隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，農(nóng)業(yè)稅的全面取消，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正面臨著體制創(chuàng)新的抉擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)80年代建立以來，在經(jīng)歷過最初的輝煌后，現(xiàn)已面臨著很多困難和問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如何定位，對(duì)若干問題如何妥善解決，對(duì)深化農(nóng)村綜合改革、全面建設(shè)小康社會(huì)具有十分重要的意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難和問題

改革開放以來，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的收支矛盾一直十分突出。稅費(fèi)改革后，收入的大規(guī)模減少已經(jīng)嚴(yán)重影響到基層財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一個(gè)隱患?；鶎庸参锲芳胺?wù)供給更是陷入困境，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今對(duì)農(nóng)村綜合改革不斷深化的進(jìn)程中，面臨的問題主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.收入增長乏力。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已沒有主體稅種，除少部分城關(guān)鎮(zhèn)和建制較大的重點(diǎn)鎮(zhèn)以外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分散、征收潛力小的一些小稅種，財(cái)政收入增長乏力。但從目前工作開展情況來看，上級(jí)要求的財(cái)政收入仍然保持高速增長，與實(shí)際情況有一定的背離，由此產(chǎn)生了一些違反稅收秩序的行為，既損害了國家利益，也無法真實(shí)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

2.收支矛盾日益突出。近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難已是一個(gè)不爭的事實(shí)。農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然由上級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付方式彌補(bǔ)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已遠(yuǎn)落后于當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入將處于較低的增長水平。而現(xiàn)代社會(huì)事業(yè)發(fā)展迅猛，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村的全面開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)責(zé)任日益增多，其財(cái)政支出增幅也將出現(xiàn)迅速增長。因而在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付較固定、農(nóng)村稅收增長乏力，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)需求旺盛的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾將更加突出。

3.財(cái)政債務(wù)包袱過重.據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的清查資料，截止到1998年底全國村級(jí)負(fù)債面高達(dá)83%，債務(wù)總額高達(dá)2138.5億元。全國村級(jí)債務(wù)1999年比上年增長17.5%，2000年增長11%，平均每個(gè)村負(fù)債20萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因極為復(fù)雜，化解起來難度也非常大，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成時(shí)間并不長。一方面是1994年分稅制以來的財(cái)稅體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。上級(jí)財(cái)政在財(cái)力集中的同時(shí)卻將應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出部分或全部下放給地方，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等很多方面替上級(jí)政府承擔(dān)了很大責(zé)任，造成事權(quán)與財(cái)政的嚴(yán)重失衡，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離實(shí)際舉債建設(shè)。另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，其具有權(quán)力高度集中并缺少約束和權(quán)力制衡，表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為爭先進(jìn)顯政績，在各種達(dá)標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等方面形成債務(wù)。

4.吃飯型財(cái)政比較普遍。取消農(nóng)業(yè)稅后，絕大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力主要為上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，這些財(cái)力對(duì)于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和基本要求來講，應(yīng)當(dāng)是沒有問題的，但其社會(huì)事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)資金捉襟見肘，很難支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，作為一級(jí)政府，不辦社會(huì)事業(yè)，不為當(dāng)?shù)匕傩談?chuàng)造更好的生產(chǎn)生活條件，其政府的職能作用將會(huì)極度弱化。

筆者認(rèn)為，上述問題并不是農(nóng)村稅費(fèi)改革所引致的，而是農(nóng)村稅費(fèi)改革后才顯現(xiàn)出來的。從根本上說，有的是農(nóng)村財(cái)政體制自身的弊病，更多的表現(xiàn)為整個(gè)財(cái)政體制的不健全。因此，有必要從根源探求其成因，尋找一條符合中國國情的稅費(fèi)改革之路。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難根源

分稅制改革之后，中央將主要的稅種增值稅的75%劃分為中央收入，而對(duì)地方財(cái)政的稅收收入沒有給予充分的保障，特別表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)級(jí)收入明顯下降，在財(cái)力無法得到保證的同時(shí)，卻承擔(dān)著越來越多的公共支出，從而導(dǎo)致基層政府陷入財(cái)政失衡的困境。然而從中國整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的背景下分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因，可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在經(jīng)過了20世紀(jì)80年代末和90年代初的輝煌時(shí)代后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中倒下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政重要的增長源逐漸消失，而隨之推動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然取得了一定的效果，但對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)仍然較小。并且農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入低，消費(fèi)力不強(qiáng)，小城鎮(zhèn)發(fā)展和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力不強(qiáng)，絕大部分農(nóng)民仍然依靠出外打工增收，在城市發(fā)展突飛猛進(jìn)的同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的卻是“江山依舊”的局面。

2.財(cái)政體制不合理。現(xiàn)行的財(cái)政體制，比較突出的是體制上劃不斷增加，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，“兩稅”增量中央得大頭、地方得小頭，由此產(chǎn)生財(cái)政總收入增長越多，上級(jí)收入占的比重就越大，地方收入占的比重就越小。而隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有大的固定收入，其自給能力降低了。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的事權(quán)并不是減少，而是不斷增加；其承擔(dān)的教育、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、工資等支出增長仍然較快，財(cái)政困難程度不斷增大。

3.轉(zhuǎn)移支付作用沒有得以充分發(fā)揮。我國的轉(zhuǎn)移支付雖具有均等化意義，但資金規(guī)模偏小，猶如“杯水車薪”，并且有大量的轉(zhuǎn)移支付資金是通過專項(xiàng)的形式轉(zhuǎn)移給地方，一方面將資金分散，由十余個(gè)甚至更多部門管理，一方面又要求地方財(cái)政給予配套，這又給財(cái)力單薄的縣鄉(xiāng)增加了剛性支出。

4.財(cái)政人員負(fù)擔(dān)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員負(fù)擔(dān)重，一直以來都是普遍關(guān)注的問題，除了農(nóng)村中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)占去鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要財(cái)力外，其“麻雀雖小，五臟俱全”的特征，雖經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革，都不能很有效地解決。反而在以減少編制的改革中推行的一些鼓勵(lì)政策如:離崗?fù)损B(yǎng)、提早退休等，造成減人反增資、隨后又進(jìn)人的現(xiàn)象。財(cái)政供養(yǎng)人口是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要因素。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逐年增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了政績優(yōu)異，大搞“形象工程”、“政績工程”，在資金有限的情況下，大舉借款搞建設(shè)，最終形成負(fù)債。一方面各類升級(jí)達(dá)標(biāo)的硬性要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債配套完成。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，不精簡節(jié)約，隨意性強(qiáng)，白條支付現(xiàn)象嚴(yán)重，招待費(fèi)用過多過濫，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、體制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政跳出困境的金鑰匙

幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的存在與否進(jìn)行了廣泛的討論。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的存在是必須的，其在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立中發(fā)揮著不可缺少的作用。對(duì)我國改革與發(fā)展的長期穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會(huì)具有十分重要的意義。雖然目前存在著諸多的困難，我們可以通過更大力度的改革和更大決心的制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變思路，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再現(xiàn)活力。

1.全力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力實(shí)力。各級(jí)財(cái)政要繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，扶持以龍頭企業(yè)為主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，加快發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+專業(yè)農(nóng)戶“四位一體”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營新機(jī)制，直接帶動(dòng)和輻射農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)出農(nóng)業(yè)的綠色名牌產(chǎn)品和“新、優(yōu)、特”農(nóng)產(chǎn)品，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。增強(qiáng)市場的競爭力，加大資金投入，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展水平，鼓勵(lì)和吸引鄉(xiāng)村的能人創(chuàng)業(yè)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大，從而使農(nóng)民富裕、財(cái)政增收。

2.明確各級(jí)政府職能范圍，明晰政府間事權(quán)劃分。按照“不越位、不缺位”的原則重新界定財(cái)政的職責(zé)范圍，合理確定中央與地方財(cái)政的事權(quán)劃分。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障體系、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水利事業(yè)的投入。在各級(jí)政府之間確立公共政策的責(zé)任原則，即“誰出政策，誰拿錢”的原則，各級(jí)政策決策者在制定和實(shí)施公共政策時(shí)都要嚴(yán)格遵守。

3.加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，專門加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付力度，應(yīng)切實(shí)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際困難，逐年增加，還財(cái)權(quán)于基層，對(duì)專項(xiàng)撥款的管理，應(yīng)進(jìn)一步簡化轉(zhuǎn)移支付形式，壓縮專項(xiàng)撥款比重，歸并項(xiàng)目，盡量不要求配套，使財(cái)政資金最大限度真正的發(fā)揮效益。并且建立激勵(lì)約束機(jī)制，從機(jī)制上調(diào)動(dòng)基層財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)征管、自我約束，自求平衡的積極性。

4.嚴(yán)控支出，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。精簡機(jī)構(gòu)，壓縮人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困境最有效、最徹底的辦法。當(dāng)前應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革政策，真正做到減事、減人、減支，并對(duì)分流人員提供必要的金融、財(cái)稅等政策支持，切實(shí)保證分流人員“分有出路，流有歸宿”。在此基礎(chǔ)上，可探索實(shí)行機(jī)構(gòu)人員編制立法，這是防止“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”循環(huán)的有效辦法。在轉(zhuǎn)變政府職能、縣級(jí)統(tǒng)籌收支的同時(shí)，通過制定實(shí)施機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，明確各部門職責(zé)分工和具體權(quán)限，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性，防止財(cái)政供養(yǎng)人員過度增長。也可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員招錄權(quán)統(tǒng)一由省、市人事部門上收，統(tǒng)一進(jìn)行招錄。

5.加強(qiáng)管理，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。加強(qiáng)債務(wù)管理，首先，要進(jìn)行全面清理，摸清底數(shù)，核實(shí)情況，健全賬目;其次，明確性質(zhì)，界定責(zé)任，根據(jù)歷史資料和相關(guān)憑證，確認(rèn)責(zé)任歸屬，為妥善處理奠定基礎(chǔ);再次，區(qū)別情況，分類處置。應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù)，要建立償債準(zhǔn)備金，列入年度財(cái)政預(yù)算，逐年消化;屬于公益性的債務(wù)，要“一事一議”，分別化解，屬于企業(yè)行為且企業(yè)已級(jí)破產(chǎn)的債務(wù)，要通過法律程序依法辦理。對(duì)因國家政策而造成的債務(wù)，比如農(nóng)村合作基金會(huì)借款和“普九達(dá)標(biāo)”欠款等，國家應(yīng)該負(fù)責(zé)償還大部分；對(duì)因借用財(cái)政周轉(zhuǎn)金而形成的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政部門在認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上，可對(duì)部分周轉(zhuǎn)金按有關(guān)程序予以報(bào)銷或轉(zhuǎn)增國家資本金。

綜上所述，筆者認(rèn)為從2000年安徽試點(diǎn)到2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅的情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了一定的成效，但面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支矛盾日趨尖銳化與農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步反彈的壓力，中國農(nóng)村在稅費(fèi)改革在負(fù)重前行。因此通過規(guī)范基層政府收支體系，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建立健全的基層公共財(cái)政體制，才是根本的解決之道。同時(shí)需要明確的是，我國目前尚處于一種基層公共財(cái)政制度的真空狀態(tài)，而構(gòu)建與完善我國公共財(cái)政體系任重而道遠(yuǎn)。