù)需求的變化迅速做出反應(yīng)。（3）貼近基層。很多第三部門以為社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣性社會(huì)群體服務(wù)對(duì)象，堅(jiān)持自助、互助、助人的原則和自主解決社會(huì)問題的精神，從而可以解決很多政府與市場(chǎng)無暇顧及或是不愿顧及的公共服務(wù)需求。

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