現(xiàn)行檔案法規(guī)中，檔案公布權(quán)的設(shè)置是檔案行政管理部門監(jiān)管檔案信息流通與傳播的法律依據(jù)，帶有鮮明的計劃經(jīng)濟時代的印記，也與檔案法規(guī)部門立法的現(xiàn)實分不開。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府職能向公共服務(wù)、社會管理等方面轉(zhuǎn)變，檔案公布權(quán)的設(shè)立越來越不適應(yīng)檔案開放利用工作發(fā)展的需要。在立法層面上，檔案公布權(quán)的設(shè)置存在主體錯位、權(quán)利與義務(wù)不對稱等嚴重缺陷；在實踐中，許多檔案公布主體即檔案館與有關(guān)機關(guān)缺乏檔案公布的激勵機制與客觀條件，難以很好地履行檔案公布的職責(zé)，導(dǎo)致檔案公布權(quán)事實上的虛設(shè)。筆者認為，在已經(jīng)啟動的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修改過程中，應(yīng)該考慮廢止檔案公布權(quán)，取消對檔案公布主體的限制，鼓勵社會各界研究者參與檔案公布的工作，形成檔案公布與利用的有利局面。

在不加說明的情況下，本文所指的檔案公布權(quán)系指國有檔案的公布權(quán)。由于集體與個人所有的檔案的開放、利用與公布可以由其所有權(quán)人或托管人設(shè)定限制條件，另外，公布權(quán)是所有權(quán)的衍生權(quán)之一，這類檔案實際不存在公布權(quán)問題，因此廢止公布權(quán)并不影響到這類檔案。國有檔案作為社會的公共資源，其公布權(quán)不應(yīng)該被檔案部門獨占，不應(yīng)該剝奪了廣大社會利用者的檔案傳播權(quán)與公布權(quán)。

一、設(shè)置檔案公布權(quán)的必要性已喪失

《檔案法》第二十二條對檔案公布進行了嚴格的禁止性規(guī)定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布。集體所有的和個人所有的檔案，檔案的所有者有權(quán)公布，但必須遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益。”在《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十三條中，對檔案的公布進行了解釋，“《檔案法》第二十二條所稱檔案的公布，是指通過下列形式首次向社會公開檔案的全部或者部分原文，或者檔案記載的特定內(nèi)容：（一）通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物發(fā)表；（二）通過電臺、電視臺播放；（三）通過公眾計算機信息網(wǎng)絡(luò)傳播；（四）在公開場合宣讀、播放；（五）出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編；（六）公開出售、散發(fā)或者張貼檔案復(fù)制件；（七）展覽、公開陳列檔案或者其復(fù)制品?！?/p>

(一) 立法時的法制環(huán)境與檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱的客觀現(xiàn)實使設(shè)置檔案公布權(quán)成為必然?！稒n案法》是1987年經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過，1988年開始實施的。當時，我國雖然實行的是有計劃的商品經(jīng)濟，但計劃經(jīng)濟在我國經(jīng)濟、社會生活中仍然起著主導(dǎo)作用，計劃經(jīng)濟時期存在的政府對社會活動嚴格控制，強化管理的理念與做法深刻地影響到社會管理的方方面面，體現(xiàn)在《檔案法》中就是對檔案公布權(quán)的過度管制，將國有檔案的公布權(quán)集中起來，由檔案部門行使或授權(quán)行使。

《檔案法》及其《實施辦法》中對檔案公布權(quán)的設(shè)置有其歷史必然性。公布權(quán)設(shè)置的目的是為了加強對檔案信息傳播的控制，從而避免由此引起各種潛在的消極影響。1988年，我國尚未制定著作權(quán)法，沒有明確保護公民隱私權(quán)的法律，《檔案法》在自己的法律框架之內(nèi)保護檔案相關(guān)的公民權(quán)益，是無可非議的；另外由于長期以來檔案業(yè)務(wù)工作基礎(chǔ)薄弱，無力對到期應(yīng)開放的大量檔案進行細致的整理、保管、鑒定工作，這使開放檔案可能存在一些不宜廣泛傳播的內(nèi)容(如涉及國家安全、公共利益與他人合法權(quán)益的檔案)，國家檔案行政管理部門將公布權(quán)集中到檔案部門與有關(guān)機關(guān)手中，為確保檔案安全、無害利用設(shè)置了第二道防火墻。

(二) 現(xiàn)在的法制環(huán)境、檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)與20年前相比有很大改觀。1993年，黨的十四屆三中全會確立了我國社會主義市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟體制要求主要由市場來配置資源，要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。法制建設(shè)方面，經(jīng)過多年的建設(shè)，我國法制體系已初具規(guī)模，加強了對公民著作權(quán)、隱私權(quán)的立法保護，規(guī)定了政府進行信息公開的義務(wù)，確立在政府信息 “公開為原則，不公開為例外”的基本原則，檔案工作已經(jīng)處于一個相對健全的法制化環(huán)境中。另一方面，分析有關(guān)法律條文我們發(fā)現(xiàn)，檔案公布權(quán)的實質(zhì)是檔案的使用權(quán)、處分權(quán)與收益權(quán)等民事權(quán)利，這些權(quán)利及其相關(guān)行為已經(jīng)在有關(guān)民法法律中進行了規(guī)范，不必、也不應(yīng)在《檔案法》中對其進行重復(fù)規(guī)范。

二、檔案公布權(quán)設(shè)置失當

在檔案法律法規(guī)中，有關(guān)檔案公布及檔案公布權(quán)的法律安排存在著嚴重的缺陷。國有檔案公布的主體法定為“檔案館與有關(guān)機關(guān)”，從而剝奪了廣大社會利用者的檔案傳播權(quán)，檔案的編纂權(quán)(因為這些權(quán)利的相關(guān)行為被劃入檔案公布的范疇而被禁止)；檔案公布主體享有公布權(quán)，卻無需承擔(dān)任何義務(wù)。這些不合理的規(guī)定有損檔案公布權(quán)的正當性，也容易引起法律糾紛，影響了正常的檔案公布工作。

(一) 檔案公布權(quán)的有關(guān)規(guī)定違反了權(quán)利與義務(wù)對等、各主體利益均衡的立法原則?！稒n案法》在賦予檔案館或有關(guān)機關(guān)享有國有檔案公布權(quán)的同時，并沒有要求他們必須履行任何相關(guān)的義務(wù)，這樣就形成了檔案公布權(quán)的“絕對權(quán)力”。另外，由于不合理的制度安排，社會公眾在被剝奪了檔案公布權(quán)的同時，卻無從主張自己的合法權(quán)益，無從獲得行政救濟與司法救濟，這些明顯違反了權(quán)利與義務(wù)對等、各主體利益均衡的基本立法原則，反映出檔案立法者立法水平的低下。

(二) 檔案公布權(quán)主體錯位。

首先，檔案公布實質(zhì)上是檔案利用的一種方式、一種途徑、一個環(huán)節(jié)，因此檔案利用者應(yīng)擁有檔案公布權(quán)，以確保能充分地利用檔案，發(fā)揮檔案的社會價值。只要利用者抱著正當目的，履行正常的手續(xù)，在不損壞檔案的前提下，可任意利用所有已開放的檔案，而不應(yīng)受其他任何的限制。

其次，檔案是寶貴的公共資源，已開放的檔案具有公共性，任何公民都可以合法地利用，包括研究、編輯、出版等，因此對于已開放檔案的公布權(quán)應(yīng)該屬于全體社會，包括檔案部門與廣大的檔案利用者。尤其是在我國現(xiàn)實國情下，許多檔案部門既缺乏檔案公布必需的各種條件，也缺乏檔案公布主觀意愿，更不宜將檔案公布權(quán)“獨家”賦予檔案館。

再次，政府信息公開、充分保障公民的知情權(quán)也要求不宜再由檔案館壟斷其檔案的公布權(quán)了，國有檔案作為社會的公共資源，其價值的最大化在于其得到最充分的利用，在利用中實現(xiàn)自身價值。

最后，在檔案公布活動中，檔案公布者是主要的利益相關(guān)者之一，他們必須付出必要的成本、人力與其他資源，而受益者卻是社會公眾，因此檔案公布者有可能盡量少公布甚至不公布應(yīng)該按時公布的檔案；至于“有關(guān)機關(guān)”，公布檔案只會減少其在信息不對稱中的優(yōu)勢地位，進而威脅其在行政管理中的部門利益，導(dǎo)致其會對公布檔案產(chǎn)生抵觸情緒。將涉及到多個主體利益的“檔案公布權(quán)”授予其中一方，既違背了“利益均衡”的立法原則，也違背了“利益相關(guān)者回避”的基本法律常識。

三、檔案公布權(quán)妨礙了檔案公布和利用

在檔案館實際工作中，檔案公布工作因檔案公布權(quán)的制約長期停滯不前。一方面，廣大利用者在檔案利用過程中不可避免地要引用早就應(yīng)該公布卻沒有被檔案館公布的檔案，不合理地形成“違法”行為，雖然這些違法行為從來沒有被追究，但由于法律的不合理規(guī)定與我國檔案工作的實際現(xiàn)狀，這些正常的檔案利用工作卻不必要地承擔(dān)著侵權(quán)的風(fēng)險；另一方面，檔案公布主體各級國家檔案部門因研究力量不足、業(yè)務(wù)經(jīng)費短缺、公布渠道不暢等各種原因無法適時地公布檔案，造成檔案公布嚴重滯后，無法滿足社會的需要。

(一) 由于與檔案公布權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)不成熟、不配套、不完善，導(dǎo)致在執(zhí)法實踐中可操作性差，容易引起法律糾紛。由于有關(guān)法律法規(guī)對檔案公布的界定過于寬泛，與一般意義上的檔案利用有很大的重疊，如一般意義上，在著述里引用檔案并予發(fā)表、在公開會議上引用檔案等都屬于檔案利用，但在檔案法律法規(guī)里，這些都屬于檔案公布的范疇，是屬于檔案館與有關(guān)機關(guān)的行為權(quán)利。在實施辦法第二十三條中，“檔案記載的特定內(nèi)容”究竟指什么也沒有任何明確說明。1991年國家檔案局發(fā)布的《各級國家檔案館開放檔案的辦法》第十一條規(guī)定，“各級國家檔案館保存的檔案，其公布權(quán)屬于檔案館以及國家授權(quán)的有關(guān)單位。利用者摘抄、復(fù)制的檔案，可以在研究著述中引用。”著述是要發(fā)表的，這意味著其中引用的檔案也將隨之發(fā)表，但這又違背了實施辦法中關(guān)于公布的有關(guān)規(guī)定。這些相互沖突的法律規(guī)定既缺乏可操作性，又容易引起法律糾紛，不僅給檔案利用者帶來困擾，也影響了正常的檔案利用工作，使原本就舉步維艱的各項檔案工作更加停滯不前。

(二) 檔案公布權(quán)是檔案薄弱基礎(chǔ)工作的“保護傘”。 相關(guān)檔案立法部門(國家檔案局)將公布權(quán)集中到檔案部門與有關(guān)機關(guān)手中，原因之一是因為長期以來我國檔案業(yè)務(wù)工作基礎(chǔ)薄弱，開放檔案中可能含有某些存在消極影響的內(nèi)容，因此利用檔案公布權(quán)設(shè)置第二道防火墻來避免造成一些不必要的損失。這種做法雖然有其合理的一面，但也會使檔案部門疏于前期基礎(chǔ)工作，在檔案開放過程中容易發(fā)生重大事故。對工作中的薄弱環(huán)節(jié)過于小心的保護不利于檔案事業(yè)長期健康的發(fā)展。

(三) 檔案公布權(quán)的設(shè)置阻礙了檔案公布、檔案利用工作，侵犯了公民的知情權(quán)。利用者如需利用檔案作為研究史料加以編輯、引用、宣讀等，將會因為公布權(quán)主體沒有公布檔案而被禁止利用。這將造成利用者與檔案館“雙輸”的局面，利用者因不能使用檔案而不能進行研究，檔案館豐富的檔案資源也得不到開發(fā)利用，檔案也失去了存在的意義。當前我國檔案公布遠遠滯后于檔案開放的現(xiàn)狀，很大程度是由此引起的。檔案公布權(quán)的有關(guān)規(guī)定同時也侵犯公民的知情權(quán)。為了保障公民的知情權(quán)，就必須使信息渠道、信息的傳播方式多樣化，就必須允許社會公眾有傳播政務(wù)信息的權(quán)利，而檔案公布卻在一定程度上否定了社會公眾廣為傳播作為政務(wù)信息重要來源的檔案的權(quán)利。數(shù)字檔案館條件下檔案公布與檔案開放更難以截然分開。為了充分利用數(shù)字檔案館平臺開展檔案服務(wù)，應(yīng)該從法律上廢止檔案公布權(quán)，為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的檔案公布掃清法律障礙。

四、廢止檔案公布權(quán)的制度安排

檔案公布權(quán)與檔案利用權(quán)兩者密切聯(lián)系，檔案公布權(quán)的設(shè)置不應(yīng)該侵犯用戶合法的檔案利用權(quán)。但在我國檔案立法中，檔案公布權(quán)的主體嚴重錯位，有關(guān)規(guī)定相互沖突，違背了立法的基本原則。在實踐中，檔案公布權(quán)的可操作性差，其設(shè)置阻礙了檔案公布、檔案利用工作，侵犯了公民的知情權(quán)。在現(xiàn)實的檔案工作中，有關(guān)部門為了保持自己在信息不對稱中的有利地位，不愿主動公布有關(guān)的檔案文件；檔案部門、檔案工作者由于傳統(tǒng)觀念與保守意識的影響，“多一事不如少一事”，也不愿意主動公布已經(jīng)開放的館藏檔案；檔案部門的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作普遍薄弱，人力物力有限，預(yù)算經(jīng)費緊張，研究人員短缺，無力組織一定規(guī)模的檔案編研工作，導(dǎo)致檔案公布工作進展緩慢，應(yīng)該公布的檔案不能適時地公布。

針對以上情況，筆者建議借本次《檔案法》的修改之機，徹底廢止檔案公布權(quán)，將檔案公布納入檔案利用范疇。對于集體與個人所有的檔案，其所有者沒有義務(wù)對其內(nèi)容進行公布，因此不存在檔案公布的問題。如果檔案所有者愿意，可以不禁止利用者公開其檔案內(nèi)容；否則，檔案所有者可以設(shè)置限制利用的有關(guān)條款禁止某種公布行為。對于已開放的國有檔案，任何組織與個人包括檔案館與有關(guān)機關(guān)都有權(quán)對其進行公布，以最大限度地滿足公眾的知情權(quán)。

另外我們應(yīng)該注意到，(1)廢止檔案公布權(quán)對檔案館的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作提出了更高的要求。由于任何組織和個人都有權(quán)公開已開放的檔案，因此檔案部門必須做好檔案開放前的整理、鑒定、檔案遴選工作，將可能涉及國家安全、公共利益與他人合法權(quán)益的檔案挑選出來，對其開放、利用作出限制性規(guī)定，從而防患于未然。(2)廢止檔案公布權(quán)并沒有取消檔案館與有關(guān)機關(guān)的公布權(quán)，而只是取消了它們公布檔案的壟斷權(quán)，這樣有利于檔案公布形成競爭局面，最終促進檔案公布工作，使檔案在更大范圍內(nèi)為社會服務(wù)。(3)廢止檔案公布權(quán)后，作為檔案收藏與管理的檔案館部門事實上仍然擁有檔案公布的優(yōu)先權(quán)。由檔案館公布的檔案仍然更具權(quán)威性與可信度。(4)廢止檔案公布將解除檔案利用方面的各種束縛，社會各界與公眾可以通過各種渠道與途徑利用、宣傳、傳播已開放的檔案，從而充分利用檔案信息，實現(xiàn)檔案的社會價值。(5)作為記錄歷史、服務(wù)現(xiàn)實、傳承文明的檔案資源，其公布權(quán)實質(zhì)是檔案的使用權(quán)、處分權(quán)與收益權(quán)等民事權(quán)利。這些權(quán)利在我國民法部門的許多法律中已經(jīng)作了明確規(guī)定，在《檔案法》中不應(yīng)該對其進行重復(fù)規(guī)定，以免出現(xiàn)法律的不一致性，影響法律的統(tǒng)一性。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院