《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）頒布實(shí)施二十年來(lái)，為促進(jìn)檔案事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障?！稒n案法》對(duì)于推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)又好又快地發(fā)展，無(wú)論是在觀念層面，還是在操作層面，都是值得大書特書的。但是，由于《檔案法》制定于1987年，當(dāng)時(shí)我國(guó)實(shí)行的是發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)，制定《檔案法》不可避免地帶有延續(xù)多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式。1996年修改《檔案法》是在國(guó)家明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代背景下進(jìn)行的，這次修改雖然對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求有所體現(xiàn)，但受限于缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下開展檔案工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《檔案法》修改仍然沒(méi)有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式。為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)文明不斷進(jìn)步的需要，國(guó)家從今年起再次啟動(dòng)《檔案法》修改工作。在我國(guó)加入WTO、全面融入國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)《檔案法》立法從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維模式的根本轉(zhuǎn)型已經(jīng)水到渠成。積極認(rèn)真地參與《檔案法》的修改工作，是我國(guó)全體檔案工作者的共同責(zé)任。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，我們認(rèn)為《檔案法》需要在以下八個(gè)方面加以修改完善：

一、法律條款應(yīng)從原則、簡(jiǎn)略向具體、詳細(xì)轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，幾乎所有的單位和個(gè)人都被固定在彼此具有人、財(cái)、物緊密聯(lián)系的龐大行政隸屬網(wǎng)絡(luò)之中，自上而下的行政命令是調(diào)整社會(huì)關(guān)系、調(diào)配社會(huì)資源的基本手段。由于法律在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中主要是起宣示引導(dǎo)作用，法律條款的原則、簡(jiǎn)略是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。1987年制定的《檔案法》法律條款僅有二十六條、1996年修改的《檔案法》法律條款僅有二十七條，這顯然與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式對(duì)法律作用的認(rèn)識(shí)有著直接關(guān)系。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)社會(huì)組織和個(gè)人是平等參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，處于行政隸屬網(wǎng)絡(luò)之中的單位和個(gè)人的數(shù)量急劇減少，自上而下的行政命令在相當(dāng)大的程度上喪失了其發(fā)揮作用的舞臺(tái)，法律在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的地位和作用日漸突出，法律條款的具體、詳細(xì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。一個(gè)突出的事例是，1982年制定的《文物保護(hù)法》僅有三十三條，2002年制定的《文物保護(hù)法》，其法律條款已經(jīng)激增至八十條。檔案和文物同屬人類的歷史文化遺產(chǎn)，兩者之間還存在一定程度的交叉，《文物保護(hù)法》在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的原則、簡(jiǎn)略和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的具體、詳細(xì)，可以對(duì)修改《檔案法》提供有益的借鑒。為了切實(shí)增強(qiáng)《檔案法》的可操作性，維護(hù)檔案法規(guī)體系的統(tǒng)一，建議修改《檔案法》應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要大幅度增加檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置、檔案接收、檔案征集、非國(guó)有檔案監(jiān)管、檔案利用等方面的法律條款。

二、對(duì)檔案價(jià)值的關(guān)注應(yīng)從注重整體利益向整體和局部利益并重轉(zhuǎn)變

在整體利益和局部利益關(guān)系問(wèn)題上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價(jià)值取向上以國(guó)家為本位，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和集體利益必須服從國(guó)家利益，較為排斥和忽視社會(huì)公眾追求自身利益的正當(dāng)性。《檔案法》第二條對(duì)“本法所稱的檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”的規(guī)定，只著眼于從宏觀上關(guān)注和保護(hù)檔案對(duì)國(guó)家和社會(huì)的整體價(jià)值，而沒(méi)有從微觀上關(guān)注和保護(hù)檔案對(duì)其形成者的局部?jī)r(jià)值，這鮮明地體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家本位價(jià)值取向。

在整體利益和局部利益關(guān)系問(wèn)題上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的相關(guān)性和同一性，在價(jià)值取向上倡導(dǎo)以人為本，注重國(guó)家、集體和個(gè)人三者利益的和諧統(tǒng)一，承認(rèn)和保護(hù)社會(huì)公眾在合法前提下追求自身局部利益的正當(dāng)性及其對(duì)于促進(jìn)整體利益實(shí)現(xiàn)的正面效應(yīng)。法律在保障國(guó)家和社會(huì)整體利益的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)社會(huì)組織和個(gè)人的局部利益，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益三者之間的協(xié)調(diào)和平衡。檔案的價(jià)值具有雙重性，對(duì)于其形成者的價(jià)值是第一價(jià)值，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的價(jià)值是第二價(jià)值。第一價(jià)值是第二價(jià)值產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，檔案首先是基于對(duì)其形成者的第一價(jià)值而予以保存的，并在保存過(guò)程中逐漸產(chǎn)生了第二價(jià)值。為了順利實(shí)現(xiàn)檔案對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的第二價(jià)值，首先必須尊重和保障檔案對(duì)于其形成者的第一價(jià)值。為了增強(qiáng)檔案形成者基于自身利益而對(duì)檔案的關(guān)注和重視，為檔案潛在的國(guó)家和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造必要條件，《檔案法》除了關(guān)注檔案的第二價(jià)值外，還應(yīng)關(guān)注檔案的第一價(jià)值，兩者不可偏廢?？梢詾樾薷摹稒n案法》提供參考借鑒的是，國(guó)家檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語(yǔ)》（DA/T 1——2000）2.1把“檔案”定義為“國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的有價(jià)值的各種形式的歷史記錄”，這體現(xiàn)了對(duì)檔案第一價(jià)值和第二價(jià)值的同等重視。

三、對(duì)公民和社會(huì)組織的要求應(yīng)從強(qiáng)調(diào)保護(hù)檔案的義務(wù)轉(zhuǎn)向保護(hù)檔案義務(wù)和利用檔案權(quán)利并重

在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系問(wèn)題上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價(jià)值取向上以義務(wù)為本位，大力倡導(dǎo)服從和奉獻(xiàn)，淡化權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！稒n案法》在總則的第三條規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)”，只強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾具有保護(hù)檔案的義務(wù)，而沒(méi)有提及社會(huì)公眾享有利用檔案的權(quán)利，這鮮明地體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的義務(wù)本位價(jià)值取向。

在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系問(wèn)題上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的相關(guān)性和統(tǒng)一性，在價(jià)值取向上以權(quán)利為本位，彰顯對(duì)社會(huì)公眾應(yīng)享有權(quán)利的確認(rèn)和保障，強(qiáng)調(diào)國(guó)家保障社會(huì)公眾合法權(quán)利的職責(zé)。權(quán)利和義務(wù)兩者之間既是對(duì)立的關(guān)系，更是統(tǒng)一的關(guān)系，沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。法律尤其要注意權(quán)利和義務(wù)的協(xié)調(diào)和平衡。檔案的價(jià)值在于利用，檔案工作的出發(fā)點(diǎn)和根本目的都在于檔案利用。為了加強(qiáng)檔案工作與社會(huì)公眾的聯(lián)系，喚起社會(huì)公眾對(duì)檔案事業(yè)的關(guān)心和支持，建議《檔案法》修改在總則部分應(yīng)在強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾有保護(hù)檔案義務(wù)的同時(shí)，要明確規(guī)定社會(huì)公眾享有依法利用檔案的權(quán)利。

四、對(duì)檔案管理應(yīng)從自給自足向?qū)で笊鐣?huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于上下級(jí)單位之間在經(jīng)費(fèi)上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，人們普遍缺乏成本意識(shí)，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員成為各單位開展專項(xiàng)工作的慣性思維。體現(xiàn)在檔案工作中，各單位設(shè)立檔案機(jī)構(gòu)和檔案人員為本單位提供檔案管理服務(wù)就成為一種理所當(dāng)然的普遍現(xiàn)象?！稒n案法》第七條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案”就體現(xiàn)了這種意識(shí)。其實(shí)“家家”設(shè)檔案室，“戶戶”有檔案員的傳統(tǒng)檔案管理模式，在一些級(jí)別較高、規(guī)模較大的單位推行起來(lái)還算順利，但在基層單位實(shí)行得并不盡如人意。一些規(guī)模較小的基層單位因編制限制、經(jīng)費(fèi)困難以及檔案文件負(fù)荷量小的緣故，不能設(shè)置專職檔案人員，不能撥發(fā)專用經(jīng)費(fèi)、不能配置專用庫(kù)柜，兼職檔案人員變動(dòng)頻繁，缺乏檔案管理的基本知識(shí)和技能，單位檔案工作難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)需要面向市場(chǎng)自負(fù)盈虧，盡可能降低成本是企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展的內(nèi)在需要，以減員增效為宗旨的機(jī)構(gòu)改革也給機(jī)關(guān)事業(yè)單位注入了明確的成本意識(shí)。尋求專業(yè)服務(wù)有自給自足和社會(huì)化服務(wù)兩種途徑，自給自足具有便利的優(yōu)勢(shì)，尋求社會(huì)化服務(wù)則具有成本低廉的優(yōu)勢(shì)。檔案管理作為一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)工作，尋求社會(huì)化服務(wù)可以顯著降低檔案形成者的管理成本。借鑒國(guó)外文件中心這種半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)的功能，近年來(lái)，面向社會(huì)提供檔案管理集約化服務(wù)的過(guò)渡性檔案保管機(jī)構(gòu)在我國(guó)許多地方已經(jīng)蓬勃發(fā)展起來(lái)，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府機(jī)關(guān)都設(shè)立了機(jī)關(guān)檔案管理中心。建議《檔案法》修改能對(duì)提供檔案管理社會(huì)化服務(wù)的過(guò)渡性檔案保管機(jī)構(gòu)的法律地位和作用予以確認(rèn)。

五、對(duì)檔案權(quán)屬的界定和保護(hù)應(yīng)從模糊轉(zhuǎn)向明晰

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于單位之間統(tǒng)一劃撥的計(jì)劃?rùn)C(jī)制是資源配置的基本途徑，人們的產(chǎn)權(quán)意識(shí)普遍較為淡薄。受這種觀念的制約，《檔案法》沒(méi)有對(duì)國(guó)有和非國(guó)有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定，這給實(shí)踐中有效保障國(guó)有檔案的齊全完整和非國(guó)有檔案所有者的合法利益造成了相當(dāng)大的困難。對(duì)于國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國(guó)有檔案，《檔案法》第十六條明確要求其所有者承擔(dān)“妥善保管”的義務(wù)。令人遺憾的是，《檔案法》雖然對(duì)非國(guó)有檔案所有者維護(hù)國(guó)家和社會(huì)整體利益提出了明確要求，卻并沒(méi)有對(duì)尊重和保障非國(guó)有檔案所有者的合法權(quán)益作出明確規(guī)定。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，平等主體之間等價(jià)交換的市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源配置的基本途徑，尊重和明晰產(chǎn)權(quán)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。由于產(chǎn)權(quán)明晰是尊重和保障所有權(quán)的前提和基礎(chǔ)，建議《檔案法》修改時(shí)對(duì)國(guó)有和非國(guó)有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定?？梢钥紤]規(guī)定國(guó)家投資或者依靠財(cái)政撥款運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及上述組織工作人員在履行職務(wù)過(guò)程中形成的檔案屬于國(guó)家所有，非國(guó)有組織形成的檔案屬于該組織所有，個(gè)人在非職務(wù)活動(dòng)中形成的檔案屬于本人所有。此外，為了體現(xiàn)對(duì)檔案所有權(quán)的尊重，建議《檔案法》修改時(shí)應(yīng)明確規(guī)定非國(guó)有檔案所有者對(duì)其檔案所擁有的合法權(quán)益受法律保護(hù)。

六、對(duì)檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)從限制轉(zhuǎn)向有序放開

權(quán)益轉(zhuǎn)讓包括有償轉(zhuǎn)讓和無(wú)償轉(zhuǎn)讓兩種途徑，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制貶斥有償轉(zhuǎn)讓、推崇無(wú)償轉(zhuǎn)讓思維定式的影響，《檔案法》著重對(duì)“買賣檔案”這一有償轉(zhuǎn)讓途徑予以限制：對(duì)于國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國(guó)有檔案，《檔案法》第十六條第二款明確規(guī)定“嚴(yán)禁倒賣牟利”，這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的法律用語(yǔ)，1982年制定的《文物保護(hù)法》也有類似規(guī)定，這與1979年制定的《刑法》規(guī)定“投機(jī)倒把罪”屬于同一立法思路?！稒n案法》第十七條第一款規(guī)定“禁止出賣屬于國(guó)家所有的檔案”，對(duì)于向國(guó)家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國(guó)有檔案，《檔案法》第十六條第二款要求檔案所有者提請(qǐng)檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，為了充分發(fā)揮等價(jià)交換的市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的主導(dǎo)作用，1997年制定的《刑法》刪除了對(duì)“投機(jī)倒把罪”的規(guī)定，2002年制定的《文物保護(hù)法》也刪除了“嚴(yán)禁倒賣牟利”的規(guī)定。由于轉(zhuǎn)讓檔案與保障檔案安全之間并沒(méi)有必然的沖突，借鑒現(xiàn)行《文物保護(hù)法》所確定的文物經(jīng)批準(zhǔn)可以有序流通的立法思路，建議《檔案法》修改時(shí)刪除“嚴(yán)禁倒賣牟利”這一帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的條款。對(duì)社會(huì)公眾而言，法無(wú)禁止即為可行?！稒n案法》只對(duì)買賣檔案作出限制性規(guī)定，很容易使人以為贈(zèng)送國(guó)有檔案、贈(zèng)送對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的非國(guó)有檔案不需批準(zhǔn)為法律所默許，而這顯然并非立法者的本意。之所以造成這樣的疏漏，根源就在于在貶斥有償轉(zhuǎn)讓思維定式支配下，《檔案法》過(guò)于關(guān)注限制買賣檔案而忽視了對(duì)贈(zèng)送檔案予以規(guī)范。為了體現(xiàn)法律規(guī)定的邏輯嚴(yán)密性，建議修改《檔案法》時(shí)應(yīng)明確規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓國(guó)有檔案、轉(zhuǎn)讓對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的非國(guó)有檔案需要事先履行審批手續(xù)。

七、對(duì)檔案利用應(yīng)從延期控制轉(zhuǎn)向及時(shí)開放

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是與階級(jí)斗爭(zhēng)為綱緊密聯(lián)系在一起的，在公開和保密關(guān)系問(wèn)題上，為了鞏固新生的人民政權(quán)、防止境內(nèi)外階級(jí)敵人破壞顛覆，國(guó)家強(qiáng)調(diào)對(duì)政府信息實(shí)行保密和控制。因此延期開放檔案、控制檔案利用，區(qū)別對(duì)待利用者就成為《檔案法》立法的主導(dǎo)思想。

我國(guó)在實(shí)行改革開放過(guò)程中所確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，倡導(dǎo)調(diào)動(dòng)一切積極因素促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。由于敵我矛盾已經(jīng)不再是社會(huì)的主要矛盾，在公開和保密關(guān)系問(wèn)題上，從尊重和保障社會(huì)公眾對(duì)于政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)出發(fā)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府信息要及時(shí)向社會(huì)公開。政府信息是機(jī)關(guān)檔案所記載的信息內(nèi)容，機(jī)關(guān)檔案則是記載政府信息的原生物質(zhì)載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。在2004年《行政許可法》實(shí)施和2007年《政府信息公開條例》公布的推動(dòng)下，我國(guó)的政府信息公開工作已明顯提速且有了法律保證。在這一時(shí)代大背景下，國(guó)家對(duì)政府信息公開的規(guī)定必須在《檔案法》關(guān)于檔案利用開放的法律條款中予以體現(xiàn)。具體講，機(jī)關(guān)檔案室也有對(duì)社會(huì)開放檔案的義務(wù)，而檔案館的檔案開放工作則要大大提速。否則將出現(xiàn)上游開閘放水而下游拼命堵截的尷尬不和諧局面。

八、制裁檔案違法行為應(yīng)從依靠行政處分轉(zhuǎn)向行政處罰

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，信息以上下級(jí)之間的內(nèi)部、縱向交流為主。作為重要信息資源的檔案，對(duì)其管理和利用主要局限在單位內(nèi)部以及上下級(jí)之間。由于行政處分由上級(jí)單位或者員工所屬單位按照人事管理權(quán)限實(shí)施，制裁對(duì)象是與制裁單位有著直接人事隸屬關(guān)系的單位和個(gè)人，通過(guò)行政處分途徑制裁檔案收集、管理和利用中發(fā)生的違法行為就成為理所當(dāng)然之事。《檔案法》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定就采納了這一思路，以行政處分作為制裁檔案違法行為的主要措施。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，信息在不相隸屬的單位和個(gè)人之間進(jìn)行著廣泛的外部、橫向交流，檔案的社會(huì)化管理和利用日趨普遍，不相隸屬的單位和個(gè)人之間在檔案管理和利用方面的聯(lián)系日益頻繁。在制裁檔案違法行為問(wèn)題上，《檔案法》以行政處分為主的立法思路已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。由于行政處罰由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)社會(huì)管理職權(quán)實(shí)施，制裁對(duì)象是與制裁機(jī)關(guān)沒(méi)有人事隸屬關(guān)系的社會(huì)成員，建議《檔案法》修改適應(yīng)檔案工作社會(huì)化進(jìn)程，把行政處罰作為制裁檔案違法行為的主要手段。

社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，《檔案法》1987年制定和1996年修改時(shí)帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式是由當(dāng)時(shí)社會(huì)實(shí)踐的局限性所決定的。由于社會(huì)意識(shí)往往落后于社會(huì)存在，當(dāng)前修改《檔案法》需要注意克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的影響，只有從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，才能制定出一部切合時(shí)代發(fā)展需要的《檔案法》。

作者單位：北京市檔案局