[摘要] 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治化，是依法治國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。我們必須在加快農(nóng)村立法進(jìn)程、全面提高農(nóng)民素質(zhì)、建立農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加大執(zhí)法力度和維護(hù)執(zhí)法與司法公正等方面付出艱巨的努力。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村法治 障礙 對(duì)策

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重大歷史任務(wù)。2005年12月31日，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），也是改革開(kāi)放以來(lái)中央關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的第八個(gè)“一號(hào)文件”《意見(jiàn)》對(duì)今后一段時(shí)間我國(guó)“三農(nóng)”工作的目標(biāo)、要求和各項(xiàng)措施作了原則性的規(guī)定，是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。從新農(nóng)村建設(shè)面臨的新形勢(shì)看，要解決實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問(wèn)題，需要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的上層建筑，當(dāng)然也離不開(kāi)法治的保障和推進(jìn)。農(nóng)村法治化，是依法治國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。抓住了農(nóng)村，也就抓住依法治國(guó)的主要環(huán)節(jié)。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村占有最廣大的地理區(qū)域，擁有最多的人口。農(nóng)村是最基本生活資料的終極來(lái)源，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)地位?？梢詳嘌裕瑳](méi)有農(nóng)村的法治化，就沒(méi)有整個(gè)中國(guó)的法治化。依法治國(guó)就不可能成功。我們必須十分清醒地認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治化存在著諸多障礙，我們必須在加快農(nóng)村立法進(jìn)程、全面提高農(nóng)民素質(zhì)、建立農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加大執(zhí)法力度和維護(hù)執(zhí)法公正等方面付出艱巨的努力。

一、農(nóng)村法治建設(shè)的障礙

1.農(nóng)村立法滯后是農(nóng)村法治建設(shè)的主要障礙。隨著民主與法制建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村立法已取得了巨大成就：我國(guó)在依靠政策調(diào)整農(nóng)業(yè)的同時(shí)還制定了上百件關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的法律、法規(guī)，可以說(shuō)“我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系框架已基本形成”，作為根本大法的憲法對(duì)公民的基本權(quán)利和自由、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地使用權(quán)、村民自治等作了原則性規(guī)定。但是農(nóng)村立法的滯后性，使得農(nóng)村法律體系不完備不健全，有些必須制定的法律至今沒(méi)有出臺(tái)，如《農(nóng)民權(quán)益保障法》、《農(nóng)民協(xié)會(huì)法》、《農(nóng)村社會(huì)保障法》、《農(nóng)業(yè)投資法》等等。有些有關(guān)農(nóng)村的法律雖已出臺(tái)，但已是姍姍來(lái)遲，法律與政策不協(xié)調(diào)、不配套。比如，我國(guó)的改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，而農(nóng)業(yè)根本大法《農(nóng)業(yè)法》到1993年7月才出臺(tái)，《村民委員會(huì)組織法》直到1998年7月才出臺(tái)，這就使長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村主要靠政策來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村改革。由于農(nóng)村發(fā)展的根本問(wèn)題仍未解決，國(guó)家缺乏穩(wěn)定有效的農(nóng)業(yè)保障機(jī)制，如對(duì)農(nóng)業(yè)的投入、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)民利益等事關(guān)農(nóng)村發(fā)展全局的重大問(wèn)題，缺乏法律強(qiáng)制性的保障，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本急劇增大，農(nóng)業(yè)投入減少和工農(nóng)產(chǎn)品差額擴(kuò)大。另外，農(nóng)村盲目設(shè)立農(nóng)村基金會(huì)，造成近年來(lái)農(nóng)村金融秩序混亂，這些都可以說(shuō)是沒(méi)有明確具體的法律法規(guī)約束而造成的。

2.農(nóng)民素質(zhì)不高是阻礙農(nóng)村法治建設(shè)的關(guān)鍵因素。盡管改革開(kāi)放后農(nóng)民對(duì)教育的重要性認(rèn)識(shí)越來(lái)越明確，加上宣傳引導(dǎo)和立法強(qiáng)制，農(nóng)民受教育的比例和平均年數(shù)不斷提高，但農(nóng)民在受教育方面仍面臨很多困難。而且農(nóng)村文化設(shè)施落后，文化生活貧乏，導(dǎo)致農(nóng)民文化素質(zhì)普遍低下，這就影響農(nóng)民對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)與理解，影響農(nóng)民法律意識(shí)的培育，因此，農(nóng)民法律素質(zhì)普遍較差，文盲又往往同時(shí)成為法盲。許多農(nóng)民在自己的合法權(quán)益受到侵犯后不是訴諸法律而是尋求用非法律手段解決問(wèn)題。比如，在農(nóng)村出現(xiàn)有黑社會(huì)“組織”、“調(diào)?！薄ⅰ白逡?guī)”處理及“武力解決”，甚至迷信“斷案”等種種形式。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)法律了解掌握和運(yùn)用還停留在局部、零散和自發(fā)的狀態(tài)，甚至將一些法律視為異己的東西而排斥和拒絕。對(duì)此，要使農(nóng)民真正可以從法律“消費(fèi)”中體會(huì)到法對(duì)其利益盡可能的保護(hù)和救濟(jì)，提高農(nóng)民群眾渴求法律的積極性、主動(dòng)性和自覺(jué)性，形成良性的法律意識(shí)，催生內(nèi)在的法治需求，形成知法、守法、用法以及維護(hù)法律這樣的一種社會(huì)氛圍。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立，是農(nóng)村法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)障礙。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上還是靠人力，機(jī)械化程度較低，一些農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)民化傾向，使農(nóng)村勞動(dòng)力“女性化”、“兒童化”和“老年化”。農(nóng)村勞動(dòng)力的狀況必然影響農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，影響農(nóng)村的脫貧致富。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或者不能達(dá)到相當(dāng)發(fā)達(dá)的程度，農(nóng)村的法治建設(shè)就會(huì)因缺乏必要的經(jīng)濟(jì)支持而受阻。貧困建設(shè)不好社會(huì)主義法治?，F(xiàn)代法治的發(fā)展一再表明，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才是法治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在建設(shè)之中，農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)任務(wù)更為艱巨。因此，這就要求我們發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力，使廣大農(nóng)民脫貧致富，為農(nóng)村法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.農(nóng)村執(zhí)法艱難是農(nóng)村法治建設(shè)急需解決的問(wèn)題。一是農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足客觀需要。行政執(zhí)法既薄弱又混亂，農(nóng)民的利益無(wú)法得到有效的維護(hù)。涉案農(nóng)民屢屢不能獲得平對(duì)待，訴訟公正與訴訟效率的程度都很低，使得農(nóng)民害怕訴訟。二是執(zhí)法人員和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺少。農(nóng)村執(zhí)法任務(wù)艱巨，而執(zhí)法人員力量單薄，據(jù)統(tǒng)計(jì)，每萬(wàn)人中僅有一名農(nóng)村執(zhí)法人員。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)編制少，經(jīng)費(fèi)缺乏。三是有的執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高。四是行政干預(yù)較多，地方保護(hù)主義較嚴(yán)重。這些都嚴(yán)重地障礙著農(nóng)村執(zhí)法公正。

5.司法監(jiān)督救濟(jì)不力，司法不公正現(xiàn)象仍存在。

司法是老百姓獲得救濟(jì)的最后一道屏障，也是維護(hù)社會(huì)公正、保障法律得以實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前對(duì)制售假種子、假化肥、假農(nóng)藥的坑農(nóng)騙農(nóng)案件;非法抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，挪用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金，亂集資、亂收費(fèi)和亂攤派等損害農(nóng)民利益、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的案件;毀占耕地，破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境等方面的重大案件，有些地區(qū)的司法機(jī)關(guān)立案不及時(shí)，懲處不力，未能對(duì)違法犯罪行為起到足夠的威懾作用。另外在農(nóng)村還未能建立起有效的農(nóng)村執(zhí)法檢查機(jī)制，往往監(jiān)督不到位，對(duì)有徇私舞弊、枉法裁判的違法犯罪行為，未能及時(shí)的追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。有法不依和執(zhí)法司法領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象使一些農(nóng)民對(duì)法律的信仰發(fā)生了動(dòng)搖，長(zhǎng)此下去，將足以危及法治的根基。

二、農(nóng)村法治建設(shè)的對(duì)策

1.加快立法進(jìn)程，提高立法質(zhì)量，健全農(nóng)村法律體系。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村法制建設(shè)取得了一定的成就，但與農(nóng)村的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要還有很大的差距，已頒布的有關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》等絕大多數(shù)是有關(guān)農(nóng)業(yè)資源方面的立法，體現(xiàn)出國(guó)家保護(hù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益以及強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的立法才剛剛起步，而且有不少法律法規(guī)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，其內(nèi)容多是義務(wù)性規(guī)范，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民利益保護(hù)不夠。如果我們放眼界，就可以得出這樣的認(rèn)識(shí)，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家都立法對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。美國(guó)在1933年通過(guò)第一部《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，二戰(zhàn)后，日本和歐洲許多國(guó)家都制定和實(shí)施了《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)業(yè)基本法》等農(nóng)業(yè)大法，如英國(guó)繼1947年實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》之后，1979年又提出《農(nóng)業(yè)與國(guó)家》白皮書(shū)，并制定一系列具體法規(guī)《農(nóng)業(yè)投資法》、《畜產(chǎn)振興法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等。我國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情，結(jié)合我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際情況，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加緊制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)民協(xié)會(huì)法》、《農(nóng)業(yè)投資法》、《農(nóng)村信貸法》等法律法規(guī)，形成具有中國(guó)特色的農(nóng)村法律體系。

2.全面提高農(nóng)民素質(zhì)。第一，大力加強(qiáng)農(nóng)村教育，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)。要加大教育的投入，大力開(kāi)辦農(nóng)民夜校、農(nóng)村廣播電視大學(xué)、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)學(xué)校、農(nóng)村成人教育。對(duì)農(nóng)民不斷加強(qiáng)黨的方針政策教育、形勢(shì)教育、道德教育，使農(nóng)民由體力型農(nóng)民向文化型農(nóng)民轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)型農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型農(nóng)民，從而提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育，遏制新文盲的產(chǎn)生。強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育，是培養(yǎng)和造就現(xiàn)代化農(nóng)民的必由之路，也是培養(yǎng)中、高級(jí)科技、教育專(zhuān)門(mén)人才的基礎(chǔ)和前提，是一項(xiàng)功在當(dāng)代造福子孫的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。為此，必須把加強(qiáng)義務(wù)教育放到極其重要的戰(zhàn)略位置，切實(shí)抓緊抓好。第三，要深入持久地開(kāi)展普法教育，提高農(nóng)民的法律素質(zhì)。對(duì)于基層干部，一方面要加強(qiáng)思想道德建設(shè)，增強(qiáng)基層組織的感召力和凝聚力，為普通農(nóng)民樹(shù)立榜樣，另一方面，必須使基層干部充分認(rèn)識(shí)到廣大農(nóng)村加強(qiáng)法治的緊迫性、重要性；要從國(guó)家安定、民富國(guó)強(qiáng)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)其意義；要認(rèn)識(shí)到依靠依法治國(guó)的主體是包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大人民群眾，其實(shí)質(zhì)是“民治”，而不是少數(shù)公職人員以權(quán)治民；要切實(shí)解決一些地方以權(quán)壓法，以言代法和徇私枉法的問(wèn)題。對(duì)于廣大農(nóng)民群眾，就要大力學(xué)法、用法、守法，要用法律規(guī)范自己的行為，注重農(nóng)民法律意識(shí)的培養(yǎng)提高。在農(nóng)村應(yīng)繼續(xù)加大普法力度，提高質(zhì)量，為農(nóng)村法治建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民運(yùn)用法律手段解決各種矛盾糾紛，保護(hù)自己的合法權(quán)益和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。法律融入社會(huì)，既是法律對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)、規(guī)范與提升，又是社會(huì)對(duì)法律的適應(yīng)、吸收與接納。法律并不是自治的、自足的，是有社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)的。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村法治建設(shè)因缺乏必要的經(jīng)濟(jì)支持而受阻。貧困的基礎(chǔ)上建設(shè)不好社會(huì)主義法治。應(yīng)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，必須解決好幾個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。第一，大力培育和發(fā)展市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的完備的市場(chǎng)體系。第二，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，把農(nóng)戶(hù)推向市場(chǎng)。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要使農(nóng)民成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，真正面向市場(chǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展、自我約束，切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，徹底改變以行政性計(jì)劃指導(dǎo)生產(chǎn)，根據(jù)市場(chǎng)的需求，消費(fèi)的趨向，市場(chǎng)價(jià)格的變化和收益預(yù)期來(lái)安排生產(chǎn)。第三，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的根本變化。

4.加大執(zhí)法力度，維護(hù)執(zhí)法與私法的公正。一是要加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)法治觀念，提高執(zhí)法水平。特別是要加強(qiáng)他們的思想建設(shè)，作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)，強(qiáng)化公仆意識(shí)、法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)依法辦事的自覺(jué)性。二是執(zhí)法獨(dú)立，排除行政的或人際關(guān)系的干擾。執(zhí)法機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，除正常的法定的監(jiān)督程序外，不受同級(jí)的其他任何部門(mén)和單位的干預(yù)。三要使執(zhí)法經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，在財(cái)政上使執(zhí)法機(jī)關(guān)有步驟地和地方脫離，執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)直接由國(guó)家財(cái)政單列撥付，使執(zhí)法機(jī)關(guān)擺脫地方財(cái)政的牽制。這在一定程度上還可以消除非正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，避免執(zhí)法中的地方保護(hù)主義。四是完善執(zhí)法辦案制度。實(shí)行辦事公開(kāi)制度，逐步推行主要由當(dāng)事人舉證、辯論，辦案人員依據(jù)證據(jù)當(dāng)庭審判、依法裁決的制度，完善人民陪審員和其他執(zhí)法監(jiān)督制度。五要在執(zhí)法過(guò)程中，必須貫徹實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾的方針。如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)和運(yùn)用法律上確有遺漏和錯(cuò)誤，必須實(shí)事求是，依法予以糾正。六要保證所立法律制度的公平與公正，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村司法干部隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)和堅(jiān)持司法獨(dú)立以保證農(nóng)村司法的公正。

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