《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）1987年頒布，至今已20年，它在檔案事業(yè)建設及檔案管理中發(fā)揮了重要保障作用。隨著社會、經(jīng)濟建設的發(fā)展，特別是科學技術的快速發(fā)展，《檔案法》1996年曾作過一次修改，事隔10年，再一次修改是必要的。

《檔案法》修改的原則，是指《檔案法》修改活動中起指導作用的思想和準則，它體現(xiàn)國家檔案立法的性質和特點，指引檔案立法的方向。我國《立法法》規(guī)定立法要堅持國家法制統(tǒng)一性、民主性和科學性原則，《檔案法》修改也必須堅持《立法法》規(guī)定的立法原則，才能保證檔案法制與國家法制的統(tǒng)一。同時，《檔案法》又是針對社會檔案事務的專門立法，還應堅持加強國家檔案資源建設、保護國家檔案資源和開發(fā)利用檔案信息資源的原則?；谝陨系脑瓌t，我認為《檔案法》修改應注重處理好以下幾個方面的問題：

一、科學處理與其他法律之間的關系

我國《立法法》第四條規(guī)定：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”檔案立法要堅持國家法制統(tǒng)一的原則，其根本要求不僅是檔案法律與其他法律保持一致，而且檔案法律之間也要保持一致。通常，我們將檔案法律分為兩個方面：一為專門的檔案立法，如《檔案法》；二為其他法律中關于檔案和檔案工作的有關規(guī)范。堅持國家法制統(tǒng)一的原則，就檔案法律而言，相互之間要達到配套、協(xié)調和補充，盡量避免沖突和不必要的重復。

從已頒布的法律對檔案事務規(guī)定來看，主要是針對某一領域檔案事務的立法。如《刑法》關于搶奪、竊取國有檔案的犯罪，擅自出賣、轉讓國有檔案的犯罪，《文物保護法》關于文物檔案的管理規(guī)范，《統(tǒng)計法》關于統(tǒng)計檔案的管理制度，《會計法》關于會計憑證、會計賬簿等會計檔案的管理規(guī)范，《合同法》關于合同檔案的形成、形式、類型、構成等方面的規(guī)范。這主要是由于各自立法定位和角度不同而致，《檔案法》是對社會檔案事務總的立法。

總體上，檔案法律之間的規(guī)定是一致的，但有的法律關于檔案事務的規(guī)定與《檔案法》的規(guī)定還存在著不同程度的出入。如《畜牧法》（2005年12月通過，2006年7月施行）第六十六條規(guī)定：“違反本法第四十一條規(guī)定，畜牧養(yǎng)殖場未建立養(yǎng)殖檔案的，或者未按照規(guī)定保存養(yǎng)殖檔案的，由縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門責令限期改正，可以處一萬元以下罰款。”該法第四十一條規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖場應當建立養(yǎng)殖檔案，載明以下內容：畜禽品種、數(shù)量、來源、飼料、檢疫、免疫等內容?！痹偃纭豆C法》（2005年8月通過，2006年3月施行）第四十二條規(guī)定，對于“毀損、篡改公證文書或公證檔案的”，由省或市人民政府的司法行政部門進行處罰，給予警告，并處2萬元以上10萬元以下罰款。上述兩例法律的規(guī)定顯然與《檔案法》有出入。一是行政執(zhí)法主體，《檔案法》規(guī)定是縣級以上檔案行政管理部門，這里的行政執(zhí)法主體則是縣級以上畜牧獸醫(yī)部門和省或市人民政府的司法行政部門；二是處罰幅度，《檔案法》未作明確規(guī)定，這里規(guī)定處罰一萬元以下和2萬元以上10萬元以下的數(shù)額。關于前者，《檔案法》修改必須堅持檔案行政管理部門對檔案事務的統(tǒng)一管理制度，不能多頭管理。關于后者，是需要《檔案法》修改時予以借鑒的。

二、要與信息公開法規(guī)有機協(xié)調

2007年4月5日公布，2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，屬國務院行政法規(guī)層次的立法。雖然《檔案法》與其法律位階不同，但信息公開條例是新近頒布的，代表著國家政治民主化的發(fā)展趨勢。因此，《檔案法》修改時要考慮與其相互協(xié)調。我認為，這方面有四個問題需要解決。

第一，信息公開與檔案開放的概念與范圍問題。所謂政府信息，《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睆钠浞秶?，大體上與文件、檔案的范圍相一致。關于檔案開放，現(xiàn)在有一種意見，認為檔案開放程度低是《檔案法》規(guī)定的不夠。在我看來，并不是《檔案法》本身規(guī)定的問題，而是檔案開放的速度沒有跟上社會民主化的進程?！稒n案法》將檔案開放期限界定為30年，是符合國際慣例的，但問題是《檔案法》自1988年1月1日起開始施行，至今已20年時間，我們開放檔案的比例卻不是很高。據(jù)統(tǒng)計，目前我國檔案館開放的檔案大體上占館藏的1/3或1/4，個別開放較快檔案館占館藏的70%①。這與社會民眾對開放檔案的期望值距離太大，需要加快檔案開放的步伐。

第二，關于檔案館保存的未到開放年限檔案的公開問題。我國政府信息公開遵循公正、公平、便民的原則，強調的是以公開為原則，不公開為例外。方式有主動公開和依申請公開，時間上要求即時公開。目前，《檔案法》實行30年定期開放檔案制度?！稒n案法實施辦法》中規(guī)定檔案移交的期限是，中央、省級及設區(qū)的市檔案館接收檔案時間是20年，縣級檔案館是10年。當然，根據(jù)國家檔案保管期限修改為永久和定期30年、10年，檔案館接收檔案的時間也要相應變動。但問題是，法律規(guī)范設計時是否會給檔案開放帶來一些問題。如有些未滿30年的檔案，如果保存在原機關，也就是說，沒有移交到檔案館，可能屬于公開的文件，而移交到檔案館，可能就會受30年開放的法律規(guī)定所制約而不能公開。雖然《檔案法》在規(guī)定我國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放檔案的基礎上，也可以按照有關規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案。但沒有規(guī)定依申請利用的具體程序，致使實踐中難以操作。這需要加強對依申請利用檔案的研究，以解決這部分檔案的社會利用問題。

第三，關于檔案中個人信息公開如何限制的問題?！稒n案法》規(guī)定了國家檔案中涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放檔案向社會開放的期限可以多于30年，這是對國有檔案中不宜開放信息的法律保護，也規(guī)定了向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護他們的合法權益。但《檔案法》沒有明確對國家檔案中涉及的個人信息開放的限制，而《政府信息公開條例》則對此作了明確規(guī)定。該條例第十四條第四款規(guī)定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權利人同意或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！痹谖覈裆谭ㄖ?，也比較強調對文件中涉及的商業(yè)秘密、個人隱私的保密，如規(guī)定涉及企業(yè)、公司、專利等政府掌握的信息，未經(jīng)本人同意不能向社會公布。從世界范圍來看，凡制定《檔案法》的國家大都采用限制的方式明確檔案公開與保密的界限，其主要是基于在實現(xiàn)檔案開放價值取向的同時，又能維護國家安全、公共利益，保護個人隱私，平衡檔案開放與個人權利之間的利益。我國是社會主義國家，更應注重國家利益和個人權益的維護。因此，在構建國家利益保護的同時還要考慮到個人隱私的保護。《檔案法》如在這方面作出修改，則可以有效地避免類似于房地產(chǎn)信息查閱糾紛案，或擅自公布個人信息案的出現(xiàn)和發(fā)生。

第四，關于明確檔案館作為政府信息公開集中查閱場所的問題。這一問題法規(guī)層面上的規(guī)定有三個方面：一是《政府信息公開條例》第十六條規(guī)定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。”“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。”二是地方檔案法規(guī)中對檔案館承擔政府信息集中查閱職責的規(guī)定，如《上海市檔案條例》第三十一條規(guī)定：“市和區(qū)、縣檔案館是同級人民政府公開信息的集中查閱場所，應當提供其保管的政府機關主動公開的信息，方便公眾查閱?！比窃谛畔⒐_的地方政府規(guī)章中關于檔案館承擔政府信息公開集中查閱職責的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，截止到2006年12月，我國內地31個省份中已有21個地區(qū)的28個地方政府制定了信息公開的政府規(guī)章，在已頒布的政府信息公開規(guī)章中，對檔案館設立現(xiàn)行文件查閱中心也有相關的規(guī)定。②

實踐上，隨著我國檔案館實施社會服務功能拓展戰(zhàn)略，大力推行檔案館社會化或公共檔案館建設，努力把檔案館建成檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、已公開現(xiàn)行文件集中向社會提供利用的中心和檔案信息服務中心。當下，現(xiàn)行文件提供利用是國家檔案館為社會服務的重要內容，僅“十五”期間，全國已有2500個縣級以上國家檔案館設置現(xiàn)行文件查閱中心，開展現(xiàn)行文件利用工作，占國家檔案館總數(shù)的80%以上③。根據(jù)國家政府信息公開的要求，檔案館面臨著由現(xiàn)行文件查閱中心向政府信息集中查閱場所的轉型。因此，《檔案法》修改需要對檔案館作為政府信息查閱場所作出相應的規(guī)定。

三、充分體現(xiàn)檔案信息資源開發(fā)的思想

檔案信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富，與能源、材料資源同等重要，在社會資源結構中具有不可替代的地位。實現(xiàn)檔案信息資源深度開發(fā)和有效利用，是增強我國綜合國力和國際競爭力的必然選擇，可以充分發(fā)揮檔案信息資源對節(jié)約資源、能源和提高效益的作用，發(fā)揮信息流對人員流、物質流和資金流的引導作用，促進經(jīng)濟增長方式的轉變和資源節(jié)約型社會的構建。1996年的《檔案法》專用一章來規(guī)定檔案的利用與開放，凡檔案開放的主體、期限，檔案利用范圍、手續(xù)，檔案公布權，移交、捐贈、寄存檔案者的權利及檔案館的義務，檔案館為檔案利用提供的條件，檔案館編研工作等均有規(guī)定。說明對檔案信息資源開發(fā)的高度重視，也表明檔案信息資源開發(fā)與社會和諧、民眾利益的密切關聯(lián)。

當下，國家將信息資源開發(fā)已作為一項國家戰(zhàn)略。2004年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，即34號文件，對我國信息資源開發(fā)的重要性、緊迫性、指導思想、主要原則、總體任務等，作了全面規(guī)定。2005年6月國家檔案局、國務院信息辦在上海聯(lián)合舉辦《中國檔案信息化發(fā)展戰(zhàn)略論壇》。國務院辦公廳《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，把加強信息資源開發(fā)利用作為我國信息化戰(zhàn)略重點之一，決定優(yōu)先實施網(wǎng)絡媒體信息資源開發(fā)利用計劃。為適應信息技術的發(fā)展，2006年10月國家檔案局、國務院信息辦下發(fā)了《關于開展檔案信息資源開發(fā)利用試點工作的通知》，在全國檔案系統(tǒng)范圍內開展了試點工作。檔案信息資源開發(fā)作為檔案部門工作的重要構成，現(xiàn)已擺到十分突出的位置，其集成式開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)不斷強化，社會化趨勢不斷增強。據(jù)統(tǒng)計，2003—2006年間，僅檔案編研成果，全國檔案部門共出版6018項④，獲得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

《檔案法》修改如何充分體現(xiàn)檔案信息資源開發(fā)的思想，在我看來，總體上要準確進行定位。也就是說，從什么角度對檔案信息資源開發(fā)予以界定，是從檔案部門的角度，還是從國家的角度或從社會角度。定位角度不同，結果就會不一樣。比較理想的狀態(tài)應該達到開發(fā)與利用并舉，開放與編研相兼。具體涉及如下問題：

首先，關于檔案信息資源開發(fā)內涵的界定。到目前為止，凡論及檔案信息資源開發(fā)，雖有分歧，但均從檔案部門角度出發(fā)，認為檔案信息資源開發(fā)是檔案館或檔案室，運用科學手段，對檔案信息資源進行選擇、加工、整理，挖掘其中有價值的信息向社會傳播。其實質是檔案人員借助各種物質和技術手段對檔案信息進行采集、加工和輸出的過程。開發(fā)的主體是檔案人員，開發(fā)的客體是檔案信息資源。其實這只是問題的一個方面，問題的另一方面，從社會角度，檔案信息資源開發(fā)的主體還應包括公民、法人和其他組織。從檔案部門來說，是將檔案信息選擇與輸出，而后以一定的形式提供給社會，使檔案通過社會利用者來實現(xiàn)其價值。從社會角度來看，公民、法人和其他組織根據(jù)一定的需要，發(fā)掘檔案價值將檔案用于社會實踐，從而解決實際問題。應該說，后者是對檔案信息資源的一種更為有效的開發(fā)。這是一個問題的兩個方面，它們之間并不是對立矛盾的。

其次，關于檔案信息資源開發(fā)的內容。目前尚未能取得一致意見。從廣義上考察，我認為檔案信息資源開發(fā)應包括檔案利用、編研、開放三個方面的內容。所謂檔案利用，其義有三：一為將檔案用于解決某些問題，二為檔案提供利用服務，三為閱覽、復制和摘錄等檔案利用行為。第一種通常是學理上的檔案利用，第二種是檔案業(yè)務工作的一個環(huán)節(jié)，第三種是《檔案法實施辦法》對檔案利用的界定。所謂檔案編研，是檔案界的一個專業(yè)詞匯，按當下的一般解釋，一為匯編檔案史料，二為利用檔案編寫參考資料，三為利用檔案進行科學研究。其實除檔案館或檔案室外，檔案編研的主體也應當是廣泛的，即凡社會一切主體對檔案實施了以上三個方面的行為，均應是檔案編研行為。所謂檔案開放，是將原來處于封閉狀態(tài)的檔案公開，提供給社會。檔案開放雖然是國家檔案館單方面的行為，但要受到法律、社會、檔案等諸因素的制約。

再次，關于檔案信息資源開發(fā)法律文本的規(guī)定。從《檔案法》規(guī)定的條款數(shù)量與內容來看，第三章為檔案管理，第十條至十八條，共9條；第四章為檔案利用與開放，第十九條至二十三條，共5條。兩者比較可見檔案管理比檔案利用開放多4條，將近一倍。當然檔案保護也應納入國家戰(zhàn)略，今年政府工作報告就把檔案保護與自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)的保護提到同等高度。檔案保護有載體和信息兩個方面，檔案信息資源開發(fā)是檔案信息保護傳承的一種重要方式。有鑒于此，我以為《檔案法》修改時還應加大檔案信息資源開發(fā)規(guī)定的比重，特別要考慮到構建和諧社會，以及現(xiàn)代信息技術、經(jīng)濟建設發(fā)展宏觀背景對檔案信息資源開發(fā)的影響。比如，第23條就可以明確增加檔案信息資源開發(fā)的內容。將現(xiàn)在的“各級各類檔案館應當配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織出版檔案材料，在不同范圍內發(fā)行?！毙薷臑椤案骷壐黝悪n案館、機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構，應當配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織開發(fā)檔案信息資源，在不同范圍內傳播?！?/p>

最后，關于對機關、團體、企事業(yè)單位檔案開放利用的規(guī)定?！稒n案法》規(guī)定承擔檔案開放職責的主體是國家檔案館，沒有對機關、團體、企事業(yè)單位的檔案開放問題予以規(guī)定，但規(guī)定根據(jù)需要可以利用機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！墩畔⒐_條例》規(guī)定“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”。行政機關除主動公開政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)需要申請獲取相關政府信息。上述規(guī)定無疑就發(fā)生了法律法規(guī)之間的協(xié)調問題。根據(jù)我國檔案法規(guī)，檔案室保存的檔案主要供內部使用，能否對外提供利用，其裁量權在檔案保管單位。實際上也不盡然，1989年10月國家教委發(fā)布的《普通高等學校檔案管理辦法》，其中規(guī)定高校檔案館應按照規(guī)定向全校和社會開放檔案。在政府信息公開的背景下，檔案室保存的檔案如何對外提供利用，能否開放，需要《檔案法》修改時有個說法。

四、吸取地方檔案立法成功的經(jīng)驗

我國地方檔案立法的明顯標志表現(xiàn)為現(xiàn)已普遍制定了地方性檔案法規(guī)。目前除西藏之外，各地方均已頒布實施了地方檔案法規(guī)，其中上海、河北、浙江、遼寧、四川、重慶等地已進行了第二次修訂。這些地方檔案法規(guī)的出臺，為地方檔案法制提供了依據(jù)，也為《檔案法》修改提供了有益的參考。地方檔案立法特點在于緊密結合各地方檔案工作發(fā)展的實際情況，從已頒布的地方檔案法規(guī)來看多有創(chuàng)新，如關于檔案中介機構的規(guī)定、檔案監(jiān)管的規(guī)定、現(xiàn)代企業(yè)檔案管理的規(guī)定等。下面以關于檔案中介機構的規(guī)定為例予以說明。⑤

眾所周知，我國檔案中介機構是20世紀90年代以來，在浙江、上海、深圳等地陸續(xù)出現(xiàn)的新生事物，經(jīng)過十余年來的發(fā)展，顯現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。特別是隨著檔案事業(yè)體制改革的深入，全國各地檔案中介服務呈加速發(fā)展的態(tài)勢，中介服務領域日益拓展，中介機構不斷增多。目前，雖然我國還沒有制定一部關于檔案中介服務方面統(tǒng)一的檔案行政法規(guī)或檔案行政規(guī)章，但各地方關于檔案中介服務的立法已經(jīng)先行，并取得了相應的成果。主要表現(xiàn)有兩個方面：一是在已頒布地方檔案法規(guī)的30個省份中，有21個省份（占70%）對檔案中介服務從業(yè)人員的素質、資格，檔案中介服務業(yè)務范圍，與檔案行政管理部門的關系等方面分別作了規(guī)定，并在《行政許可法》頒布實施后，為與檔案行政許可相銜接，進行了及時地修訂；二是制定了關于檔案中介服務的地方政府檔案行政規(guī)章，如2004年12月頒布的《浙江省檔案中介服務管理辦法（試行）》。上述關于檔案中介服務的地方立法，為開展檔案中介服務提供了地方法規(guī)依據(jù)。從全國檔案中介服務的發(fā)展情況來看，需要在國家層面上進行檔案立法予以保障。因此《檔案法》修改可以總結與吸收地方檔案法規(guī)關于檔案中介服務的立法經(jīng)驗，對檔案中介服務做出統(tǒng)一的規(guī)定，為檔案中介服務發(fā)展營造良好的法制環(huán)境，以促進檔案中介服務在檔案法制的軌道上健康發(fā)展。

五、堅持民主性立法原則

我國《立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”《檔案法》修改要堅持民主立法原則，其根本要求是充分表達人民群眾的意志，切實維護人民群眾的利益。現(xiàn)代檔案立法是公開的檔案立法，信息的質量和數(shù)量直接影響著檔案立法的質量，為提高檔案立法質量，需要廣泛聽取社會各方面的意見。

對于《檔案法》的修改，社會各界有不同的訴求。從檔案部門來說希望能獲得更多的支持與資源，以便加大法律對檔案信息資源管理、保護與利用的保障力度。從社會來說則更多地關心檔案開放與利用，其主要關注檔案館的檔案是否開放，哪些檔案能夠開放，開放的檔案是否利用方便，我們從近年來全國人大代表的提案中可以聽到社會上的這種呼聲。至于檔案保密與否，一般來說，社會上考慮得甚少，這也是無可厚非的，此類問題原本不應該由社會來承擔。但問題是《檔案法》如何修改才能符合最廣大人民群眾的利益。比如檔案公布權，是限定在檔案所有者，還是賦予給利用者，需要深入研究。由于《檔案法》既不是一部檔案館保護法，也不是僅面向檔案系統(tǒng)的業(yè)務法，而是面向整個社會的檔案法律規(guī)范，所以它的權利與義務設置要從國家和社會的角度來統(tǒng)籌考慮。

再如，關于制定實施辦法的主體問題?！稒n案法》“附則”第二十六條是關于由何機關制定檔案法實施辦法的規(guī)定?！氨痉▽嵤┺k法，由國家檔案行政管理部門制定，報國務院批準后施行?！睂τ谶@條規(guī)定的文字表述，法學家周生旺教授認為，沒有清楚地解決被授權的主體問題，是個模糊的主體，因為中央和地方都有國家檔案行政管理部門。其他如《藥品管理法》規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門制定該法的實施細則，《水污染防治法》規(guī)定國務院環(huán)境保護部門制定該法的實施細則等⑥。這個意見需要認真研究，并加以改正。

注釋：

①于學蘊：《面向公眾——天津市檔案館檔案開放利用工作述略》，《中國檔案》2007年第6期。

②王麗莉：《中日現(xiàn)行文件公開利用制度比較研究》，上海大學2007年檔案學碩士論文。

③檔案事業(yè)發(fā)展綜述，中國政府網(wǎng)。

④李明華：《整合檔案資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，努力提高檔案編研出版工作水平》，國家檔案局網(wǎng)站。

⑤潘玉民、陳曉：《地方檔案法規(guī)中檔案中介服務規(guī)定的集成與分析》，上海市檔案信息網(wǎng)。

⑥《規(guī)范性文件起草》，中國民主法制出版社1998年版，第431頁。

作者單位：上海大學文學院檔案學系